关于中央集权制度在教学中的问题思考

张青林 林聪

摘 要 中央集权制度的演变是教学中理解中国古代政治制度的重要线索。但是在教学实践中，对于中央集权制度的概念和趋势，以及教材中加强中央集权的举措还是会出现理解的细微偏差，这就会影响对于重难点内容的突破。今在历史阅读的基础上，对一些问题做简要辨析。

关键词 高中历史，中央集权，政治制度

人教版必修一第一单元主要讲述中国古代政治制度史，中央集权制度和中国古代君主专制制度以及选官用官制度的变化为三条大的线索，勾勒出中国古代政治制度的大脉络。而在《中外历史纲要（上）》与《选择性必修1·国家制度与社会治理》中，也将中央集权制度作为一条重要的线索来透视中国古代的政治制度。

中央集权制度作为中国古代政治制度的一个重要特征，它指的是中央政府与地方政府的一种分权形式。

在领土国家形成后，把国土分为不同层级进行管理势所必然，中国从春秋战国以来就逐渐形成了对地方的分层级管理，而有了中央与地方权力的划分。随着中国统一多民族国家的形成，“疆域的辽阔则更可能隐含复杂地形，各地相互隔绝，不同的生产生活方式，更多文化族群，方言或不同文字，意味着民族和族群差异和冲突等问题”。①所有这些问题都会挑战疆域大国的统一治理的有效性和可能性。也要求大国必须有一套能有效规制中央与地方的制度。

人教版必修一和《中外历史纲要（上）》中，教材重点介绍了中央政府是通过何种措施来加强对地方的控制，进而达到中央集权的目的。《中外历史纲要（上）》中对于这个概念的应用似乎比较宽泛，因此在叙述加强中央集权的举措时，是全面铺陈，几乎封建王朝的政治、经济、文化措施都归类到加强中央集权的范畴。人教版必修一的教科书中主要以朝代为时间线索，突出不同朝代的现实问题，及其采取的应对措施。虽然详略取舍有所侧重，其实还是主要集中于对地方政府的行政、财政、军事三权的限制，地方行政组织的层级设置，地方行政区划的原则三个方面来进行阐述。在对于中央集权这一历史趋势演进的授课和听评课中，笔者遇到了一些问题，通过对专业资料的查阅，有一些体会和心得，现分享出来以供大家批评指正。

一、中央集权的概念及发展趋势

（一）“中央”“地方”概念的澄清

中国政治制度滥觞于夏商西周时期，人教版必修一的教材中也提道：“夏商时期已经初步建立起一套从中央到地方的行政管理制度。”②在《中外历史纲要（上）》中也明确说：“夏王是最高统治者。中央设有主管行政、军事、司法和宗教的机构与职官。”③但是我们知道中央与地方这一对概念是相对的，没有中央，地方肯定无从说起。夏商时期的中国正处于早期国家萌芽的时期，正在从部落联盟到方国联盟过渡。所以其时不存在所谓的中央。西周疆域扩大，外籍方国以及广大的殷商遗民的困扰使得西周选择了封建制的形态，进而形成了《左传》中所说的“天子建国，诸侯立家，卿置侧室，大夫有贰宗，士有隶子弟”这样一种等级森严的制度。也有了后世“齐家治国平天下”的地理背景依据。而这样就容易给人造成一种周初曾将大片土地整块整块加以区划的印象。但实际上“分土而治就是各自为政，既各自为政，则无所谓中央与地方的行政关系”。①那西周时期的地域差别主要体现在什么地方呢？西周这一时期的地域差异，只存在于国与野之间。例如，《诗经》的《雅》《颂》部分，就不断提到国和野。陕西师范大学赵世超教授认为“所谓国，实事上就是指少数先进的中心”。②“野”则是相对较为落后的“面”。国人以周族及其同盟各族为主体，包括部分被征服者;野人的成分有“亡王之后”、落后部族和“流裔之人”等几大类。由于生产力水平的限制，国、野都没有真正做到按地区划分国民。因此《周礼》的开头“惟王建国，辨方正位，体国经野，分官设职”只能是一种理想，并不存在真正意义上的中央政府。

变化发生在春秋战国时期。随着铁制农具的使用，对私有土地的开发，逐渐瓦解了井田制度，国人与野人的身份地位差异也渐渐消失，国与野的分界也逐渐淡化。春秋战国时期，郡县制逐渐形成，起初郡和县的“性质还比较模糊，后来逐渐演变为具有一定地域范围的行政区”。③秦始皇统一天下时，将郡县制进一步推广固定下来。

秦始皇在战国末期的兼并战争中，对新吞并的六国旧地，不断设立新郡，废除旧的封邑。至秦始皇完全统一天下后，發布诏令，议论分封和郡县的异同。李斯力排众议，认为分封制是主要依靠血缘关系为维系，年代久远，势必造成血缘关系疏远而产生的封国问题。秦始皇最终也站在李斯一边，决定“罢侯置守”，“废封建立郡县”，分全国为36郡，由中央直接管辖。此后，中国的行政区划和地方政府组织就在这36郡及其所统属的县的基础上发展和变化。

所以，真正的“中央”与“地方”的概念应该是在春秋战国郡县制逐步形成后才出现的。我们在运用这样一些概念的时候不能想当然而为之，看似简单的名词背后，恰恰代表的是地方制度史的发展演变。

（二）中央集权的内在逻辑

在学习中央集权的过程中，学生们提出了一些特别有创见的问题，例如：为什么中央集权的趋势是逐步加强的，而不能做到中央集权与地方分权相结合呢？这样不是能做到更好的统治？遇到此类问题，教师应该是欣喜的。这证明学生在学习过程中思维是活跃的，也能刺激老师不断研究有关问题，所谓“教学相长”也。

中央集权下的地方分权是一种理想状态，如果既能加强中央集权，又能实现一定的地方分权——一方面促进地方经济发展，另一方面不至于产生分裂割据——固然是一种完美的解决方案。但是这种平衡是很难做到的，一旦处置失当，天平要么滑向高度的集权，要么走向地方割据。

中国古代的封建王朝，其实质是一家一姓的皇位传承，保持王朝的长治久安才是他们的终极目的，因此对地方安宁的考虑就会超过对地方经济发展的关心，这决定了天平往往是偏向中央集权的一边发展。宋太宗就说过：“外忧不过边事，皆可预防。惟奸邪无状，若为内患，深可惧也。帝王用心，常须谨此。”④

不过这种高度的集权又不能总能维持在一个水准上，当地方遭遇多事之秋，诸如农民起义等内乱的发生，往往又需要统治者分给地方一定的权力。周振鹤先生曾举过一个例子，东汉末年的黄巾军起义规模宏大，已不是汉代一个小小的郡守能够镇压的，“朝廷才不得不派中央的高级官员——九卿出任州牧，授与兵权、财权和行政权，以与农民军对抗”。①由是地方权力日增，进而形成割据的势力。

新的王朝在成立之初，必然吸取前朝的教训，重新进行新的中央集权，于是天平就这样在两端来回摆动。而从宋代开始，统治者们强化了中央对地方的统治力，但在推动中央集权的过程中，由于内外情勢的转变，南宋以地方精英为主的地方势力，逐渐彰显出其在基层的影响力。明清以来，基本上是沿袭了元代以中央官分掌地方事务的传统，中央集权日益加重。

二、强化中央集权的举措辨析

中央集权的强化有赖于具体得当的举措，而这些内容教材往往没有详细叙述，一些教辅资料也往往语焉不详，存在一些错误。

（一）地方政府的层级变化意味着什么？

学生们在学习地方行政区划时，大致会注意到秦是典型的郡县两级制。到元代时，人教版教科书是这样表述的：“行省之下，分设路、府、州、县，边远民族地区设宣慰司进行管理。”②所以我们在讲解完地方行政制度的层级时，很多教师会提供给学生一个从秦至元明清的地方组织层级变化的图表，以利于学生形成一个整体直观的印象，如表1。

从这种层级变化的图表中，我们看到地方行政组织呈现往复式的规律变化，大致在两级制、三级制、多级制这样的一个范围内。但是这种层级的变化与中央集权的内在联系是什么呢？如果不能说清楚，那提供给学生这个表格就是无效信息，是单纯的识记内容。

行政层级的增减，涉及层面很多，如官员、财政，等等，不能把政区设置简单看作中央和地方角力的结果。

我国从秦汉大一统以来主要实施的是郡县两级制，秦一代总郡数从37郡（包括内史——首都周围特区）增至后来的49郡，平均下来，一个郡辖20个县左右。西汉末年，总郡国数增至103个，每郡辖15个县左右，整体上管理幅度都比较合理。所以钱穆先生也称“单就行政区域之划分而论，汉制是值得称道的”。③汉代郡守长官太守，与中央的九卿一样，都是两千石官。郡守在地方拥有较大的权力，组织地方政府，颁布地方法规，发展地方经济，推行封建教化，有利于地方的发展。但与后来很多的一级行政区划相比，郡的行政区划幅员又比较小，所以难以形成割据的财力、物力、人力基础，因此中央集权其实也是得到加强的。而且层级少，使得上下之间的交流也比较顺通，中央集权与地方分权处置比较得当。

但是在汉代，随着疆域的扩大，103个郡国的规模对于中央政府的管理其实又显得幅度过大了。所以从汉武帝起，在郡级政区之上又设立了13个刺史部，又称“十三州”，作为监察区，不管理地方事务。到东汉末年，随着黄巾起义规模的扩大，最终又授予州牧兵权、财权和行政权，这样州就自然演变成郡以上的一级行政区划，两级制转变为三级制。这样一来，州的幅员就比较大，容易形成分裂割据的基础，对统治者来讲其实是不利的。

因此，研究者认为统治者是偏向于两级制的，三级制实乃形势发展所迫。④

魏晋南北朝分裂割据时期，地方政区仍然以三级制为主。隋至唐中期加强了中央集权，因此在政区组织层级上又明显回到了州郡两级制。唐代后期，随着安史之乱对中央集权的破坏，唐又回到了三级制。元代是典型的省、路、府、州、县多级制，但是“由于是少数民族入主中原实行统治，每级政区首长都是由蒙古人或色目人担任，所以分层虽多，并不削弱控制力量，而是加强层级间的监督”。①进而可以加强中央集权，这是与其他朝代又有区别的地方。

（二）犬牙相入始于元代？

讲到中央集权，必须要讲到行政区划的原则。尤其是在元代行省的讲解中，相信很多教师都会要提到元代行省设置的一个特点就是犬牙相入，进而达到中央集权的目的。通常老师在授课过程中会有意或无意的视犬牙相入是元代才开始的划界原则，似乎之前的行政区划均为山川形便。

行政区划的一个要素就是边界，边界的概念应该是随着行政区划的产生而出现的。因为“直到西周封建时期，所建立的还是据点式的城邦国家，星罗棋布的封国呈点状分布，各国之间存在大块无主的土地和田野，尚无明显的边界。这种情况即使在中原地带也不例外”。②

赵世超教授也认为“西周时，国的范围既很狭小，则它们就仍可看作是与面相对的一些点。周通过灭商、东征，进而分封诸侯，带来的只是点的增加，与后世理解的开拓封疆还不完全相同”。③直到春秋战国时期，随着兼并争霸战争，人口的增加，边区的开发，敌对双方才开始了对隙地的争夺，边界的概念也由此产生。而且越到后来，边界的概念也越来越清晰，这就产生了如何划界的问题。一方面，地方政区的划界要以对加强中央集权有利为原则。另一方面，地方政区的划界也要与地理环境相一致，以便于农业生产。在这两种考虑下就产生了山川形便和犬牙相入两种指导思想。由于大山大河是人类空间扩展的重要障碍，往往就成了政权之间的界限，后来，就把这种原则称为“山川形便”。这样划分政区往往就会形成一个完整的自然地理区域，与我们国家以农立国的传统是相契合的。因为在这样一个土壤气候相似的地理区域，进行同一类型的农业生产似乎更为有利，同时人文习俗也相近，所以中国才有“一方水土养一方人”的俗语。但它的弊端则是会出现凭险割据的现象，易守难攻。而“犬牙相入”划界强调“界限选择不一定与山川形势完全一致，这一原则下山川之险融入区域之内，不仅形成政区之间互相牵制的地理形势，且在一定程度上消融了割据者拥险自守的屏障”。④但弊端则是对于地方经济发展不利。

这两种原则其实是并用的，并不是说到元代才有了犬牙相入的特点，只不过元代是把这种制度运用到了极致而已。

秦代中央集权的举措突出郡县制的推广，通过对郡县长官的直接任命，体现“公天下”的特色。人教版必修一只是简单提到秦代设置了36郡，并未对郡县行政区划的设置做过多解释。其实在秦代已经是两种原则并用了。周振鹤先生举例说，汉文帝与当时割据南越赵佗的通信中就提到两国犬牙相入的边界其实是在秦代遗留下来的旧制。⑤

只不过从历史上看，秦汉时代总体上是以山川形便原则为主，对一些形胜地区辅以犬牙相入的原则。隋唐时期，大部分州郡都遵从山川形便的原则，但也并未完全放弃对于犬牙相入的运用。很多学者都提到隋炀帝时江都郡（扬州）的设置——该郡地跨长江南北，目的就是为了防止地方官员利用长江天险与运河通道割据自守。宋代鉴于隋唐五代藩镇割据之乱，对犬牙相入原则的运用更为普遍。

到了元代，作为少数民族入主中原，对政权稳定性的担忧比以往朝代更甚，为了加强中央集权，元代把“犬牙相入”原则运用到了极端。完全无视历来与划界密切相关的山川边界，如秦岭、淮河、南岭、太行山的存在。其中，河南、江北行省统辖黄河以南和长江以北的广大地区，江西行省则分割五岭地区，中书省直辖地跨太行山东西两侧。但是这样的划界也导致了任何一个行省几乎都无天险可守，所以清人储大文论述道：

极论元代分省建制，惟务侈阔，尽废《禹贡》分州、唐宋分道之旧。合河南、河北为一，而黄河之险失;合江南、江北为一，而长江之险失;合湖南、湖北为一，而洞庭之险失;合浙东、浙西为一，而钱塘之险失;淮东、淮西、汉南、汉北州县错隶，而淮、汉之险失;汉中隶秦，归州隶楚，又合内江、外江为一，而蜀之险失。故元、明二季流贼之起也，来无所堵，去无所侦，破一县，一府震;破一府，一省震;破一省，各直省皆震。①

三、结语

通过对以上问题的爬梳与分析，笔者深以为，历史教师在授课过程中要以教材为基础，挖掘教材背后的历史线索，并有的放矢地关注有关领域的前沿知识，努力成为专家型教师。如果仅仅局限在自己的一亩三分地之上，职业倦怠安能摆脱？又如何能充分发挥历史学科的育人功能？只有教师本身成为阅读者、思考者，才能够更为有效的引领学生。

【作者简介】张青林，中学二级教师，郑州外国语学校历史教师。

林聪，中学一级教师，郑州外国语学校历史教师。

【责任编辑：王湉湉】