“急时行政”中的行政效率：多重内涵、潜在风险与善治对策

纪光欣 徐培洋

现代公共行政处于无处不在的风险之中。作为掌握社会公权力，提供社会公共物品和公共资源的行政主体，在面临“急时行政”状态下的系统性全方位危机和挑战时，不仅需要实现自身组织的高效运转，更需要通过充分释放行政效率蕴含的积极治理效能以维持公共利益和公共秩序。正如塞缪尔·亨廷顿所言：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”[1]现代化进程中的社会充满了不稳定性的风险，行政主体转入“急时行政”状态是现代行政主体的正常应激反应。

一、“急时行政”中行政效率的多重内涵

“急时行政”不同于应急行政，而是强调行政系统在遭受诸如瘟疫、饥荒、战争及大型自然灾害等系统性的危机和挑战后而做出的一系列应对措施。此种情况之下，社会整体被包围于危机和挑战中，所有个体都平等地面对危机的潜在后果，但应对危机的治理成效又是难以预测的。因而，“急时行政”也就具有影响范围的整体性、影响对象的平等性、影响程度未知性和影响结果的不确定性四个特点，并在特定的视域中加以审视。

（一）风险社会视域中的内涵

现代公共行政的治理建立在文化的火山之上，风险社会是社会现代化发展进程中的必经阶段，是工业时代发展的副产品。[2]风险意识是风险社会视域下行政效率的内在需要，更是及时应对风险的思想准备。风险的突然爆发会不可避免地触发“急时行政”状态。此时，首先需要解决的便是评价风险的问题，如无法有效评估风险的状态、强度和影响范围，行政效率的发挥就难以获得明确的方向和限度。行政效率必须首先克服风险的影响，在风险中确定自身的效率发挥途径和效率作用方向。行政效率的实践风险会消解行政效率作用于内外部环境的稳定力，更会使行政主体的不足与缺陷迅速放大，进而造成行政效率的缺位或异化。行政效率不仅仅内生于风险之外，在“急时行政”状态下行政效率本身就处在风险的潜在影响之中，一旦出现问题则又会构成“急时行政”中的次生风险。

（二）资源动员视域中的内涵

“急时行政”状态下行政效率的发挥无疑和行政主体及社会的资源动员紧密相关。成功的集体行动取决于参与者的利益驱动、参与者的组织能力、社会运动的动员能力、机会与威胁和运动群体所具有的力量五个因素的建构。[3]各个参与主体需要在公共利益的驱动下开展同向运动，但是参与者的组织能力和动员能力则需要行政主体内部与外部个体间的有机互动、不断优化与充分协调方能达成。机会与威胁，运动群体所具有的力量则交织于“急时行政”状态中行政效率的发挥过程之中，这不仅体现在机会和威胁的转换之中，更体现在一旦行政效率出现缺位和异化，行政主体的动员力量可能成为新的威胁，化解危机和风险的机会也会消失。

（三）行政过程视域中的内涵

行政过程包括行政决策、行政执行和行政监督等环节。在行政过程视域中，行政效率的首要体现就是“急时行政”状态下行政决策中的行政效率。在“急时行政”状态下的行政决策面临着不确定的外部环境和风险危机随时放大的潜在危险，因此必须迅速做出行政决策。但除迅速之外，更需基于社会实际的决策质量。行政执行是行政效率得以体现的核心环节，基于行政决策确定的方向，行政主体如何将常规条件下的资源和能力转移至“急时行政”要求的轨道之内，以新形式和新要求组织行政执行的实施，在不确定性中尽可能调动自身的治理效能，不仅是行政效率发挥的重中之重，更是对行政主体最大的考验。行政监督虽然需要在“急时行政”状态中进行一定的让位，但却是在风险和危机化解后行政主体回归常规轨道的重要途径。行政监督效率的充分发挥才能保证“急时行政”不偏离法制轨道、不逾越行政决策制定的目标、不造成行政效率次生问题。

（四）治理现代化视域中的内涵

治理现代化强调多元的治理主体、更具有协商性的权威性质、契约基础上的权威来源、多样的权力运行方式和以公共领域为边界的治理范围的政治价值。[4]“急时行政”状态并不结束于风险和危机和化解，而是结束于行政主体回归常规状态。但在“急时行政”状态下行政主体往往会重新掌握本属于其他治理主体的资源，成为特定时间下具有绝对领导力和统治力的治理主体，这样充分甚至过度发挥的效率反倒可能会形成不良路径依赖，使得外部资源过度内化，打破行政主体与社会关系平衡，使统治重新成为潜在话语。

在面对不确定性时，充分利用社会和企业的治理效能是减轻行政主体负担，激发行政效率的必然选择。此外，在行政效率充分发挥的同时兼顾和体现沟通与协商的价值是维系行政主体权威，提升其社会公信力的重要措施。

二、“急时行政”中的行政效率潜在风险

自公共行政学诞生以来，效率便是其基本追求之一，积极有效的行政效率是实现善治的基础条件。行政效率的演进过程经历了机械效率、社会效率、后社会效率的三个阶段，其本质是社会效果和社会价值的地位和效果的不断提升和有机融合，从而更加突出效益、质量和责任的整合。[5]对于行政效率的评价和分析需要从工具理性和价值理性的双重维度上加以评价和分析。这说明任何一个维度上的缺失或异化都会造成行政效率整体的失当，而只有在两个维度上都实现了积极取向的统一，才能在行政过程中得以积极有效的表现（如图1）。行政效率发挥的过程当工具理性或价值理性维度出现缺位或错位时都会给其实际发挥带来负面影响。

（一）行政效率“滥用”风险

“急时行政”状态下的行政效率“滥用”风险出现于工具理性維度高效率与价值理性维度低效率的叠加中。此种风险根源于行政主体在面临“急时行政”状态时一味要求迅速动用行政效率以调配资源的同时而导致的行政效率价值理性维度的忽视。在新冠肺炎疫情常态化防控中，国内部分地区出现了人员流动冻结、物资阻断和拖延复工等“一刀切”问题。这代表着行政效率出现了过度动员行政能力和行政资源的现象，从而造成了行政效率作用的失当和粗放。在行政效率的“滥用”之中，行政主体在行政效率中体现的公共性价值难以彰显，行政主体的公信力和合法性也受到打击。

“急时行政”状态下的行政效率“滥用”并不会实现有效治理，反而会导致行政效率走向无效和虚无。行政效率“滥用”风险的主观动因在于行政主体的认知误区，而客观动因则在于行政效率内在不足在风险和危机中的放大。在“急时行政”状态下，行政主体的主观误区在于认为风险和危机的化解必须经由行政效率的无限提升、资源动员的无限集中和行政能力的无限发挥，从而忽视了“急时行政”状态下社会状态的复杂性和行政客体的切实需求。行政效率的实际效果并不会随着资源与能力动员的水平无限提高，而会在超过一定限度时导致行政效率实际效果的下降（如图2）。在资源和能力动员超过社会需求和承受限度时，行政主体便很有可能让自身陷入“塔西佗陷阱”之中，进而形成公共信任风险并在“急时行政”状态下不断放大，[6]从而导致行政效率的实际效果与“急时行政”要求相背离。

（二）行政效率“误用”风险

“急时行政”状态下的行政效率“误用”风险来自价值理性体现与工具理性缺失而导致的行政效率失误。这种行政效率“误用”风险出现在行政主体积极动机和实际效率发挥不足之中。以欧洲各国早期对于新冠肺炎疫情的应对为例，这些国家都做出了相关的应对，但都囿于其行政效率的不足和资源的难以调动，在外防输入失败和隔离政策不力的状况下，使得疫情难以得到缓解，这一系列反应体现了这些国家的行政效率处在“误用”之中。行政主体即使有维护公共利益的主观意图，却难以或无法动员足够的行政资源和行政能力去尽快解决实际的风险和危机。行政效率处于由于预判失误、动员失误和效果失误综合造成的失误状态之中。

失误状态的最终造成在于三种失误的层层递进，形成了行政效率逐渐走向失误的恶性循环（如图3）。在行政效率的“误用”状态中，首先是预判的失误在行政效率的预备阶段传递了错误或滞后的信息，造成了决策信息失真，从而导致行政效率难以在风险和危机突然升级时迅速做出适应，行政效率效用和实际需求便会处在不匹配之中。基于预判失误，动员失效的情况便难以避免。进而，行政主体会发现可动员和组织的行政资源和行政能力不仅不足，更会无序。行政效率发挥效果的资源和组织基础是不稳固的，行政效率的发挥也必然是不确定的，动员也就愈加困难。不稳定的行政效率发挥必然导致行政主体在应对风险和危机时的治理效能不足，也会致使民众丧失对于行政主体风险危机应对的信心和耐心，从而损害行政主体的合法性基础，动摇了行政主体有效治理的根基。

（三）行政效率“无用”风险

行政效率“无用”风险是危害最大的行政效率潜在风险。处在行政效率的“无用”风险之下的行政主体无论从价值理性还是工具理性层面都走向了消极一面，行政主体不仅没有工具理性上的执行效率，更缺少价值理性上的责任效率。此状态将会从根本上导致风险和危机的大规模爆发，直接摧毁治理秩序和社会结构，甚至会进一步导致无政府状态的出现并带来持续危机。

行政效率的“无用”风险在风险治理中是隐藏在行政主体运行中的潜在趋势。行政主体难以从根本上完全排除在遭遇风险和危机时走向“无用”的可能性。这首先是基于风险和危机极大的不确定性之下，有限理性的行政主体既难以预见风险和危机的未来发展趋势和影响范围，更难以确定自身行政行为的实际后果和效用，因此产生了选择行政效率“无用”的主观动因。同时，行政主体的行政效率发挥可能会在一定時间内由于组织和动员的不到位而出现缺失，这也就给予行政主体极大的压力和阻力，更会加大行政主体进一步发挥行政效率时的思想和执行负担。

三、“急时行政”中的行政效率的善治对策

（一）加强顶层设计，提升风险意识

完善的行政顶层设计和足够的风险意识是在“急时行政”状态下发挥行政效率的基础保障，也是避免行政效率风险的前提。作为一种特殊的行政权力，行政应急权具有极高的自由裁量度，几乎涵盖了所有行政行为，对公民的基本权利存在威胁性，因而不仅需要科学合理的配置和使用，更需要在使用中并重过程价值与结果价值。[7]这就要求行政应急权不仅重视迅速达到效果的工具理性，更需要兼顾方式方法合法合理的价值理性。行政应急权可分为应急决策权和应急执行权。在“急时行政”状态下只有应急决策权和已经执行权实现了良性互动和相互制约，才能共同促进行政效率的提升。这不仅是因为风险和危机中需要尽可能缩短决策和执行之间的时间差，更在于风险和危机的发展和变化是不可预料的，执行必须随时做出相应调整。

（二）调整组织结构，优化行政过程

在应对行政效率的潜在风险之中，更需要首先从行政主体自身的组织和过程中出发。在行政组织方面，提升“应急行政”状态中的行政效率需要具有有效弹性的行政组织。在应对风险和危机时需要打破常规的行政科层制信息传导，提升信息的速度和信度，也就必须从根本上提升改变行政组织的运行结构和状态。规模上的弹性、权力上的弹性与组织性质和层级的弹性是弹性组织的内在要求。[8]只有切实减少“急时行政”状态下的行政层级，适时赋予组织适当权力，不断根据风险和危机变化调整组织的规模和组织方式，才能使行政组织可以长期处在高效运转的状态之中，体现其灵活、责任和回应性。行政过程需要以整体视角进行观察，各个环节的紧密结合和有机建构才能实现最终行政效率的发挥和行政效能的表彰。

（三）完善法律法规，依法化解风险

规范的法律法规为在“急时行政”状态下避免“滥用”和“无用”状态提供了基础依托，也为提升行政效率治理效能提供了坚实的路径保障。“非常时期非常手段”是既往“应急行政”状态下治理的逻辑出发点和典型话语，但其中的言下之意却表明其治理行为的合法性缺失。现代社会的合法性虽在合乎法律规定的基础上强调公民的认同与理解，但合乎法律规定仍是合法性的基础内涵。在“急时行政”未到来时，首先需要完善与之相关的法律体系，为行政主体提供处理风险和危机时的法治轨道效率保障。法治轨道的效率也许并非最高的，却是最为稳固的。在“急时行政”状态之中，法律法规必须可以明确行政应急权的界限和行政主体的职责权限，使得行政效率可以在稳定的路径之中运作。最后，当“急时行政”状态结束，法制轨道应该为行政组织提供明确的信号，保证行政主体迅速回归常规状态并需要为行政主体在“急时行政”状态下的行为起到反馈和监督的作用。

（四）形成社会合力，倡导多元共治

多元共治既是分担风险的现实举措，更是从根本上预防行政效率“滥用”的手段。在风险和危机的深度不确定特点下，行政主体仅是治理主体之一，行政主体效率发挥的“天花板”显而易见。只有通过众多社会主体和企业主体协同构成社会治理共同体，积极参与到“急时行政”的治理中来，形成社会治理合力，有限的行政效率才能转化为无限的治理效能。伴随着社会的发展，社会组织和企業组织早已嵌入在社会结构之中，以其独有的灵活性和生命力在社会多个方面发挥着独特而积极的作用。在“急时行政”状态下行政主体决不能仅仅着眼于提升行政效率，而忽视社会主体和企业主体内在蕴藏的治理效能。只有实现行政主体、社会主体和企业主体三者的协同运作和共同治理，使社会主体效率和企业主体效率统一在行政效率之内，才能在“急时行政”状态中最大限度地挖掘可利用的社会治理效能，在应对风险和危机时更加稳定从容。

在可预见的未来，风险社会中的“黑天鹅事件”会时常发生，“急时行政”状态的出现将会愈加频繁。也正因如此，更加需要明确“急时行政”状态下行政效率存在的潜在风险并积极加以治理，充分发挥行政效能，为社会的可持续发展保驾护航。

基金项目：山东省社会科学规划项目“传统和合思想在国家治理中的‘创造性转化研究”（项目编号：15CWHJ19）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海新世界出版社：上海，2008：31.

[2]乌尔里希·贝克.风险社会[M].译林出版社：南京，2004：13.

[3]赵鼎新.社会与政治运动讲义（第二版）[M].社会科学文献出版社：北京，2012：189-194.

[4]俞可平.论国家治理现代化（修订版）[M].社会科学文献出版社：北京，2015：2-4.

[5]陈晓成，但洪敏.从机械效率、社会效率到后社会效率——公共行政追求目标及其效率研究的嬗变[J].湖南行政学院学报，2004（06）：41-42.

[6]胡象明，张丽颖.公共信任风险视角下的塔西佗效应及其后果[J].学术界，2019（12）：100-107.

[7]侯晓蕾.行政应急权研究[D].吉林大学，2010.

[8]刘红.论弹性行政组织及其法律问题——以应急管理行政为中心[J].首都师范大学学报（社会科学版），2019（02）：56-62.

作 者：纪光欣，中国石油大学（华东）公共管理系教授徐培洋，中国石油大学（华东）经济管理学院本科生

责任编辑：刘小侨