全面依法治国背景下高校学生管理体系法治化建设思考

马华 徐绍琼 浦永杰 高丽萍

[摘           要]  在全面推进依法治国的背景下，高校学生管理体系法治化建设成为深化高校教育改革，促进依法治校实现的重要组成部分。我国高校学生管理体系法治化已经完成了基本的制度法律化建设，将进一步推进法治思维、法治环境等内涵建设，积极探索学生管理体系“法制”外延与“法治”内涵协调统一建设的有效路径，为学生管理体系法治化建设提供可资借鉴的新模式。

[关    键   词]  依法治国;高校学生管理体系;法治化

[中图分类号]  G647                      [文献标志码]  A              [文章编号]  2096-0603（2020）09-0001-03

随着我国社会主义民主法治和政治文明建设的推进，学校管理制度法治化建设已经成为全面依法治国的客观需要，也是高等教育改革不断深化的重要举措。高校学生管理法治化建设中，常常关注处分权力的应用、管理程序的规范性、学生管理制度的内生动力以及学生被权利侵犯后的救济途径等问题，注重强调高校管理权和学生权益保障的“法制”外延建设，虽然在一定程度上体现出高校学生管理群体对管理行为的法律思考，但却忽视了法治化建设并非一夕之功，亦非一套完善的制度即可一蹴而就的，法治化建设从来不能遗弃对法治意蕴的理解和法治“精治、共治”的要求。

一、高校学生管理的法治意蕴

法治是一个历久弥新的话题。古希腊亚里士多德将法治定义为：“已制定的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”世人称为“良法之治”。法治是一个体系，是人类社会实现治理的系统工程，包含着从制度建设到制度运行、制度评价的全过程。法治的生命力在于通过制度在国家与社会环境中的有效运转形成治理的实效。法治的构成从总体上说，不外乎两个方面：其一为法治外延，指立法制度、法律体系、司法系统等作为支撑的“法制”体系;其二为法治内涵，指立法的精神和原则、法律的解释方法、人类的法治信仰等让各类法治基础设施得以运转的方式、方法和手段，表现为“凡事必须在既定的程序和法定权限内运行”的规则意识、合法意识、权利义务意识、契约意识和权责意识。法治的实现必须保证其外延和内涵建设同时达到良性的状态。深入探讨法治化建设绝对不能忽视法治的引领和规范作用，不能忽视法治外延与内涵所体现出的基础设施与制度期待之间的辩证关系。

高校作为培养德、智、体、美、劳全面发展的社会主义建设者和接班人的重要基地，高校管理的法治化建设是高等专业人才法治化养成的重要环节和实现路径。高校学生管理的法治化建设应该着重围绕落实全面依法治国和以德治国结合的内在需求，将社会主义核心价值观深度融入学校学生管理法治化建设中，制定合理科学的制度，保障法治思维训练、法治素养提升，倡导多元主体参与和协商共治的秩序和结构，注重通过学生的自我教育、自我管理、自我服务促进学生管理方式的法治化和治理手段的多样性，将法治精神内化于心、外化于行。

二、我国高校学生管理体系法治化现状

2016年，习近平总书记在指导高校工作时提出，学校管理中要重视依法治校，努力提高我国高校法治建设水平。自20世纪90年代以来，我国经历了较长时间的高校学生管理相关立法活动，基本完成了法治硬件的建设，形成了较为完善的法制体系，但是与之相匹配的法治内涵建设缺乏，导致法治化程度并不高，法治化进程并不顺利，主要表现为：

（一）法治思维养成不足，管理主体法治化建设缺位

长期以来，我国并没有形成系统的法治思维培养体系，高等教育体系中单一的基础法律课程设置并不能满足现有法治化建设中人才队伍的需求，法治思维与法制建设存在着较长时期的不匹配，高校群体中管理者与被管理者都缺乏相应的法律知识和法律思维，无法真正适应现有的法律管理制度，导致法律实施未能达到应有的实效。

为提高高校学生管理者的法治素养，2006年，教育部颁布的《普通高等学校辅导员队伍建设规定》将“具有相关的学科专业背景”作为辅导员选聘的标准之一，并相继出台一系列辅导员队伍建设的标准和规定，要求高校辅导员要了解法学学科的基本原理、基础知识和相关的法律法规条文规定，掌握有关法律法规知识。然而，依靠人才选聘的方式并不能快速有效地解决我国辅导员队伍法治化建设的问题，目前我国辅导员队伍法治素养仍然是非常迫切需要解决的问题。

而高校管理体系中大学生的法律素养情况也同样不容乐观。2019年，针对某高校大学生进行的一项法治素养调查显示，在全部397份有效问卷中，38.54%的学生对我国法律法规不了解，43.07%的学生在遇到相关法律问题时不知道如何解决，89.17%的学生对法律学习有着更多的期待。而另一项关于学生就业法律知识的调查则显示，42.9%的学生认为大学教育中法律教育缺失，39.4%的学生对就业协议书和劳动合同类型不清楚，69.7%的学生分不清实习期和试用期，更不了解相关问题的解决途径。由此可见，目前我国的高等教育中法治教育无论从水平还是数量都无法满足学生日益增长的法治素养提升需求。

（二）权利（力）认知错误，管理法治化建设走向失衡

长期以来，高校学生管理工作中一直存在“以管理为中心”就是“以行政为中心”，“以育人为中心”就是“以学生为中心”的错误认知，这些错误认知将高校管理權引向歧途：一种将管理权视为集中统一的行政管理自治权，管理者享有较大的裁量权，在面对各种矛盾和利益诉求时，管理者的个人意愿常常成为判断是非曲直的标准;另一种将“先生的大学”变成了“学生的大学”，高等教育沦为市场商品，接受教育者成为消费者，管理职权弱化，教育失去了应有之义。

（三）救济途径衔接不畅，法治环境建设欠缺

近年来，我国学生权利侵害案件逐年增多，涉及领域广泛，侵害类型多样，高校管理法治环境建设存在较大的风险。调查显示，当学生遇到法律问题时，63.6%的学生会选择第一时间向学校求助，而学校相关法务部门多以学校规章制度制定、对外法律服务为主，不涉及学生法律服务，甚而多数侵害主体可能是学校。申诉、司法诉讼是目前此类问题常见的处置方式，但由于种种原因，阻塞了学生群体权利救济的可能，校园法治环境建设亟待加强。

三、高校学生管理体系法治化建设路径探索

（一）强化法治思维养成，促进法律素养提升

法治思维是建立在对法治精神、法治原则有着发自内心的尊崇的基础上，将行为自觉纳入法律评价中的一种自觉性思想。高校学生管理体系中，管理者和被管理者都应该建立这样一种管理思维，它是评价高校学生管理法治化实效的重要标准和依据，也是高校学生管理体系法治化的重要组成部分。

法治思维的培养是一个漫长的过程，法治思维的养成通常需要完善的法律教育体系支持。世界各国值得借鉴的经验显示，多数国家将法律教育视为极其重要的政治教育，纳入整个教育活动中，通过开设不同阶段的公民课程，建立从小学到大学，从基本规范、公民权利到专业法律课程的持续性法律教育体系，帮助受教者树立牢固的规则、合法、界限、权义和程序性的法治意识，因此管理者和被管理者普遍具有较高的法治素养。

结合我国教育实际，在基础法律教育不足的情况下，要实现高校学生管理主体的法治思维养成，就必须打破传统思想政治教育的边界，充分利用思政课程和课程思政等教学实施路径，将法治教育的规则、权义、责任与之融合，通过专业教育的法律化、职业教育的合法化、日常行为的规范化，形成针对不同主体的、具有独特教育教學特点的法治思维培养体系，建立管理者、被管理者与法律的密切联系，强化管理者、被管理者对法律、法规的遵守，使之达到“随心所欲不逾矩”的最佳状态。

（二）创新法治思维养成模式，形成法治化建设合力

高校学生管理法治化建设在传统的理论学习基础上，应注重实践教育和环境熏陶的作用。在教育过程中，充分利用和发挥校内、校外，线上、线下各类法律服务平台的功能，整合“辅导员法治工作室”“法治教育论坛”“普法社区”“法律援助工作站”等资源，打造以“师生”为主题，以“法治”为核心，以“共建共育共享”为手段的法治思维养成新模式。通过师生共同参与、共同策划、共同实践，围绕“专业、就业、职业和生活”开展法治文化宣讲、法律知识竞赛、法学主题辩论赛、法治演讲比赛等活动，促进师生共同学习、共同分享、共同成长，形成管理者与被管理者的“法治共育”模式，不仅有利于发挥学习者的主体作用，调动其学习的积极性，教育学习者从社会背景中去认识国家法律和社会制度，做一个遵守法律和忠于国家制度的公民，打造出一支“法治思想坚定、法治素养优良、法治理念先进”高校学生管理队伍，而且有利于建立管理者与被管理者之间的“法治共情”，有助于双方增进互信，形成共识，在高校学生管理体系法治化进程中形成合力。

（三）以“法制”外延为基础，构建内涵建设协调发展新格局

管理工作的法治化从来不是让某一个主体权利（力）泛化，而是让所有的主体在法律的框架中尊崇权利（力）义务的一致。

1.加强管理制度的法“制”建设与法“治”建设

高校管理制度建立在高校管理权的基础上，是高等学校为推动校园繁荣发展从而避免失序，依据法律法规、规定享有的自主管理校内事务的权利（力），包括奖励性权利（力）或惩罚性权利（力）等。《中华人民共和国教育法》与《高等教育法》皆为高校规定了原则性自主权利（力），赋予高校在管理学生过程中享有裁量权。因此，高校在学生管理制度构建时应认真思考在法治的维度下，强化领域制度的完善和可操作，严格按照法律基本原则对管理规范进行法制化设计和法治化管理，将处分权与教育权相结合，使其既能充分发挥维护学校秩序、保障教育功能的作用，又能避免学生合法权益的损害。

2.完善管理制度的“程序正义与实体正义”建设

为了维护校园日常秩序，高校对学生的具体行为进行了奖励性或约束性规定，针对学生管理形成了比较完整的行为管理规范，这些规范从目的来讲，具有法律的实体正当性，但应注意到，相关的管理行为在遵守实体性规则的同时，还必须符合程序正当原则。在现有管理制度的基础上，将高校内部管理与行政法的法律保留原则、比例原则及正当程序原则相结合，通过法律授权、自由裁量限制以及程序保障对管理权力加以规范，防止法外之权、逾法行权、专权擅权，真正实现高校学生管理“程序正义与实体正义”相结合的“良法之良治”。

3.高校学生权利内部救济途径的建设

针对大学生权利救济途径较少，缺少内部救济的途径，不利于矛盾的化解和根本性问题的解决，欧美高校多采取学生自治管理为主、高校行政部门指导为辅的方式，成立“学生事务咨询中心”或“学生法律服务办公室”，通过特聘律师、法律事务管理人员、法律秘书等，为学生提供必要的法律服务。以此为鉴，可加强高校校内法律咨询服务机构的建设，充分利用和发挥其调解、疏导功能，建立纠纷协调机制，通过提前介入，将学生权利救济关口前移，促进矛盾化解和问题解决，消减管理风险向法律风险转变的可能，对高校学生管理体系法治化建设具有非常重要的意义。

综上所述，高等教育的目标是落实立德树人根本任务，培养德、智、体、美、劳全面发展的社会主义建设者和接班人，围绕根本目标和根本任务，结合全面依法治国的现实需求和教育改革现代化建设要求，高校学生管理体系法治化建设应突破建设思维的局限性，立足于法治实效的队伍建设、制度建设和环境建设，将管理队伍法治化建设与学生法律素养提升紧密结合，注重管理体系法治化内涵建设与外延建设的协调统一，保障高校学生管理不偏离法治轨道，在法治和教育之间寻求合理的平衡，为进一步探索和推进高校学生管理体系的有序、规范、促进高等教育目的的实现提供一些可资借鉴的路径。

參考文献：

[1]崔净齐.法治化视域下高校就业教育系统建设探索[J].中国大学生就业，2017（21）.

[2]黄学贤.行政法中的法律保留原则研究[J].中国法学，2004（5）.

[3]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2005：71.

[4]张立刚.高校学生事务管理中的法律问题相关案例研究[M].山东：山东大学出版社，2015：210-215.

◎编辑 郑晓燕

On the construction of the management system of college students under the background of the rule of law

MA Hua，XU Shao-qiong，PU Yong-jie，GAO Li-ping*

Abstract：Under the background of comprehensively promoting the rule of law， the construction of the management system of college students by law has become an important part of deepening the reform of university education and promoting the realization of the rule of law. The legalization of student management system in Colleges and universities in China has completed the basic construction of system legalization. It will further promote the connotation construction of legal thinking and legal environment，actively explore the effective path of the coordinated and unified construction of the“legal”extension and“legal”connotation of student management system， and provide a new model for the construction of student management system legalization.

Keywords：the rule of law;the management system of college students;Legislation