关于村级土地利用规划的探讨

查道函　盛丹　李剑

摘  要  在建设社会主义新农村的新形势下，将土地利用规划体系延伸至村一级，是探索完善现行土地利用总体规划体系的积极尝试，也是土地利用规划发展的必然趋势。文章基于湖南省岳阳县黄沙街镇村级土地利用规划编制中在得出的当前我国农村土地利用中存在的问题，认为编制村级土地利用规划是解决当前这些存在的问题的最佳途径。在此基础上，探讨了编制村级土地利用规划编制的一般流程、模式、原则和主要内容，提出了村土地利用规划实施的建议，有关的问题和思考问题，以便为全面开展村级土地利用规划的编制工作提供理论依据和实际借鉴意义。

关键词   村级;土地利用规划;岳阳县

中图分类号：F301.2 文献标识码：A

Discussion on Land Use Planning at Village Level

—Based on the Land Use Planning at Village Level in

Huangshajie Town， Yueyang County

Zha Daohan1，2， ShengDan2， Li Jian2

（1. Hunan Vocationed College of Engineering， Changsha Hunan 410151; 2.Hunan Planning Institute of Land and Resources， Changsha Hunan  410019）

Abstract： Under the new situation of building a new socialist countryside， the extension of land-use planning system to village level is an active attempt to improve the comprehensive planning system of land use and it is the inevitable trend of land use planning development. Based on the problem of the utilization of rural land in the establishment of land use to village level in Huangshajie Town， Yueyang Cuntry， Hunan Province， the essay considers that establish land-use planning system to village level is the best way to solve them. On this base， the essay discusses the general process， mode， principle and main content of the establishment of land use to village level. And it put forward some suggestions to the implement of land use to village level， and some relative problems and problems that need to be thought about， which can help to provide theoretical reference and practical guidance to the work of extending land-use planning system.

Keywords： village level; land use planning; Yueyang Cuntry

當前我国农村土地利用仍然面临用地粗放、建设无序、设施缺乏、风貌退化等问题，导致这些问题的一个重要原因是乡（镇）土地利用规划没有延伸到村这一级[1]。村级土地利用规划作为国家、省、市、县、乡五级地利用总体规划的最终落脚处，有利于破解我国土地利用中的“宏观有余、微观不足”的问题，协调村域经济发展和新农村建设的关系，仅在部分地区开展了试点工作，其研究仍处于起步阶段[2]。因此，探究村级土地利用规划具有重要意义。笔者基于岳阳县黄沙街镇的调查，总结了当前农村土地利用存在的问题及产生的原因，探讨了村级土地利用规划编制的一般流程、模式、原则和规划的重点内容以及对未来规划的实施提出建议和规划的有关问题，以期为广泛开展村级土地利用规划的编制工作提供理论参考和实际指导。

1  基本情况

1.1 工作区概况

黄沙街镇地处岳阳县南端，位于东经113°06′04〃～113°10′22″，北纬29°09′27〃～29°18′48〃，东与长湖乡毗邻，西接中洲乡，北靠荣家湾镇、新墙镇，南临汨罗市的火天、新塘乡。黄沙街镇属于亚热带季风气候区，四季分明，光照充足，雨量充沛，无霜期288天，平均降水1295毫米，年均日照时数1813小时。黄沙街镇紧邻岳阳县中心城区，区位条件优越，交通便利。武广客运高速铁路、岳汨公路纵穿南北，是岳阳县与外界往来的必经之地。地理区位条件良好，也是重要的商贸集教中心，自古就有“小长沙”的盛誉。

1.2 工作中土地利用存在的问题

1.2.1  相关规划缺乏统筹，衔接不到位

当前黄沙街镇涉及村集体的规划有乡（镇）土地利用总体规划、村庄建设规划、美丽乡村建设规划、土地整治规划等。这些规划在一定程度上都促进了农村经济的发展，但各个规划的仅从自身的角度去解决乡村发展中的问题，相互之间未进行充分的统筹协调，造成了各个规划之间存在很多冲突之处，如村庄建设规划规划数据不够全面、严谨，无村域范围内完整的数据库，居民点布局在生态保护区内，有些甚至占用基本农田。

1.2.2 私建现象普遍，耕地和基本农田保护形势严峻

农民混淆了土地所有权和土地使用的区别，把土地看成私有财产，肆意违建，形成住宅“满天星”、“沿路爬”的分布格局。农民无证建房、违章扩建、占用耕地建房，甚至私自占用基本农田建房，侵占了大量耕地，耕地尤其是基本农田，保护形势不容乐观。乡（镇）土地利用总体规划很难解决基本农田落实到地块的问题，仍存在部分农民不清楚自己的耕地是不是基本农田，更有少量村民在基本农田里进行植树造林、发展林果业，或者挖塘养鱼和进行畜禽养殖等生产经营活动。

1.2.3  环境恶化，生态问题突出

伴随着农村经济的发展、农民生活水平的提高，随之而来的农村的生态环境也逐步恶化。从调研情况来看，农业生产中大量的化肥、农药的使用造成土壤重金属污染，残留农药超标;生活污水未经处理随意排放，过渡水产养殖等对镇域内的水系造成严重污染。这些生态环境问题日益成为制约农村进一步发展，农民生活水平进一步提高的重要因素。

2  村土地利用规划的编制

2.1 编制的一般流程

本次村级土地利用规划的编制以黄沙街镇镇政府作为编制主体，在反复、充分征求村民、村民代表、村委会、乡（镇）政府意见后，完成规划成果，报由岳阳县级人民政府审批，同时报岳阳市级自然资源和规划局备案。

2.2 编制模式

本次级土地利用规划编制村中，采用“上下结合”的编制模式[3]，对上级已制定的水利、水土保持、交通和新农村建设等相关规划，一一落实到村级土地利用规划底图上。同时，充分尊重村集体意见，从村域经济社会发展用地需求出发，按照村民在农业生产、日常生活、产业布局、生态环境等方面的需求和意愿安排用地的结构和布局。最后在满足耕地保有量、基本农田指标、建设用地等约束性指标进行综合平衡后，确定村级土地土地利用结构和布局安排。

2.3 编制原则

本次村土地利用规划编制方案中，主要遵循以下五点原则：

一是保护生态环境，建设用地减量化。在规划编制时按照“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的要求，强化对自然保护区、人文历史景观、地质遗迹、水源涵养地等的保护，加强生态脆弱地方的修复和治理，构建“山水林田湖草”命运共同体，促进人与自然和谐发展。切实保护耕地和永久基本农田，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，把建设用地减量化作为刚性原则，在编制村土地利用规划时严格落实上级分配的规模指标，统筹布局农村生产、生活、生态空间。

二是结合村庄实际，全面调查。编制规划前期，对每个村庄均需进行现状调查，通过资料收集、实地踏勘、入户调查、问卷調查、访谈等方式，对村域社会经济发展、土地资源、土地权属、农村居民点、公共服务与基础设施、产业用地、基础设施进行详细调查，以夯实规划编制基础数据。

三是凸显乡村特色，因地制宜。根据各个村自然资源禀赋、区位和交通条件、产业发展基础，因地制宜统筹布局农业用地、交通设施用地、基础设施用地与产业用地等，力求通过规划设计将村土地用途与生态农业观光旅游、乡村文化产业等相结合，为乡村产业转型发展预留空间，为产业建设项目落地合理布局。

四是细化规划，增强规划可操作性和可实施性。规划以1：2000 比例尺数据为基础，规划用途落实到具体的微观地块，并确定土地开发、利用、整治和保护的方式、方向、规模、布局和时序，实现农村地区的土地利用精细化管理。

五是保障村民知情权、参与权。调查期间，深入调查村支两委、村民对村域未来发展、建设、规划的诉求，让村民切实参与规划编制。本次要求村民问卷调查采用抽样调查的方式，进行入户调查，抽样比例不低于全村总户数的30%。前期调研、中期编制、后期公示等环节中，均要充分尊重村民表达的意见，全程积极引导村民参与规划编制工作。

2.4 村规划的主要内容

依据黄沙街镇土地利用总体规划（2006-2020）确定的主要调控指标，根据村域自然地理、社会经济条件和民愿民意，结合村域的自然资源优势、风俗人情和区域特色，综合确定土地利用目标，统筹安排耕地和永久基本农田保护、生态保护、经济发展、村庄建设、公共设施建设和基础设施建设、环境整治、文化传承等各项用地。重点安排好基本农田、特色保护区和建设用地区，做好与黄沙街镇土地利用总体规划的衔接工作，为村域经济健康发展，土地资源集约、高效利用创造最为有利的条件。主要包括以下五点：

一是按照村规划用途分类体系，对现状居民点用地进行细化调查，查清现状居民点范围内宅基地、基础设施用地、公共服务设施用地、景观与绿化用地、经营性建设用地、村内交通用地数量和布局。调查村庄内空闲地、闲置宅基地。针对性的开展耕地和基本农田保护调查、矿产资源等各类资源利用状况的调查、生态环境状况的调查、国土综合整治潜力调查等内容。

二是各业各类用地需求调查。包括村民集中建房用地需求调查、村内基础设施、公共服务设施用地需求调查、产业发展用地需求调查、生态环境整治需求调查、土地综合整治需求调查。

三是根据经济发展状况和需解决的土地供需矛盾，与黄沙街镇土地利用总体规划相衔接，提出耕地保有量规模、永久基本农田保护面积、农村宅基地规模、生态用地规模、土地综合整治等的目标和总体要求。

四是按照功能分区的要求，通过现状分析，在与镇土地利用总体规划、乡镇建设规划、交通、产业、环境等规划相衔接的基础上，合理划定基本农田保护区、特色保护区、建设用地区、开发复垦区。

五是落实耕地保有量规模及永久基本农田保护面积，切实加强耕地及基本农田的保护。确定农村居民点规模和布局，制定规划实施的措施。

3  村土地利用规划实施的建议

在村土地利用规划编制过程中，通过充分的调查，了解当地村民搬迁和集中建房的意愿，掌握影响村民搬迁意愿的主要因素[4]，有针对性的制定相关措施，比如给予搬迁村民适当建房补助、探索土地置换满足村民生产生活的需求等，切实解决好村民关注的问题和影响搬迁意愿的因素，才能充分的保障规划的实施。

3.1 加强公众参与 尊重村民意愿

村土地利用规划好不好，村民说了算，只有与村民充分的沟通交流，让村民明白村土地利用规划与自己的生产生活和切实利益息息相关。让村民全程参与规划编制工作，尊重村民的意愿，针对村民关注的建房、生产、生活问题提出解决思路和办法，并让村民监督规划的实施。

3.2 做好宣传 鼓励搬迁

在规划实施过程中村支两委应加大宣传力度，做好村民思想工作，向村民解读好新农村建设的政策，讲清楚集中建房居住的好处，鼓励零星分散的村落积极搬迁，并制定相关的制度推动中心村接纳搬迁过来的村民，促进村民之间的融合，切实解决搬迁村民的生产、生活等一系列社会问题。

3.3 利用好政策 多方筹措资金

镇政府在规划实施过程中要充分发挥主体作用，落实好村规划中的各项工作和指标。针对村集体实施的农村土地综合整治项目多出的新增耕地和复垦指标，县级政府应该制定回购的鼓励政策，按照市场交易价格回购土地开发新增耕地和复垦指标[5]，回购资金作为实施搬迁的专项资金，对搬迁村民予以一定的资金补贴。

3.4 结合实际 分步推进实施

村土地利用规划应结合各村的区位条件、民愿民意、产业特征等因素，同时符合各村的的资源禀赋、民俗风貌，顺应各自发展趋向，考虑用地需求，利用好城乡建设用地增减挂钩、农村土地制度改革等政策优势，编制规划，有序全面推进。

在规划实施过程中，根据各村实际情况，逐步推进;村庄搬迁需量力而行，循序渐进，逐村搬迁，先行鼓励有条件的零星分散的自然村实施搬迁，起示范标杆作用，确保规划顺林实施。

4  有关问题与思考

岳阳县黄沙街镇土地利用规划编制工作已经开始，规划可操作性和可实施性还有待验证。

4.1 村规划地位问题

村级土地利用规划在法律地层面上尚未得到明确认可。村级规划作为乡（镇）土地利用总体规划的拓展和延伸，乡（镇）土地利用总体规划是其编制须的依据，还需要进一步明确村级土地利用规划作用。如针对乡（镇）土地利用总体规划等上位规划的用途分区和空间管制，村土地利用规划如若不能突破，其编制将失去实际意义。

同时，如若村土地利用规划中对上位乡镇土地利用总体规划中的控制指标和用途分区多有变动。如此一来，是否需要修编乡镇土地利用总体规划？如若不然，则村土地利用规划的编制殊无意义。

4.2 相关规划衔接

村是最小的行政单位，目前涉及村级规划的有新农村发展规划、特色田园乡村规划、土地开发整理复垦项目规划、镇村布局规划、产业发展规划、其他各种基础设施规划等，各种规划的期限、范围、侧重点不尽相同，各规划之间又缺乏统筹与协调[6]。如何未来村土地利用规划编制的过程中，农业、林业、环保、住建等部门仍各司其职，缺乏有效的沟通衔接，那么村土地利用规划的意义将大打折扣，实施过程中也会碰到各种规划之间相互冲突的问题。

是否由县级政府牵头，采用“多规融合”的技术手段将各项规划的主要内容整合到村土地规划的口径上，这样各项规划的特点得以保留，又使其相互之间的得到协调衔接，以便建立起国土空间规划体系下的村级土地利用规划，这样既有利于未来实施，又便于管理。

5  结语

通过本次村土地利用规划的编制，对村一级与乡镇级规划之间的异同之处有了初步的认识。与乡镇级规划相比，村级规划更加具体、更加客观，更加具有可操作性，更便于实施。当前村土地利用规划虽然取得了一些成绩，但是仍存在许多实际问题，导致部分规划编制流于形式。合理解决实际编制过程中的诸多问题，将成为下一步规划编制工作开展的必要前提。

参考文献/References

[1]柴明. 村土地利用规划的思考[J]. 城市规划， 2018：4.

[2]李伟， 鲁成树， 范业婷. 关于村级土地利用规划的探讨—基于芜湖市的调查[J]. 中国集体经济， 2014： 9-11.

[3] 郭宇倫， 师学义. 村级土地利用规划研究综述[J]. 中国人口·资源与环境， 2017（5）： 128-131.

[4]陈鹏. 对村级土地利用规划编制思路探讨—以涟水县高沟镇扁担村为例[J]. 资源.环境， 2018， 29（17）： 12-14.

[5]刘冬荣， 彭佳捷， 吕焕哲. 村级土地利用规划的探索与实践—以湖南省村级国土综合整治规划为例[J]. 国土资源导刊， 2016， 13（3）： 63-67.

[6]程迎轩， 沈明. 面向乡村振兴的多规融合的村土地利用规划编制与实施研究[J]. 国土资源情报， 2018（8）： 36-41.

*第一作者简介：查道函，男，1985年生，工程师，主要从事地质矿产勘查、自然资源调查和规划工作。E-mail： zhadaohan@qq.com。

收稿日期：2020-09-12; 改回日期：2020-11-01。