南水北调山东干线工程土地勘测定界工作的做法与思考

2020-01-04吕鸿翔张运保任泽俭赵文聚杨文绪

水利技术监督 2020年3期

吕鸿翔，张运保，任泽俭，赵文聚，杨文绪

(1.南水北调东线山东干线有限责任公司，山东济南 250109；2.济南水文水资源勘测局，山东济南 250013；3.山东扬华地理信息有限公司，山东济南 250102)

南水北调工程是国家大型重点工程，通过跨流域的水资源合理配置，可以缓解我国北方水资源严重短缺问题，对促进南北方经济、社会与人口、资源、环境的协调发展具有举足轻重的意义。南水北调工程线路长、面积广，涉及土地征收、征用、划拨等方面，农用地转用及土地复垦数量大，地类、产权复杂，勘测定界工作任务异常艰巨，准确界定土地使用范围、测定界址位置、确定地类，量算用地面积，是实施用地手续报批、地籍管理和征地补偿等工作的重要基础和依据。

南水北调东线一期山东干线工程全长1191km，其中南北干线487km，东西干线704km，勘测定界工作依据国家批复初步设计，涉及永久征地0.6万hm2，临时用地0.37万hm2。作为实施工程建设的首要工作，做好勘测定界对确保国家和群众利益、促进南水北调工程顺利完工意义重大。

1 勘测定界工作的实施

1.1 技术工作准备

(1)项目技术方案的编写、前期项目区勘察及有关土地权属的资料收集等准备工作。

(2)技术规范的学习和技术设备方面的准备。

(3)做好前期测绘工作，包括高等级控制点的埋设与测量、高等级高程系统的引测；勘测定界工作开始前工作人员的调配、设备的校测、器材准备以及控制点的复测与检查等。

(4)进行征地移民技术培训工作，组织与当地政府及村委技术交底、实施配合和沟通工作等。

1.2 技术方案实施

(1)勘测定界定位准确、快速、无异议。使用先进的卫星定位测量技术高精度地完成工程设计征地范围线的界址桩和界址边界的测定。严格执行规范要求，严格划定征地界线，满足工程占用地理位置和征用面积的要求。动辄由政府工作人员和当地村委、群众共同参与的几十人现场工作场面及农作物、建筑物的拆迁补偿容不得征地边界线定位技术的任何差错，因此对技术人员使用仪器熟练程度和仪器自身精度方面要求很高，而且应经得起检查并与设计数据严格一致，一边定位一边检査的工作程序必须严谨到位。

(2)勘测定界工作的效率及其时效性。①政府为了某一地块的征用通常会召集公安、水利、林业、农业、国土、乡镇机关人员、相关村委等几十人甚至上百人的队伍，并需要进行大量的群众动员、附着物清点造册、国家有关政策的解释、落实等，因此不仅参与实施人员结构复杂，而且参与人员绝大多数是临时从岗位上抽调，仅负责征地这一项工作内容。因此使用高精尖仪器设备快速定位分界，加快推进工作进度，提高工作效率，尽可能缩短工作人员在勘测定界测绘上的工作时间也是形势所需。②由于历史遗留问题，个别村权属界线在群众耕种和征用之前并不十分清晰，一旦征用补偿，争议问题立刻显现，2个村甚至3个村以上对某一村界都会争论不休，导致勘测定界工作搁置，时间有时会长达几个小时，甚至最终引起土地权属纠纷。期间只有政府积极参与调解，讲国家大政方针、明大是大非，有时甚至动用行政职权才能解决问题。因此当一个争议解决后，必须由勘测定界单位迅速定界，然后及时将议题转入下一权属分界点，以避免在此问题上反悔再次发生争执，同时对定位精度要求极高，决不允许勘测定界单位二次进行定位，制造新的矛盾。

(3)土地报卷工作的特殊要求。由于初步设计阶段距勘测定界实施阶段有一段时间，部分群众为获得可能的利益，期间在征地区域通常会发生改变土地地类现状及增加地面附着物的情况，期望求得利益最大化。因此测绘现状地类往往与国土部门掌握的土地地类不一致，对于被征用单位和群众的补偿只有依靠实测地类才能使工作正常进行。因此报卷工作需要充分依赖国土部门意见，做好地类变更情况说明，同时还要处理好地类及土地补偿问题。

(4)测绘质量的高精度要求。勘测定界单位对征用区域进行地形测量、勘测定界测量后，根据征地范围、权属界线和地类范围准确无误地计算出各种地类及各权属单位的面积，并以此为依据进行土地补偿。此项工作涉及广大农民的切身利益，测绘的内外业工作精度必须做到精益求精。省、市、县、乡镇、村等行政界限以及地类界划分必须完全符合现状要求并得到被征用当地村委会的完全认可和现场共同指认。勘测定界内业完成后应及时将草图带到征地区域进行实地权属界限和地类现场核对，必要时要求政府和村委参加，有异议时应及时派出工作小组进行实地测绘复核。因不同地类补偿标准不同(有时差异极大)，由于地块的不规整引起的面积计算等问题，往往引起被征用户的疑虑，为此勘测定界单位需在补偿过程中被调去重测地类、地块，这是对测绘工作精度的校核，也是整个测绘工作面临的极大考验。这不仅要求测绘精度较高、而且要求地类分界采集合理，重测成果与原有成果的误差必需在规范允许的范围之内，否则会引起全面成果的重测和测绘信誉的丢失。

1.3 勘测定界工作的协调

勘测定界工作涉及多个政府主管部门，又涉及被征地群众利益，必须做好工作协调。

(1)做好与业务主管机构和规划设计部门的沟通。为充分达到征地要求，首先应与设计部门和工程沿线各级南水北调主管机构积极沟通，完全了解规划设计要求，并将勘测定界工作的准备、工序、精度和可能在工作中遇到的问题进行多方集中汇报，共同解决勘测定界工作中可能出现的非测绘技术层面的问题，并通过南水北调主管部门建立与当地政府各部门间的联系。同时，随着勘测定界征地工作的进行，界桩交付和被征用地块的认可与交付更是将业主、规划设计、监理等单位紧密联系在一起。

(2)做好勘测定界队伍间的协调。勘测定界需要进行控制测量、地形测量、勘测定界测量、撒灰线、质量检査、内业制图等多个小组和工序之间的协调。为加快推进工作进度、确保工作质量和测绘精度，上述工作内容往往同时进行，为保证工作的有序进行，内部分工明确、各小组协调一致是做好勘测定界工作的前提。

(3)加强与政府多个机关部门和被征地区域的村委、村民之间的沟通。南水北调的勘测定界工作是跨省际的工作，而征地工作、报卷工作更是政府行为，经常涉及省、市、县、乡镇等各级政府及所属公安、司法、水利、林业、农业、国土等多个部门，征地补偿更是与村委、被征迁群众息息相关。因此，勘测定界工作是一个系统工程，涉及方方面面的利益，理顺这些关系是做好勘测定界工作必要的前提条件。

2 勘测定界的特点、征地的影响因素及权属争议的剖析

2.1 南水北调工程是跨省的线路工程

作为水利建设工程，其征地线路之长、涉及各级行政区域和被征用单位(农民)数量之多均居世界首位。

2.2 征用土地的复杂因素增加了勘测定界工作的难度

被征用单位的主体主要是拥有集体土地的农民，在我国土地持有具有社会保障功能的替代作用，是绝大多数农民的基本生活保障，因此，农民对增加土地补偿意愿决定了征地勘测定界工作的难度。

(1)拥有使用的土地资源量。一般而言，土地拥有量较多而征地比例低的农民对于部分征用土地的抵触性较小，对土地补偿的期望值相对较低。

(2)对土地权益的认知程度。现在绝大多数农民对土地的认知度越来越高，对其土地的发展和潜在价值十分关注，加上国家对农民的补贴及实行的农产品保护价收购、农业科技促进的农产品产量提高，往往导致农民对征用土地的经济补偿期望值会很高。

(3)土地资源的依赖程度。①农民的社会保障制度，拥有很少或不拥有社保的农民对失地有很大的恐慌效应，其对补偿的要求自然很高；②土地收入所占家庭收入的比例，比例越高，其对土地资源的依赖性也就越强。

(4)非农发展机遇也是影响因素之一。经济发达地区农民非农业就业机会较多，收入也高，对土地资源的依赖性不强；受教育水平的高低也直接影响农民对国家政策的理解与区域客观经济发展前景的把握，他们对土地资源稀缺性的认知度较高。

2.3 土地权属争议的解决，是政府部门的职责所在

土地权属争议分为土地所有权归属争议和土地使用权归属争议。土地所有权的争议发生在国家与集体、集体与集体之间；土地使用权的争议发生在自然人、法人和其他组织之间。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，土地所有权以及土地使用权争议由人民政府处理，并可向人民法院起诉。南水北调工程作为最大的调水工程，涉及流域广、地区多，由于历史遗留问题，个别地方因行政区域划分不准确造成边界争议问题复杂且不可避免。土地权属争议常见形式如下。

(1)行政区域边界的争议。一般以经上级人民政府批准的双方协议与勘测定界成果为依据，由民政部门明确行政界限，而后再处理土地权属纠纷。

(2)土地侵权及土地承包经营权纠纷。首先要由当事人按照土地权属争议处理程序明确土地的权属，按照《中华人民共和国农村土地承包法》规定对土地承包经营方进行调解、仲裁或起诉解决。

(3)土地违法事件。土地行政主管部门对一般土地违法行为应及时行使行政处罚权，对严重土地违法事件，构成犯罪的应及时移交有关司法机关处理。

通过以上分析可以看出，征地工作面临诸多不可预料的影响因素，这些因素基本上都通过勘测定界及补偿体现出来。因此勘测定界工作影响因素复杂、涉及部门和群众利益多，同时无形中增大了勘测定界工作的难度。为了完成国家重点水利工程建设任务，充分了解当地民情民意、紧密依靠当地政府及村委会做广泛而细致的政治思想工作是勘测定界工作的必经之路。

以上工作措施在南水北调山东段工程征地实践中得到推广应用，成效显著。

3 保障被征地农民权益的建议

3.1 补偿资金的有效管理

1978年中国农村土地实行家庭承包制改革以来，政府对农民的社会保障完全依赖于土地的社会保障功能，农民失地的同时也失去了附着于土地的社会保障权力，因此除了地上附着物直接补偿到农民外，对土地补偿金应进行集中管理，建立村镇发展公共基金，并对失地农民在村镇范围内进行土地适当调剂，积极发展镇(村)办企业增加农民收入，一是要将村集体补充资金管好用好，支出村集体资金时，一定履行村民大会或者村民代表大会程序，防止决策失误。二是现阶段很多农民外出打工，文化程度及理财水平不高，不建议分光吃光，征地补偿要充分考虑农民长期养老等社会保障问题。