水利水电工程建设过程中存在的问题浅析

丁 鹏，龚树东，杨传晟

(水利部产品质量标准研究所，浙江 杭州 310012)

在新时代，为促进社会经济快速、健康发展，我国水利水电工程不断增加[1]。截至2020年4月，全国172项重大水利工程已开工143项，在建规模超过了1万亿元[2- 4]。在水利部“水利工程补短板，水利行业强监管”的要求下[5- 7]，怎么在新时代水利建设要求下，圆满完成建设任务，是水利水电工程建设单位要充分思考的和把握的[8- 10]。水利水电工程的建设过程包括前期与设计、建设与管理、计划下达与执行、资金使用与管理、质量与安全等各方面的内容[11- 14]。建设单位重视项目实施过程可能存在的问题，加强管理。

1 前期与设计方面

前期与设计方面常见的主要问题涵盖水利水电工程建设项目审批、设计各阶段手续及设计质量方面，常见问题主要有以下几个方面。

1.1 工作程序不完善

工作程序不完善主要表现在未批先建、设计变更手续不完善等。未批先建是指设计手续尚未批复时，项目即开工建设。设计变更手续不完善，主要是重大设计变更手续不完善的问题，因重大设计变更文件，应由项目法人按原报审程序报原初步设计审批部门，因此在建设过程中，产生重大设计变更时，须及时完善变更手续[15]。

1.2 设计质量问题

设计质量问题主要有勘测设计深度不够、设计缺陷等问题。如某水库大坝为砌石双曲拱坝，设计单位未在地质勘察报告中反映不良地质条件，导致施工期间发生滑坡，造成工程停工。该问题明显为设计深度不够问题。

设计单位未对某水闸闸室结构进行温度应力分析，未采取必要的防裂措施，致使施工期间，闸墩和底板产生137条裂缝，且大部分为贯穿性裂缝，损害工程结构整体性和承载能力。该问题为设计缺陷问题。

设计存在明显错误的情况也存在。如某中小河流治理项目镇区段采用20a一遇防洪标准、农村段采用10a一遇，设计单位提供的26个设计断面中，左岸有10个断面岸顶高程和护岸高程低于10a一遇设计洪水位，右岸有11个断面岸顶高程和护岸高程低于10a一遇设计洪水位。

针对经常存在的设计质量问题，建设单位在组织设计审查阶段，应根据建设工程特点、需求等逐一进行严格审查。

2 建设与管理方面

建设管理方面的主要问题有项目法人组建不合规、项目法人履职不到位、制度不完善、招投标不合规、监理单位履责不到位等。

项目法人组建不合规指公益性水利水电工程建设项目应由政府组建。项目法人履职不到位是指项目法人对建设管理过程中的建设程序、度汛方案编制、招投标管理等方面的工作做得不深入，缺乏有效监督。制度不完善是指项目法人内部机构及职责等相关问题未进行明确。

招投标不合规通常为防洪、灌溉、排涝、引(供)水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目和施工单项合同 200 万元以上，采购单项合同 100 万元以上，勘察、设计、监理等服务单项合同 50 万元以上的项目及单项合同虽然低于上述标准但项目总投资额在 3000 万元以上的必须招标项目未按规定进行招标。此外，招标文件中的强制性条款未按招投标法的有关内容编制、随意删减也是招投标过程中经常出现的问题。

监理单位履职不到位问题主要突出表现在，监理总工程师和监理工程师等监理人员资质不符合要求、人员数量不满足要求、未按要求实施旁站监理等方面。如有些项目划分时未明确关键部位单元和隐蔽工程单元，重要部位和关键工序未进行旁站监理或旁站监理无记录；未对承包人提交的施工组织设计、进度计划、技术方案等进行审查，或审查流于形式；价款结算计量工作不到位，无实测资料或工程量计算书；监理文件签发不规范，缺少监理工程师、总监理工程师的签字等。如某监理有限公司承担某节水供水重大水利工程16、17、18标施工监理。现场监理部由20人组成，其中监理工程师9名、监理员11人，11名监理员中有10人无监理员资格证书。

项目建设单位在招投标阶段要始终加强合同管理，通过不定期现场巡查等方式，对监理单位履职工作进行抽查，形成对聘用的监理单位进行有效监管。

3 计划下达与执行方面

水利工程建设项目投资计划管理是整个水利水电工程项目建设管理过程的一个重要组成部分。在项目年度投资计划下达的方式上，分为中央投资、中央补助和地方投资等。投资下达涉及中央、省市等各级有关部门下达和转下达，项目建设管理部门只能加强沟通，使年度投资计划尽快下达和转下达。

计划下达与执行中主要问题在计划执行方面，如年度投资计划包括实物工程量、形象进度等无法按时完成，计划调整未进行审批或未按要求审批，擅自调整建设内容等。如某省水利厅批复的某项目6个应急工程的初步设计要求加固、新建堤防92.66km。2010年，某市政府以会议纪要的形式，将其中某2个堤段7.93km变更为暂缓实施。2015年，该省发改委批复该项目总体初步设计报告时，仍含有上述暂缓实施的堤段。

项目建设单位在建设过程中要积极协调有关部门下达和转下达投资计划，投资计划执行过程中，要采取有力措施，确保建设任务，投资计划调整时，应按规定及时报批。

4 资金使用与管理方面

水利水电工程建设资金使用与管理主要问题分布在会计基础工作、资金筹措与到位、资金使用与管理和竣工财务决算等部分。

会计基础工作存在的常见问题为从业人员资格不满足要求、会计科目设置不合理等。资金筹措通常主要涉及到地方配套项目，地方资金到位不及时。资金使用与管理是水利水电工程建设中极容易出现问题的环节，挤占、挪用、截留、滞留建设资金的情况时有发生。如2015年4月，某区水务局通过银行转账支付该局机关账户15万元，用于该局行政经费支出，以征地拆迁工作费在某项目的“待摊投资”科目列支，涉嫌挪用资金。

部分项目存在虚报投资完成，多结算工程进度款情况。如某市水文站土建工程，合同价为 71.45万元。某日，施工单位第一次申请工程进度款 60.73 万元，经监理签证，确认完成投资 60.73 万元，占完成合同价的 85%，经某市水文水资源局初审后，确认完成投资60.73 万元，并已支付工程进度款的 51.62 万元(合同约定扣留15%的保留金)。经水利部某稽察组发现该项目实际尚有10.63 万元的建设内容未实施，多支付施工单位工程进度款 9.04万元。

资金使用与管理问题是项目建设过程中极为重要问题。项目建设单位内设机构要合理，要对资金形成有效的管理和监督。一方面要加强资金筹措，另一方面又要严格控制资金使用，确保专款专用。

5 质量与安全方面

水利水电工程建设质量管理的突出主题为安全。明确以单元工程质量为基础、施工过程控制为重点，规范检测验收保证工程质量。以零责任事故为目标，现场监督管理为主导、坚持常抓不懈确保安全生产。

质量与安全方面的常见问题为不按图施工、不按规程办事、检测比例不足、检测数据不真实等。如施工单位擅自修改设计，在施工中降低混凝土或水泥砂浆的强度等级；减小结构断面尺寸；隐蔽工程的个别部位未施工；混凝土改为水泥砂浆砌筑；防渗膜铺设中，未按设计要求施工支持层或过渡层等。

如施工单位填写某堤段充填灌浆班报表等工程资料时，将某孔泥浆容重填为2.75～0.12t/m3(设计指标为1.30～1.60t/m3)，另一孔深6.1m，填写32min灌浆2.14m3，泥浆容重2.63～0.12t/m3。上述所填参数等明显与实际操作不符，存在明显的弄虚作假。

水利水电工程项目建设过程中，项目建设单位应积极协调，使监理单位及第三方检测单位的作用得到充分发挥，确保施工质量得到有效控制。

6 结语

项目建设单位在工程建设过程中，要做到按法律法规和有关规章制度履行各类报批手续，要加强对各参建单位的沟通协调和监督，确保各参建单位各司其职，认真履职。项目建设单位内设机构合理，并形成有效监督体系，确保资金合理使用，有效监管。建设单位在项目建设过程中要通过专家咨询会等多种方式，对建设工程质量等进行控制。各类型工程有各自特点，出现的问题也不完全一样，在此不可能将建设管理过程中的问题一一列举。希望通过水利水电建设过程中一些常见问题的浅析，能够引起水利水电工程建设单位的重视并引以为鉴，使水利水电建设任务圆满完成。