新发展阶段一体化数据聚通用体系助推数字经济高质量发展

杨帆

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。数据是数字时代最核心的要素之一，如何有效推动政务数据与社会数据的共享开放、融合应用、安全流动，是能否推动数字经济高质量发展及城市运管智慧化的关键所在。本文结合重庆数据聚通用工作实际，针对数据领域立法进度滞后、数据共享效果还不尽人意、跨层级数据协同难统筹、政企数据融合开放任重道远等难点痛点问题，提出构建一体化数据聚通用体制机制的对策建议，坚定不移推进数据大集中、质量大提升，更好地挖掘数据价值，释放数据红利，助力数字经济高质量发展。

一、准确识变：数据已成为高质量发展的重要动力

党的十九届五中全会公报明确了产业升级、要素流动、扩大消费等多种发展路线，在其背后是未来10年壮大數字经济的美好愿景。习近平总书记高度重视数据聚通用工作，要求“以数据集中和共享为途径，建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。”党的十九届五中全会《建议》中明确指出要“建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范，推动数据资源开发利用”“扩大基础公共信息数据有序开放，建设国家数据统一共享开放平台”。分析导致发生大变局的各种变量，其中一个关键变量就是科技创新推动的数字时代的到来，形成了以数据为核心要素的生产力和生产方式的巨大变革。数字时代的核心特征就是用数据说话、靠数据决策、依数据行动。有了数据就可以转化成信息，就可以产生知识、智慧，就可以决策和行动。

（一）数据聚通用是数字时代的基础

根据国际数据公司统计，2019年全球数据量达41ZB（1ZB=1万亿GB），过去十年复合年均增长率近50%。其中，我国数据量年均增速超过50%，数据总量全球占比达到20%，成为数据量最大、数据类型最丰富的国家之一。基于数据共享开放与政企数据融合，形成全量、准确、实时的全社会数据湖，是数字时代高质量发展的重要基础。

（二）数据聚通用是数字经济发展的核心

数字经济迅猛发展，已成为引领经济增长的主引擎。2019年我国数字经济增加值达到35.8万亿元，占GDP比重由2005年的14.2%提升达到36.2%;数字经济增加值增长15.6%，高于同期GDP增速7.9个百分点，对经济增长的贡献率达到67.7%，明显高于三次产业对经济增长的贡献。而数据中心等新型基础设施建设、数据高效汇聚与价值发现、数字产业化与产业数字化的有序推进，是助推数字经济发展的核心驱动力。

（三）数据聚通用是城市智慧化的关键

从大逻辑来看，智慧城市建设分为依次渐进的四个阶段的迭代，从数字化到网络化再到智能化，最终到智慧化。实践证明，建设智慧城市综合效益巨大，比如可降低超过15%的整体运营成本;缩短平均通勤时间15%～20%;提升办公效率50%以上;缩短应急响应时间20%～35%。实现城市智慧化的关键，是实现全量、准确、及时的数据汇聚分析与监测预警，如此才能为城市智慧化管理与决策提供有力支撑。

二、主动求变：重庆市数据聚通用工作取得显著实效

2017年7月以来，重庆市委市政府大力实施以大数据智能化为引领的创新驱动发展战略行动计划，加快数字产业化、产业数字化，围绕壮大“芯屏器核网”全产业链、完善“云联数算融”全要素群、打造“住业游乐购”全场景集，全市数字经济呈现加速发展的良好态势，引领重庆经济高质量发展。重庆市出台两方案两办法（《重庆市全面推行“云长制”实施方案》《重庆市新型智慧城市建设方案（2019—2022年）》《重庆市政务数据资源管理暂行办法》《重庆市公共数据开放管理暂行办法》重要文件），加快建立“管云管数管用”机制，数据聚通用取得显著成效。

（一）数字重庆云平台建设加快

一是初步构建起以5家云服务商为支撑、134项云服务清单为内容的政务云服务体系。二是整合关停信息系统1569个，系统整合率达到50.6%;推动首批云长单位1942个信息系统迁移上云，上云比例由2018年29.4%提高到85.7%，整合上云水平居全国领先。

（二）率先实现国家—市—区县三级共享体系全覆盖

全市有76个市级部门、所有区县（开发区）接入共享系统;实现川渝共享系统联通，完成省市共享目录挂接工作;数据共享成效显著，市级共享数据突破3500类，增长31.4%;累计调用93.9亿条数据，增长168.3%，居全国中上水平。

（三）加快实施一批智能化应用场景建设

紧紧围绕民生服务、城市治理、政府管理、产业融合、生态宜居等重点领域，加快实施一批智能化应用场景建设，让广大群众共建共享智慧生活。比如，“渝快融”助企融资，注册用户超过23万家，服务中小微企业融资超280亿元;“渝快办”在线办理事项增至1875项，用户突破1200万人;“渝康码”累计申码量超过2213万次、访问量达到11.79亿次，在疫情防控和复工复产中发挥了重要作用。

三、信息孤岛：支撑“三融五跨”的数据共享还未实现

通过一系列的举措，数据资源共享与开放融合取得了一定成效，但信息孤岛的问题仍然存在，即数据孤岛、系统孤岛、业务孤岛、管控孤岛，与习近平总书记提出的“三融五跨”战略目标差距较大，还不能满足数字经济发展和新型智慧城市建设的现实紧迫需求。

（一）数据共享效果有待提升

尽管国家数据共享交换平台2017年已经上线，但共享决定权仍在数据拥有方，平台只起到通道作用。一是共享不及时。有些部门主要通过查询方式提供数据，存在查询条件严格、查询次数有限等问题，很难支撑“互联网+政务服务”实现“一网通办”。二是数据不准确。仍存在共享数据错误、数据重复、空字段等问题。三是数据不完整。如涉企数据未基于统一社会信用代码、涉及公民的数据未基于身份证号码进行采集和汇聚，导致部门之间的数据无法相互联通，后续数据治理无法有效开展。

（二）跨层级数据协同难统筹

多头管理、重复管理现象较为突出。有些部门反映要同时向多个专项工作组归集共享同样的数据，而且大部分仍旧采用点对点归集而非通过共享系统，不仅增加部门工作量，也容易产生新的数据孤岛和数据安全问题。纵横协同不到位，国家垂直管理系统数据共享困难，长期以来，中央各部委的信息系统建设以纵向业务为主，数据资源通过纵向系统汇聚到中央部委，存在省市数据无法回家的问题。省市之间的区域数据共享也是困难重重。

（三）政企数据融合开放任重道远

国家开放系统尚未建立，有102个省级、副省级和地级政府虽推出了政府数据开放平台，但仍旧存在数据调用难度高、優质数据少、数据容量小、更新频率低等问题。只有不到10%的地方开放平台能每季度持续新增数据集。数据利用率低，仅5.62%的平台提供少量的利用开放数据产生的有效服务应用。

四、科学应变：以一体化数据聚通用体系推动数字经济发展

针对上述难点痛点问题，应切实用好两方案两办法，强化各部门依法治数的意识和能力，抓实抓细政务数据资源规范管理和共享开放相关工作，坚定不移推进政务数据大集中，坚定不移推进数据质量大提升。

（一）推进“五大体系”建设

一是建立健全管理监督体系。全面落实云长制，现有市政府主要领导任“总云长”，6位市政府领导任“系统云长”，55个市级部门、40个区县政府（管委会）主要负责人任“云长”。在此基础上，争取将更多从事公共服务的机构纳入云长制管理体系，建立健全上下联动、齐抓共管的“云长”组织体系。建立改革督促检查机制，深入市级部门和区县督查云长单位“管云、管数、管用”工作情况。

二是建立健全法规标准体系。加强普法力度，用好市政务数据资源管理暂行办法、市公共数据开放管理暂行办法，抓紧出台市大数据发展应用条例，全面规范数据资源采集、汇聚、共享、开放、应用、监督、安全管理，依法治数、有序促进数据商用民用政用。出台《重庆市大数据标准化建设实施方案》，充分发挥标准化在推动大数据技术创新、促进高质量发展、提升政府治理能力等方面的基础性、战略性、引领性作用。

三是建立健全数据汇聚体系。推动城市大数据资源中心建设，实现自然人、法人、自然资源和空间地理库、电子证照基础数据库集中部署;构建企业融资、营商环境、疫情防控、脱贫攻坚等主题数据库;用好“三清单”制度，持续推进全市政务数据大集中、数据质量大提升。有序推动川渝等省市间的数据共享，推动跨层级、跨区域、跨领域的数据互通共享。

四是建立健全数据安全保障体系。建立数据安全态势感知和监控平台，从数据安全与发展、数据安全制度、数据安全保护义务、数据安全与开放等方面建立健全相关安全保障体系，实现数据汇聚、数据整合与处理、数据挖掘分析、数据共享以及数据管理与治理全过程的安全防护。

五是建立规范有序的数据要素市场体系。探索建设西部数据交易中心，建立数据登记、确权、评估、定价、交易、溯源、争议仲裁的全流程数据要素流动与监管平台。有效推动数据高效集聚，加强数据处理加工，促进数据顺畅融通，推进数据开放共享，深度挖掘数据价值。

（二）促进“四个统一”

一是统一建设规划。根据《重庆市新型智慧城市建设方案（2019—2022年）》，制定《城市大数据资源中心重点任务实施计划》，按照“两个系统+四大基础库+N个主题库+N个部门数据池+N个区县数据资源池”为架构，统筹全市数据汇聚治理工作，形成“对接国家、覆盖全市、统筹利用、统一接入”的数据共享开放机制。

二是统一标准规范。制定政务数据资源目录编制规范，建立数据资源“三清单”制度。各部门各区县按规范要求上报目录清单和需求清单，由市大数据发展局统一审核、汇总、发布全市统一的政务数据资源目录，并分解形成责任清单，切实明确数据共享开放相关责任。

三是统一归口管理。统筹把好政务信息化项目的“总开关”，加大管理力度，对不符合政务数据资源共享开放、集约化建设等要求的项目不予审批、不予安排运维经费，科学有序推动政务信息化项目建设。

四是统一评价体系。制定政务数据资源管理工作情况评价办法，形成绩效评价、行政问责、经费约束、动态审计、目标考核相联动的管理机制，推动形成长效化的高质量的政务数据资源共享开放机制。

（三）压实“六个责任”

一是压实整合责任。落实云长责任，按照“上云为原则、不上云为例外”的要求，推动各级各部门非涉密政务信息系统向“数字重庆”云平台迁移。加大部门内部信息系统整合力度，促进信息系统互联互通。按照“纵向到底，横向到边”的要求，加快推动各级各部门业务系统迁移至电子政务外网。

二是压实汇聚责任。各级各部门根据责任清单落实采集汇聚、共享开放责任，按照“一数一源、一源多用”的原则，加快建设部门数据池、基础数据库、主题数据库，并统一部署至城市大数据资源中心，实现集中存储和治理。

三是压实共享责任。建立完善市区两级共享系统，“以共享为原则、不共享为例外”，对属于有条件共享类和不予共享类的数据，必须有法律、行政法规或者党中央、国务院政策依据。

四是压实开放责任。加快建设市级开放系统，推进公共服务领域数据与社会数据有效对接，为公民、法人和其他组织提供政务数据资源开放服务，各级各部门不再建设其他开放系统。

五是压实质量责任。按照“谁提供、谁负责”的原则，落实政务数据资源质量责任，建立政务数据疑义、错误快速校核机制，确保数据的完整性、准确性、及时性。

六是压实安全责任。按照“谁管理、谁使用、谁负责”的原则，统筹推进数据安全体系建设，压实各级各部门、建设运维单位的数据使用、保密管理、网络安全等责任，定期开展风险评估和应急演练，提升应急处置能力，确保政务数据资源全流程安全可控。

作 者：重庆市大数据应用发展管理局党组成员、副局长

责任编辑：粟 超