丝绸之路经济带建设的政策沟通：利益冲突与应对机制

何爱平， 张志敏

(西北大学 中国西部经济发展研究中心/经济管理学院， 陕西 西安 710127；西安工程大学 马克思主义学院， 陕西 西安 710048)

一、 引 言

自丝绸之路经济带倡议提出以来，在2015年发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行为》规范下，我国沿线省份积极参与，为国内地区和沿线国家的社会经济发展增添了动力。习近平总书记在十九大报告中指出，要积极促进“一带一路”的国际合作，打造国际合作的新平台，进而增添共同发展的新动力。丝绸之路经济带所涉及的区域汇集了世界约55%的GDP、70%的人口和75%的已知能源资源储量。[1]经济带沿线各国的意识形态、文化、种族之间存在很大的差异，经济带建设的进程又涉及在该区域具有较大影响力的西方国家。因此，相关各国之间的经济依赖与政治信任有待提升，各大国就参与丝绸之路经济带的目标差异有待协调，经济带建设的新型合作模式有待沟通，推动并加快各项合作的框架与机制有待改善。政策沟通有助于经济带建设相关国家之间友好交往关系的建立、合作意愿的达成和发展规划的制定，在丝绸之路经济带建设的进程中具有举足轻重的作用。

近年来，关于丝绸之路经济带的研究持续升温。从研究的发展过程看，可以概括归纳为3个阶段：一是初始阶段。主要是对丝绸之路经济带的历史过程、提出背景、具体内涵、战略及具体特征等方面进行解读[2-5]，二是规划阶段。随着丝绸之路经济带建设的不断推进，如何实现经济带与其他区域的对接逐渐成为研究的焦点。其中一方面是关于丝绸之路经济带与“欧亚经济联盟”的对接。国内学者普遍认为，丝绸之路经济带与欧亚经济联盟之间合作大于竞争，机遇大于挑战，可以相互协作，优势互补[6-8]；双方应加强政策沟通[9]，建立政府间的对话与合作机制，加强中俄之间的经济协调与合作[10]；改善营商环境，加强产能合作的相关制度保障[11]。另一方面是关于丝绸之路经济带与“光明之路”计划的对接。朱倍德认为，“光明之路”计划在内容上与“丝绸之路经济路带”极其相似，两个项目的对接具有广阔的发展前景。[12]邓羽佳、秦放鸣认为，在对接机制中政治互信是前提，基础设施建设是核心，多交流合作是重要渠道，区域合作是实施路径。[13]三是实施阶段。相关研究集中体现为丝绸之路经济带建设推进的具体路径和对策建议，提出了以实施方式、重点国家、主题活动等方面为切入点[14]，认为初级阶段应着重推进交通、能源、产业一体化，高级阶段则应注重贸易和金融领域的一体化进程[15]；指出应引入模块网络化机制、构筑自主转型系统、建构共生协同转型机制、创新合作模式[16]等。

可以看出，现有研究文献更多是政策性的诠释，较少对丝绸之路经济带建设中的政策沟通进行理论解释，分析其中的内在机理过程；政策沟通中的核心是利益关系，是一个政治经济学问题，现有研究没有从“利益”这一核心问题角度对丝绸之路经济带建设中的政策沟通进行深入的理论研究。丝绸之路经济带横跨亚欧大陆，在相关政策沟通的过程中势必会涉及相关大国的核心利益，随着利益关系的变化，丝绸之路经济带建设的相关利益方会采取不同的行为。为了保证丝绸之路经济带建设中政策沟通中相互合作的顺利实施，与此适应的制度安排和激励机制也必须做出调整。[17]因此，丝绸之路经济带建设政策沟通的核心是利益的调整，是一个政治经济学问题。丝绸之路经济带建设的政策沟通可以通过利益格局变化—主体行为博弈—调整制度安排—设计激励结构这一发展的政治经济学理论框架来分析。本文借鉴发展的政治经济学分析框架，深入剖析丝绸之路经济带的政策沟通的现实困境，在此基础上提出构建经济带建设政策沟通合作机制的具体路径，进而为丝绸之路经济带建设政策的有效沟通提供参考。

二、 丝绸之路经济带建设中的利益相关方及其利益冲突

丝绸之路经济带作为在古丝绸之路基础上形成的新的经济发展区域，东边牵着亚太经济圈，西边系着发达的欧洲经济圈，涉及欧亚大陆政治、经济、社会和安全等诸多领域。冲突作为一场争夺资源、地位甚至权力的“斗争”，国家之间的关系首先以利益的形式体现出来，追求利益是所有国家社会经济活动的动因与目的。中国、美国、俄罗斯等大国作为丝绸之路经济带建设中最为主要的利益相关主体，在丝绸之路经济带建设的过程中存在着利益上的冲突与矛盾。

中国与俄罗斯作为欧亚板块上的两个重要大国，在丝绸之路经济带建设中不可避免地会存在利益上的冲突与矛盾。俄罗斯作为一向傲视别国的民族，在国际事务中会选择以己为主，甚至表现出某种霸气。[18]193俄罗斯传统上在中亚地区扮演着中心角色，并希望不断扩大在中亚地区的控制权，而在两国力量的对比上，天平向中国的倾斜会使俄罗斯“深感不安”；中国经济的快速增长、在中亚影响力的持续提升使得俄罗斯在丝绸之路经济带建设中更加强调本国的战略利益，俄罗斯会将中国加强与中亚国家在能源、经贸等方面的合作看做是“觊觎远东”的表现，认为此举动必会降低中亚对俄的依赖性与向心力，削弱自己在该地区的经济主导地位；会认为中国主导创建的丝绸之路经济带有与欧亚经济联盟项目相对抗的意图，进而并非从互利共赢的高度认识丝绸之路经济带的重要性。因此，中国和俄国在丝绸之路经济带建设中存在着利益冲突。

美国虽然不是欧亚大陆的国家，但作为世界上的超级大国，美国一直意图通过与中亚及其附近“经贸与过境”组成的经济带，使整个地区形成利益共同体，主导该区域的发展进程。美国不希望中国在泛欧亚大陆发挥主导性的作用，认为中国从丝绸之路经济带进口石油、电力等原材料，出口粮食、茶叶、电器等日用品的行为是通过经贸活动对其实施渗透并最终达到控制的目的，认为中国提出丝绸之路经济带对美国的中亚地位和利益构成挑战。特朗普上台以来，在“美国优先”战略下，对中亚政策做出了一些调整，但是维持在中亚地区的战略存在依然是美国中亚政策的基本目标，遏制中国和俄罗斯是其重要的战略考虑。正如布兰克所言，美国所谓的反“垄断”，目的在于实现阻止欧亚大陆上出现威胁美国的国家这一战略利益。[19]因此，在丝绸之路经济带建设中，美国和中国存在利益矛盾与冲突。

中亚地区丰富的能源储量和独特的地理区位，在世界范围内形成了大国政治、军事、经贸的博弈局面。中亚作为俄罗斯重要的资源进口地、能源通道区与劳动移民来源地，俄罗斯将中亚看做它的影响范围，在丝绸之路经济带建设中，俄罗斯会主要强调其通过从中亚获取自然资源、商品与劳动力，谋求经济利益。然而美国将欧亚大陆中部地区视为其全球战略的枢纽及挤压俄罗斯战略空间的着力点。基辛格曾经指出，在原苏联地区“最惹人注目的地缘政治大动作是，俄罗斯企图恢复她过去在莫斯科控制的全部地区之霸权”[20]834。这一认知至今仍没有根本性改变。中亚战略作为美国欧亚大棋局中极其重要的一枚棋子，美国希望通过与中亚等地区在经济等领域的合作，使其进一步融入美国主导的社会，打破俄罗斯对中亚石油天然气的垄断的同时谋求自己的垄断。美俄的中亚争夺是战略性矛盾，具有明显的对抗性。各相关大国基于利益最大化的追求在中亚地区实施了不同的战略(见表1)。

表1各大国在中亚地区的战略

资料来源：依据公开资料整理。

三、 丝绸之路经济带建设中政策沟通的现实困境

基于上述丝绸之路经济带建设中的利益冲突与矛盾，以美国、俄罗斯、中国和中亚等国家和地区为代表的利益相关方会采取不同的行动。与此同时，经济带范围内规范主体沟通行为的国际性制度的“碎片化”、权力在政策沟通中的主导，降低了经济带建设中其他利益相关方政策沟通的积极性，进而最终致使丝绸之路经济带建设中的政策沟通面临困境。

(一) 利益驱动下的沟通行为分化

任何形式的政策沟通行为都是以一定的利益为目的的，政策沟通中所表现出来的各种行为实质上都是利益的实现关系。对于中国提出的建设丝绸之路经济带的倡议，中国、美国、俄国与中亚等国家和地区作为丝绸之路经济带建设主要涉及的国家与地区，会针对上述的利益冲突与矛盾，基于利益最大化的目标在政策沟通的过程中做出不同程度的响应。

美国在奥巴马政府时期，声称会通过帮助中亚各国之间相互降低贸易壁垒，积极推动中亚各国在一系列贸易、能源和边界安全项目上的合作，推动中亚五国与其邻近地区的整合，帮助促进中亚与南亚经济一体化。美国经济上推行“新丝绸之路”计划，以阿富汗为中心，以哈萨克斯坦、印度和巴基斯坦等国为重点，将推动南亚和中亚的经贸方面的合作为切入点，以加强中亚、南亚经贸领域的合作，推动中亚向南亚输出石油等能源资源，进而将中亚融入更为广大的区域，并要求发挥美国软实力的作用，以加强对南亚和中亚的文化和教育投入，最终建立由实行市场经济的亲美国家组成的新地缘板块。特朗普政府在其“美国优先”的理念下对中亚政策的原则进行调整，即根据自身需求决定利益，但在一些重要方面仍继承了此前美国政府的框架和目标。[21]因此，在丝绸之路经济带建设的政策沟通中，美国会尽力保障并维护其在中亚和南亚地区的利益。

俄罗斯为了在遏制美国和中国的同时实现利益最大化的目标，会以能源这一“杠杆”撬动中亚的天平，争取话语权，力图在达成有利于开发中亚国家的矿产原料、获取稀缺的矿产资源、巩固自己的资源基础、提高自己在世界原料市场和国际能源安全保障作用的同时，对其他大国进入中亚地带持有怀疑和排斥的心态，进而在政策沟通的过程中力图从中亚挤走美国，尽力降低中国的影响力，并通过关税同盟、俄白哈统一经济空间、欧亚同盟等战略，倡议统一经济空间，建立共同能源市场，实现商品和服务、资本和劳动力的自由流动，以逐步加强在中亚的主导权，保持并进一步扩大在中亚地区相对优势的地位，维护好本国在该地区的利益，使中亚永远成为其放心的“后院”。

中国倡议的丝绸之路经济带建设的顺利实施依赖于各国在政策沟通中相互之间的合作。[22]为了推进丝绸之路经济带沿途各国之间的经济大合作，即使面对美国与俄罗斯基于自身利益最大化而对中国对外战略与布局的揣测，中国依然会在睦邻友好、互利共赢原则的前提下，继续主张开展经济带沿线国家之间的对外经贸活动。由于丝绸之路经济带建设中涉及跨国界的项目与活动，在保证国内相关省份形成共识的基础上，中国会从宏观上、趋势上和国别上、具体项目上，论证各种潜在的风险及其规避和化解的方略，与相关国家就应对的措施进行协商，并按照由近到远、由战略伙伴到一般伙伴、由关键项目到可行项目的顺序，就建设丝绸之路经济带的具体实施路径与各相关国家和地区进行展开务实性的沟通与磋商。自倡议提出以来，中国与沿线国家的往来不断深入，已覆盖了全球28.6%以上的GDP总量。[23]

近年来中亚各国经济增速普遍放缓，个别国家的经济处于低迷状态。中亚各国一直希望能够通过“借力”各大国，获得外来投资以发展本国经济，这构成中亚各国经贸外交政策的重要动因。丝绸之路经济带恰恰凸显了中亚在东西方之间的桥梁、枢纽作用，并在独特地缘格局的作用下，权衡各大国在本地区利益目标的基础上，摆脱经济上的困境并以此带动经济的腾飞。中亚各国在经济带建设政策沟通中会采取平衡的协商战略，将发展与美国的经贸合作摆在显要的位置，同时主张加大与中国、俄罗斯的经贸往来，深化与中国在资源、技术、产业和交通等领域的合作，继续扩大同俄罗斯和中国的经贸活动，并要求积极开展本地区各国之间的经贸合作，实行联合自救。

(二) 规范利益相关方沟通行为的制度“碎片化”

在丝绸之路经济带建设过程中，各国之间虽然存在互惠互利的空间，相互合作比“孤军奋战”能够带来更多的利益，但是互惠并不能自动地规范各国的行为。作为理性利己主义的国家，在“无政府”的国际环境中，制度安排对其是否会采取合作的态度具有重要的导向作用。国际制度有助于在缺乏中央政府的全球化世界体系中促进合作，有效的制度安排能够引导并规范经济带建设相关行为者的行为选择，进而重新定义自己的国家利益。因此，制度设计是否合理直接关系到丝绸之路经济带建设政策沟通的最终效果。

为了防止区域“合作博弈”的失败，国际社会对国际制度的需求日益高涨，并且随着国际制度战略价值的逐渐提高，国际制度成为各国在国家战略制定过程中必须考量的因素。在促进经贸合作的领域，除了联合国框架下的全球多边制度之外，丝绸之路经济带沿线各国建立了一系列地区性的国际组织，签署了诸如中亚区域经济合作、中西亚经济合作组织、亚洲合作对话等诸多错综复杂的多边或双边协议。随着丝绸之路经济带沿线国家签订的协定数量的增加、各国身份的扩大与相应议题关联度的增加，促进经贸合作的相关制度不断地扩散、传播、嵌套与重叠，致使在问题领域、管辖归属等方面“交叠”的现象越来越明显，大量制度安排形成了“机制复合体”，在特定领域日益呈现出由具有不同价值导向、不同特征和不同空间范围构成的各种相关制度所组成的“拼接物”特征，从而使制度安排表现出“碎片化”的特征。与此同时，隶属于不同组织的制度安排追求不同的利益目标，相关各大国为争夺制度的领导权也会展开激烈的竞争，甚至可能会致使某议题领域的制度成为另一领域中的“破坏者”。因此，经济带沿线制度的“碎片化”削弱了个体制度安排的作用与功能，制度之间的交叉与重叠增加了监督背叛的成本，制度的相互竞争阻碍了经济带高效的、统一的制度发展，弱化了各国经济合作和共同身份的认同，相互冲突减轻了各行为体应尽的义务和应承担的责任，甚至使得保护主义在“碎片化”的制度体系中得以扩展，进而在丝绸之路经济带建设的特定问题领域呈现出具有独立利益诉求的相关制度日益增设的“纷乱”图景，最终极易导致能够优化丝绸之路经济带建设的制度安排众多但相互之间缺乏应有的协调与配合、契合程度较低等悖论。

规范国家行为的合理有效制度能够将国家之间的合作与冲突置于制度体系的框架下，建立彼此之间的制度性联系，实现彼此关系的制度化发展。丝绸之路经济带建设是一个系统工程，如果没有一个规范性、网络化的相关制度体系规范、引导、协调不同利益追求的国家在各领域的行为，经济带建设中的政策沟通的各种努力将有可能步履艰难。制度的碎片化极易引发丝绸之路经济带建设中政策沟通的失灵，从而影响到丝绸之路经济带建设中政策沟通的实质性进程。

3. 激励利益相关方积极沟通的机制缺位

与制度安排相配套的、有效的激励机制能够促进丝绸之路经济带建设中的利益相关方共建经济带意愿的达成。然而由于权力极易在政策沟通过程中处于主导的地位，丝绸之路经济带建设的政策沟通存在向权力大国倾斜的趋势，从而会降低经济带建设其他相关各国积极参与政策沟通与合作的积极性。

国际经贸活动中资本的天性是牟利，资本运动是一种权力扩张的逻辑。然而资本流动首先遇到资本全球化的动机与建立在国土分割上的管理之间的冲突。因此，各大国在利益的驱使下会竞相摆脱“国家”的烙印和限制。政策沟通是获取利益的一个关键性变量，在国际经济领域中行为体之间权力的分配极大地影响着政策的沟通，沟通的效果受到权力因素的根本性制约。同样，一个国家对丝绸之路经济带建设的相关规则解释的权威性，取决于该国在国际社会中的地位。丝绸之路经济带建设政策沟通的一个基本特征是大国所施加的权力因素，那些权力大国往往通过对相关规则的创制与修正，使自己在丝绸之路经济带各种资源的分配和使用上占据绝对的有利地位。为了加强自身在国际秩序和国际体系的主导力，在丝绸之路经济带建设的政策沟通过程中，所涉及的权力大国会利用其强大参与并制定有关协商与沟通的战略的能力，利用其在议题设置和监督履行等方面具有显著优于发展中国家的优势地位，在有利于经济带沿线各国发展的相关规则实施机制中，通过选择、退出以及在众多沟通机制中寻求符合自身利益的利益，并且利用“战略不一致”在政策沟通的过程中故意形成不一致的规则与规范；当国家就冲突性的制度先例进行协商时，拥有较强话语权和履行能力的国家往往能够破坏制度安排，促进国家之间合作的因果路径，占据政策沟通中主导的话语权，进而可以在充满不确定性的国际环境下，有选择性地在遵守符合自身利益的机制的同时规避甚至是违背其他的机制。在某种程度上可以说，权力的扩散与主导会将基于规则的政策沟通过程还原到基于权力的结构框架之中。在丝绸之路经济带建设中处于重要保障作用的政策沟通会在实际运行过程中出现向权力大国家倾斜的趋势。

可以看出，政策沟通的背后往往带有权力大国的政治和经济意图，沟通的进程中会隐含着深层次的冲突与隐患。因此，权力严重的不对称性会严重影响其他国家参与经济带建设政策沟通的积极性。

四、 丝绸之路经济带建设中政策沟通的合作机制

大国之间复杂的利益冲突与矛盾使得各大国在丝绸之路经济带建设的政策沟通时会做出截然不同的行为选择。与此同时，规范利益相关方行为的制度具有“碎片化”的特征，权力主导下保障制度实施的激励机制存在缺位的现象。因此，丝绸之路经济带建设中的政策沟通要从协调各大国的利益关系出发，在此基础上转变沟通方式，完善制度体系，调整激励机制，促使丝绸之路经济带建设政策的有效沟通。

(一) 协调利益关系

丝绸之路经济带建设的政策沟通涉及欧亚大陆政治、社会、经济状况完全不同的国家和地区，在相关政策沟通中会出现各种基于不同利益追求的矛盾与冲突。要实现丝绸之路经济带建设相关政策有效顺利的沟通，首先必须协调好相关各国之间的利益关系。

首先，以包容的心态统筹利益协调。丝绸之路经济带涵盖泛欧亚大陆各国，推进丝绸之路经济带的过程中不可避免地会与各国的利益产生重叠或矛盾。丝绸之路经济带政策顺利沟通的核心是能否协调好涉及国家和地区之间的利益关系。因此，政策沟通应立足于各国的共同发展，找到丝绸之路经济带所涉及的不同实力国家间的利益契合点和利益共同点，促使各国在追求和实现本国利益的过程中兼顾他国利益，促使各国认识到丝绸之路经济带建设中各国之间政策合作的利益大于竞争[24]，降低并减少政策交流中矛盾和冲突的出现，进而将丝绸之路经济带逐步打造成互利共赢的利益共同体。

其次，以多种手段协调利益关系。丝绸之路经济带作为新型的国际区域性的合作组织，体现了我国经济外交的新思路与新理念，而在欧亚地区推进区域经济合作的困难也可想而知。因此，必须通过经济、政治等政策资源的整合，形成政策沟通与合作的合力；利用外交等途径强化与美国、俄罗斯等利益相关国之间的磋商与协调，共同弥补并应对金融危机的影响及破坏[25]，为推进丝绸之路经济带的政策的顺利沟通与合作创造有利的条件。同时，应充分发挥古丝绸之路的精神，拓展欧亚地区国家之间的人文交流，扩大并发挥丝绸之路经济带的影响力与可行性，为推动相关政策沟通奠定民意上的基础。

再次，以灵活的策略优化利益格局。在丝绸之路经济带建设的政策沟通过程中，以美国为代表的发达利益相关方均不是丝绸之路经济带沿线国家，其在政策沟通中的利益追求更多地体现在长期层面。虽然缺少丝绸之路历史与文化方面的优势，但作为国际上的强国，美国与我国经济、外交等领域存在着共同利益，在经济带建设政策沟通中对此类国家应从长计议，采取灵活策略。以俄罗斯代表的欧亚地区国家与我国在中亚等地区的实际利益相互重叠，在政策沟通上存在着利益上的矛盾，而合理有效地解决中国和俄国在中亚的合作关系是丝绸之路经济带政策合作中的关键条件和因素，因此对于该类国家在政策沟通中应求同存异。

(二) 转变沟通方式

丝绸之路经济带沿线国家各自的经济发展水平不一，国家体制的差异性较大，特殊的地缘政治地位使得以美国为代表的西方发达国家会对丝绸之路经济带建设的政治沟通造成一定的影响。为了减少经济带建设政策沟通中的利益冲突与矛盾，必须转变政策沟通的具体方式。

首先，选择重点国家重点突破。国家作为丝绸之路经济带建设中政策沟通的基本单位，丝绸之路经济带所覆盖和涉及的国家众多，并在政治制度、发展水平、文化传统等方面千差万别，在政策沟通中所发挥的功能以及对经济带建设必要性的认知程度也不尽相同，因而丝绸之路经济带建设的政策沟通不可能大规模地在所有国家同时全面展开。因此，经济带建设的政策沟通与合作应结合不同阶段的建设特征选择相应的重点国家，并根据各国具体的国情选择最有潜能的项目作为政策沟通的切入点，以发挥重点突破、带动全局的功能，进而达到在相关政策合作中事半功倍之效。

其次，以综合的方式全面推进。经济带沿线国家的地缘政治形势较为复杂，相关政策的协调涉及美国、俄罗斯等大国之间的利益冲突与矛盾。丝绸之路经济带作为一种全新的地缘政治经济概念，在丝绸之路经济带政策沟通的过程中将会遇到的问题不会都是纯经济方面的，并且也不是都能够通过经济方式得以有效解决的。因此，单纯的经济方式难以胜任丝绸之路经济带政策有效沟通的任务。在政策沟通的过程中必须做到总体与内外的统筹兼顾，政治、经济、外交、人文等领域相互配合，推动丝绸之路经济带沿线国家在基础设施建设、经贸往来、金融合作和人文交流等领域的相互沟通和合作。

再次，以新型的合作模式作为着力点。与传统的区域合作相比，丝绸之路经济带是一种具有包容性、共赢性和开放性的新型合作交流模式。在政策实施的过程中应以比较优势为基础，在不同的国家与地区之间开展从交通、能源到贸易、金融、投资和文化往来，从商品贸易到服务贸易、公共服务领域等多层次之间的沟通，将不同国家和地区的利益缝合起来，将地缘比邻、经济互补的优势转化为务实合作的优势，实现互通互联，在中亚和西亚区域之间推进多种形式、不同层次的有关经济带的政策交流与合作。

(三) 完善制度体系

制度是对行为的一种引导和规范，虽然多种制度安排的并存反映了各主体不同的利益追求，但同时存在着彼此之间缺乏协调的困境，进而严重影响丝绸之路经济带政策合作的达成。必须通过凝聚相关制度之间的协调合作达成推动经济带建设进程的共识，从而最大限度地减少经济带建设中的冲突。

首先，应在制度多元化的基础上推进制度安排的包容性发展。制度的“碎片化”会使得关于规范丝绸之路经济带建设行为的讨论日益增多，各种应对方案也会竞相出台。然而经济带沿线的制度多重多元化会在将来的一定时期内继续存在并发展，哪种制度安排能够具有更大的使用范围和发展空间目前尚不明确，并且在丝绸之路经济带上建立一个统一的、单权威的地区性国际制度的操作性较差，因此可以在遵循协商一致、循序渐进的前提下，选择协调并最大限度地发挥现有制度的功能与作用。

其次，通过建设有效的基层制度，推动政策沟通合作机制的建立。丝绸之路经济带建设的政策沟通是一个多元行为主体共同参与、涉及多层面的动态过程，需要构建有效的制度安排体系，加强对经济带建设的宏观规划与统筹协调。但是丝绸之路经济带不可能存在一个具有强制性的中央权威。此外，塑造综合性制度的可行性也值得商榷，但这并不妨碍从基层制度入手，根据经济带建设中不同议题的需要设计出不同的制度形式，建设灵活、高效的规范丝绸之路经济带建设的制度体系。

再次，重视非正式制度的作用与功能。面对制度“碎片化”所导致的制度效用的下降，除了重视官方的正式制度“一轨”之外，必须发挥具有非官方背景的非正式制度这一“第二轨道”的作用，重视发挥学术机构和非政府组织的功能与作用，针对相关国家经济社会发展中存在的突出问题和人民的发展需求，在经济改革、社会建设、教育、民生等领域开展多种形式的沟通合作交流，逐渐提高各方的合作意识及欲望，在政策研究过程中深化丝绸之路经济带建设的共识。

(四) 调整激励机制

为了防止制度安排沦为权力大国的附属品和牟谋取私利的工具，实现经济带建设的政策沟通由“被动”向“主动”转变，必须从各相关国家的共同利益出发，设计出丝绸之路经济带建设政策沟通与利益相关方自身利益的联动机制，形成丝绸之路经济带相关政策沟通与合作的长效机制。

首先，在积极的互动中增强政策沟通的实效性。为增强经济带建设政策沟通的效用，必须在“碎片化”的多样性制度和权力充斥的环境中注重包容性，强化积极的互动，加强不同议题领域中的互动，增加经济带建设相关各国之间的利益共同点，探索出各国都能够受益的政策沟通方式，通过有效的沟通将地缘优势转化为互惠互利的优势，用“丝绸之路”的理念和精神将该经济带的政策整合起来，使其相互连接，相互促进，共同促进沿线国家与地区共建丝绸之路经济带相关政策的沟通与合作。

其次，以互利合作项目为桥梁。丝绸之路经济带建设的政策沟通是否有效与各国双边与多边经贸合作取得的成效相关，互利合作利益的获得能够激励各主体积极主动地就丝绸之路经济带建设的相关政策进行积极沟通。应以经济带建设中的互利合作项目为桥梁，依靠各国自身的发展特征、资源禀赋的优势形成发展的合力，促使各国意识到积极参与经济带建设能够实现相关各国的互利共赢，权力的过度横行不仅会降低本国在经济带建设中的互利机会，而且会影响到本国的长远利益获得，进而激励各个国家实现合作导向的政策沟通与协调。