全域土地综合整治工作浅谈

曾柳絮　宾联明

摘  要  全域土地综合整治是土地整治的升级版本，是实现乡村振兴和生态文明建设重要途径。本文基于总结现行全域土地综合整治的7种实施模式，分析目前工作开展中存在的问题，提出下一步工作的7点建议，为全域土地综合整治工作的推进提供参考。

关键词  乡村振兴;生态文明建设;全域土地综合整治

中图分类号：F321.1 文献标准码：A

Discussion on Land Congsolidation And Rehabilitation Throughout

The Region

Zeng Liuxu，Bing Lianming

（Land Congsolidation And Rehabilitation Bureau Of Hunan Prouince， Changsha Hunan 410000）

Abstract： Land congsolidation and rehabilitation throughout the region is the upgrade of land reclamation， is an important way to realize rural revitalization and ecological civilization construction. This article is based on summarizing the seven implementation modes of the current land congsolidation and rehabilitation throughout the region， analyzing the problems in the current work， and proposing seven suggestions for the next step， which provides a reference for the advancement of the land congsolidation and rehabilitation throughout the region.

Keywords： ruralrevitalization; ecological civilization construction; land congsolidation and rehabilitation throughout the region

多年来，我国农村发展过程中存在乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题[1]，原有的土地整治模式目标单一、要素单一，存在缺乏全盘考量的弊端，难以完全解决综合问题，需用“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”的综合性整治手段对全域要素进行综合治理，即全域土地综合整治。

1  整治内涵

全域土地综合整治是各地区依据自身的经济社会发展状况和自然资源禀赋特点，在国土空间规划的引领下，结合土地整治和多种要素考量，以农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复和历史文化保护工程为目标任务，以乡镇为基本实施单元，整治区域为乡镇全部或部分村庄，进行全域规划、整体设计、综合治理、多措并举，来促进耕地保护和土地集约节约利用，实现一二三产融合发展，改善农村生态环境，助推乡村振兴的一项系统工程。

2  整治思路

以习近平生态文明思想为指导，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求，树立和践行山水林田湖草生命共同体理念，以国土空间规划为引领，统筹推进全域土地综合整治，优化生產、生活、生态空间布局，助推乡村振兴和生态文明建设。

以全域土地综合整治作为平台，县级人民政府为实施主体，统筹各类项目和资金对一定区域进行整治，建立政府主导、部门协同、上下联动、公众参与的工作机制。

3  工作开展情况

2003年，时任浙江省委书记的习近平作出了“建设生态省”、实施“千村示范、万村整治”两大战略决策。2018年，浙江“千村示范、万村整治”工程获得联合国环境规划署“地球卫士奖”，习近平总书记做出了重要批示，浙江省政府办公厅出台了《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》，在全国率先推进该项工作。 2019年12月，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，要求到2020年全国试点不少于300个，各省（区、市）试点原则上不超过20个，在全国范围内推进了全域土地综合整治试点工作。2020年，各地积极响应，其中湖北、四川等省份更是在省政府层面出台了支持推进全域土地综合整治的相关文件。

4  现行开展模式

全域土地综合整治是一项新兴事物，是一项多目标的系统工程。浙江省是全域土地综合整治的先行者，通过制定乡村全域土地综合整治与生态修复三年行动计划，到今年共实施500个以上的全域土地综合整治与生态修复工程，探索了利用土地要素助推乡村振兴、促进生态文明建设的新路径，其余地区也先后进行了工作探索，笔者将相关模式总结如下：

4.1“全域整治+美丽乡村建设”模式。引导人口由分散向集聚转变，节约土地利用空间;转变农业生产方式，促进农业现代化建设;推进农村危房改造，加强基础设施配套建设，实现布局合理、道路畅通、村庄整洁、环境优美的人居环境;保护传统村落特色和历史文化，建设本土特色的美丽宜居乡村;加强乡风建设、农民精神文明及文化生活建设，引导农民自我管理、自我服务[2]，达到“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。

4.2“全域整治+现代农业”模式。通过对山水林田湖草统筹治理，优化国土空间布局，严守耕地底线，增加有效耕地面积，提高土地质量和数量[3];完善农田基础配套设施，实行高标准农田建设;推动农地流转和“三权分置”，大力培育和发展家庭农场、专业大户、农民合作社等新型主体，促进农业规模化经营;适当结合农业的特色旅游休闲设施，推进农旅有效融合，发展生产、观光、旅游等新兴业态，延伸农业产业链、提高农业附加值[4]，形成集约、高效、绿色、发展的现代农业体系。

4.3“全域整治+生态建设”模式。引入绿色低碳理念，通过应用生态修复技术，治理区域内工矿废弃、污染土地及损毁土地等，统筹考虑各类生态用地布局、景观环境设计、工程建设等环节，结合乡村社会的文化价值、旅游价值和经济价值，改善土地生态系统服务功能，提高土地生态涵养能力，着力构建生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的自然生态格局。

4.4“全域整治+乡村旅游”模式。依据当地旅游资源特点，从全域旅游的高度思考与谋划乡村旅游发展的新理念、新模式。深挖当地文化内涵，结合全域土地综合整治，构建优美绿色环保的自然环境，改善旅游基础设施，保护和修复古村落建筑，优化拓展旅游设施用地，开发丰富多样的乡村旅游体验;加强传统并有特色的旅游产品生产，形成一个特质的、不可复制的主题，实现乡村旅游的全方位升级。

4.5“全域整治+精准扶贫”模式。将全域土地综合整治与扶贫政策、资金结合，向贫困地区倾斜，基于土地、资源、基础设施、公共服务等要素，依托发展现代农业、产业发展，结合乡村旅游等内容，构建政府、企业、农村合作社、农户、贫困户等多主体参与机制，积极招商引资带动当地劳动力就业，增加农民收入，改善贫困村落后面貌。

4.6“全域整治+产业振兴”模式。充分考虑本地现状产业、自然资源、地理区位、文化资源等方面的特点，选培优势特色产业，通过实施全域整治，对农村生产、生活、生态进行空间布局优化，集中盘活存量建设用地，精准配置美丽乡村和产业融合发展用地[5]，优化产业发展的空间载体，破解产业用地难题，促进农村一二三产业的融合发展，为实现乡村振兴提供持续动力。

4.7“全域整治+多目标”模式。综合前面所述的多目标，延长以土地整治为平台和纽带的产业链、价值链和生态链。如浙江省衢州市衢江区富里村实施“土地整治+美丽乡村建设+现代农业+特色产业”，主要包括以垦造耕地、高标准农田建设和耕地质量提升为基础，培育农业信息化产业，加快发展智慧农业;实行大项目、大统筹、大整治运作，引导农用地流转，落实“三权分置”政策，发展规模化、集约化现代农业;统筹村庄用地整治、农村危旧房改造、村庄基础设施完善等，促进新农村建设与特色民居相结合、农产品消费与健康养生相结合，提升村庄整体风貌，建成特色精品村庄[1]。

5  存在的问题

5.1 缺少专项资金支撑。目前，自然资源部门无全域土地综合整治专项资金，主要通过县级政府统筹部门资金、指标交易资金等来推动整治工程实施建设，创造条件后带动社会资金、产业资金投入。对整治区域的经济条件及后备资源等条件的要求较高。

5.2 资金来源具有不确定性。指标交易需求及价格受市场的影响明显、在当前经济下行压力大及新冠肺炎疫情影响下，存在回报时间及回报率不确定的情况;各类涉农资金到位时间不一致，影响整治工作推进时间;金融市场和社会资本投入受金融环境影响大，投入时间和投资额度不可控。

5.3 政策支持力度不足。各地实践模式、标准不一致，仅靠可合理调整整治区域内永久基本农田和节余的指标可在全省优先交易作为政策支撑，力度略显不足，对政府的吸引力度不够，整治工作推进难度较大。对顶层设计的要求、政策的指引、相关技术标准体系的构建提出了迫切的需求。

5.4 运行模式需进一步探索。江浙地区地方经济发达，指标交易价格高、产业用地需求旺盛、融资模式成熟，运行模式也多以前期进行大额资金投入、引入产业为主，而经济欠发达地区指标价格较低存在无法支撑项目资金需求的风险、部分地方政府缺少项目融资经验，如何破解资金难题、形成符合本地特色的运行模式亟需探索。

5.5目标定位需进一步准确。各地区自然资源、人文历史、经济发展、基础设施、传统风貌等因素不一致，如何合理确定最适合当地的发展定位及路径，达到产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总体要求，对当地政府的整体谋划能力提出较大挑战。

5.6 生态修复工作研究较少。长期以来的土地整治工作，对生态保护修复工作研究较少，如何在全域土地综合整治工作中贯彻山水林田湖草系统治理的要求，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害的能力，在优化生产、生活空间的同时优化生态空间，实现自然资源部门“两统一”职能中生态修复保护职责，助推生态文明建设需要研究。

5.7专业人才不能满足需求。全域土地综合整治是一项新生事物，工作综合性强，专业跨度大，不仅需要原有的土地整治规划相关知识，还需具备生态修复、园林绿化、矿区整治、土壤治理、环境保护等专业知识，对从业单位及人员提出更高要求。

6  建议

6.1 确定专项资金投入。近期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，明确了将稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，集中支持乡村振兴重点任务。全域土地综合整治是乡村振兴的有力抓手和重要实施平台，建议政府部门每年安排一定的专项财政资金，发挥示范和引领作用。

6.2 加强资金投入指导。建议自然资源部门充分挖掘项目区域的后备资源潜力，加强指标优先交易政策支持力度，净化指标交易市场，对试点的指标提供托底收购政策;县级加大资金统一调配力度，形成部门资金合力，统筹推进区域基础设施建设;加强全域土地综合整治投融资政策指导，推广可借鉴的项目融资经验。

6.3 加强政策支撑。从省委省政府层面出台政策文件，明确部门职责分工、各级工作要求，做好顶层设计、高位推动全域土地综合整治工作;叠加乡村振兴、生态文明建设等可支持政策，打通部门间的政策壁垒，形成政策组合拳，加大对县级政府的吸引力，提升工作的主观创造性。

6.4 采取试点先行。鼓励各地对全域土地综合整治工作先行先试，创新工作模式和机制。在选点上，优先选择干部群众基础好、群众迫切希望整治改造、产业需求旺盛的区域，依据不同区域类型、不同资源禀赋等条件，划分目标任务，摸索适合本地区的全域土地综合整治路径，打造典型示范试点。试点完成后及时总结经验，为下一步全面推进全域土地综合做出政策和制度安排，形成可复制可推广的运行模式。

6.5 科学编制规划。国土空间规划是实施全域土地综合整治的规划依据，开展全域土地综合整治的乡村，应扎实做好前期基础调查工作，充分尊重民意，注重保持乡土风貌，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等多目标定位，理顺发展思路，按照宜农则农、宜建则建、宜整则整的原则，科学编制乡镇国土空间规划和村庄规划。

6.6 践行绿色发展理念。要树立“山水林田湖草是生命共同体”的系统思想，坚持“绿水青山就是金山银山”理念，尊重自然、顺应自然、保护自然，在工作推进中上始终将生态环境保护放在优先位置，统筹推进综合治理，打造人与自然和谐共生发展新格局。

6.7 加强教育培训。构建相关综合学科，着力培养一批掌握交叉学科知识的高水平工作者和工程技术人才;对原有土地整治机构人员进行新的业务培训，进一步提高从业人员的专业技术水平和综合业务能力;积极引进相关专业技术人员，充实土地整治机构队伍力量。

参考文献/References

[1] 谢建华.助推乡村振兴战略促进生态文明建设—杭州市积极探索和实践全域土地综合整治新路径[J].浙江国土资源，2018，13-15.

[2] 许文佳.新农村建设背景下的农民精神文化生活初探[J]. 岁月（下半月）， 2011， 000（006）：42.

[3] 潘祖龙. 实施全域土地综合整治的思考[J]. 先锋， 2015（1）.

[4] 张漫.基于“乡村振兴战略”的全域土地综合整治规划研究[D]. 2019.36-38.

[5] 陈潇玮，郭红东，王珂.城郊乡村产业与空间一体化营建模式研究：基于全域土地综合整治视角[J]. 建筑与文化， 2019（12）.

*第一作者簡介：曾柳絮，女，1987年生，工程师，主要从事全域土地综合整治工作。Email： 510663070@qq.com。

收稿日期：2020-09-14; 改回日期：2020-11-15。