小型水利工程质量监督管理探讨

许树春

(曲靖市马龙区水务局，云南 曲靖 655199)

水利建设百年大计，工程质量是生命线。国家十分重视水利工程建设质量，通过各级水行政部门及参建各方的长期不懈努力，实现了水利工程总体质量稳中有升。日前，小型水利工程点多面广、任务重，水利工程质量存在监管空白，工程质量令人堪忧。本文重点阐述了基层质监机构的现状及质量监督管理存在问题，并提出了一系列解决对策，切实保障小型水利工程质量安全。

1 基层水利工程质量监督机构现状

从“十一五”以来，云南省各县(市、区)水利投资规模逐年增大，小型水利工程数量庞大，建设任务繁重，出现工程建设质量监督管理不到位情况，给工程质量安全埋下了隐患。云南省各县(市、区)先后组建了基层质量监督站，监督的项目有新建、扩建、除险加固、“五小”等小型水利工程。基层质监站针对水利项目点多面广实情，采取有力的措施辅以扎实的作风，强化监督检查，促使参建各方的质量管理工作逐步规范，工程质量和安全得到有效保证。但基层现行的水利工程质量监督管理工作离人民群众的期盼还有很大差距，离上级的要求还存在许多不足。

2 小型水利工程质量监督管理存在问题

2.1 质量监督规章制度、标准体系尚不完善

随着社会的发展进步，《水利工程质量管理规定》(水利部令第7号)、《水利工程质量监督管理规定》(水利部水建[1997]339号)等规章规定有些条款已经不适应新时代要求，例如质监机构层级设置只到市级，质监机构性质及地位不明确，特别是罚则实施主体不明，规定不细，难以操作。此外，施工质量验收评定标准和要求分散于各类规章制度和规程规范之中，有的施工质量验收评定标准尚未健全，例如水利工程附属的房建、道路及供排水工程规定参照相关行业标准执行，但执行起来变形走样，呈现出四不像。同时，现行的施工质量验收评定标准、监督程序和相关要求适用对象为大中型水利工程，小型水利工程的质量管理工作参照执行的“度”很难把握。总之水利工程质量监督工作尚未形成系统化、专业化、程序化、法制化体系。

2.2 监督机构性质不清，监督执法缺乏权威

基层质量监督机构尚不完善，有的质量监督机构属水行政部门内设机构，无编制；有的质监机构和其它部门合署办公，人员兼职混用，“一个机构，二块牌子”；有的质量监督机构虽有编制，但机构性质五花八门，例如有的是参照《中华人民共和国公务员法》管理，有的是全额拨款、有的是差额拨款事业单位等情况。此外，小型水利项目存在质监人员任项目法人的现象，导致“同体监督，自我监督”，质监人员既是运动员，又是裁判员。另外，质量监督机构与其他部门职能重叠，质量监督机构缺乏履行监督管理的权利，执法活动变成了检查行为，不能完全体现政府质量监督工作的权威性。

2.3 工作经费难于保障，队伍建设亟待加强

水利工程质量监督是一项要求综合能力高专业技术强的工作。大部分基层质监机构无专职人员，存在业务技能不强、协调能力差等问题。此外，基层质监机构无交通工具，无先进的仪器设备，无工作经费，难以保证监督工作的有效开展，不能适应大规模水利建设监督工作需要。

2.4 监督检查力度不足，无法保障全面覆盖

小型水利工程量大分散，地处偏僻，交通不便，监督机构人少事多，办公条件有限，客观上造成水利工程质量监督力度不足。此外，小型水利工程所属建设单位不尽相同，除水利部门外还有财政、农业、烟草、乡镇、村委会等单位，这些单位组织实施的工程存在参建各方质量意识不强，建设管理混乱，不办理质量监督手续，施工单位技术水平参差不齐，导致基层监督机构很难全面对工程进行公正、严格、有效的监督。

2.5 质量监督方式落后，信息工作相对滞后

水利工程质量监督的技术手段和装备一直较差，基层单位承担的工作量较大，普遍凭借个人经验开展监督工作，到工地抽查的质监人员主要依靠“手摸、眼看、敲击、估计”等简单的方式进行质量监督，监督工作缺乏科学性和权威性。此外，基层质量信息的统计、查阅均为手工操作，特别是水利工程质量动态监控及市场信用信息平台建设一片空白，水利工程质量监督信息化建设与水利现代化要求不相适应。

2.6 工程质量意识淡薄，参建各方履职不足

(1)部分项目法人质量管理不到位。有的小型工程不组建法人单位，建设主体直接是水行政部门，造成“同体建设、同体监督、下级监督上级”等现象。有的工程时间紧任务重，项目法人质量手续未报质量监督机构就开工建设，质量监督机构只能以技术服务的方式开展监管工作。其他有关部门实施的水利工程，建设单位不办理质量监督手续，不按程序建设，不申请水利部门验收。以上工程多存在抢进度、赶时间现象，建设单位没有组织勘察、设计、监理、施工单位进行设计交底，项目法人没有健全的工程质量管理体系，存在落实工程质量责任制不到位等问题。

(2)部分监理单位质量控制水平有待加强。目前监理市场竞争剧烈，特别是小型工程存在超低价的监理费，致使有的项目监理单位服务不到位，施工现场派驻监理人员不能满足工程建设要求，质量控制体系不健全，检查、旁站、平行检测形同虚设，无法控制施工单位质量违规行为。

(3)部分设计单位质量保证体系不健全。有的设计单位质量保证体系不健全，设计人员不深入实际，不了解群众需求痛点，设计深度严重不足。有的水利项目立项到施工周期很长，项目设计人员变动频繁，前期设计及施工设计分属不同的人，前后脱节，设计成果质量无法保证。有的项目不派驻现场设计代表，不能及时提供设计文件及施工图纸，工程质量不可避免埋下了较大隐患。

(4)部分施工企业质量意识不强。有的施工单位施工水平较差，质量保证体系不健全，质量标准控制不严格，施工过程中执行“三检制”不到位，工程质量无法保证。有的施工单位存在违法分包、转包现象，层层提取管理费用，导致工程建设费用不足，偷工减料现象比比皆是。

3 小型水利工程质量监督管理对策

3.1 完善相关规章制度，实现质量监督“有法可依”

结合现行的法律法规、规章制度以及相关规程规范，尽快修订完善质量管理规定，明确质量监督机构的权限及责任，突出质量监督的执法属性。制定完善相关的规程规范和施工质量评定标准，特别是抓紧修订完善《水利水电工程单元工程施工质量验收评定标准》，抓紧编制适合小型水利工程的施工质量验收评定标准，建立健全水利工程中涉及的房建、公路、供排水等附属工程的施工质量验收评定标准。进一步健全完善工程质量责任体系和责任追究制度，实实在在落实质量终身责任制，确保监督机构对小型水利工程质量监督 “师出有名”“有章可循”。

3.2 明确质监机构性质，提高监督执法人员地位

水利工程建设质量监督是水行政部门的法定职责。顶层尽快明确质监机构性质为行政单位或参照公务员法管理事业单位，落实水利工程质量监督人员的执法地位，政府法制部门为质量监督人员颁发执法证，尽快从事务性监督管理向行政执法监督转变，加大执法力度，充分运用行政的、经济的、法律的手段，以事实为依据，以政策法规和规范规程为准绳，加大行政处罚力度，实事求是地提出和处理质量问题，才能提高执法的权威性，有效遏制小型工程的质量问题。

3.3 加大学习培训力度，推进质量监督队伍建设

水利工程质量监督事业任重道远，应始终坚持把提高队伍综合素质作为一项重要工作来抓，建立一支能吃苦、肯钻研、打硬仗的质量监督队伍。①制定新任监督人员的培养计划，把提高从业人员的素质和能力放在首位，通过加大学习培训力度、长期工地驻守等形式提高监督人员综合能力。②建立内部学习、交流制度，不断提高质量监督人员发现质量问题和解决质量问题的能力。③通过公开招考，引进优秀人才，择优录用优秀的大学毕业生，公开选调具有工程类执业经验5a以上的专业技术人员充实到质量监督队伍中。

3.4 创新质量监督方式，加强水利工程质量检测

(1)营造社会监督管理氛围。①组织学习、培训，开展专题研究与经验交流，使质量监督工作人员和参建各方责任主体深刻领会条例规章的精神和内容。②坚持每年开展“工程质量月”宣传活动，通过电视、网络、报刊等新闻媒体加强政策法规宣传，严格要求工地现场悬挂宣传标语，增强社会各界对质量工作的关注和了解。③因地制宜，与时俱进地制定符合当地实际的质量监督管理实施办法，提高水利工程质量监督工作的影响力。

(2)创新工程监督管理方式。监督工作中充分发挥“四位一体”监督检查机制，重点强化过程监管，突出关键部位、关键节点质量监督，严格实行见证取样和送检制度，加强质量抽检。监督检查方式逐步由预约式、通知式转变为主动出击、随机抽检、质量“飞检”，严肃查处违法行为，切实提高质量管理水平。针对工程量大、任务重、战线长的难题，采取“定期巡查、交叉抽查、样板引领、监帮结合”的监管方式，全面提升小型水利工程整体质量。

(3)加强水利工程质量检测。质量检测是评价工程质量的科学手段。水利工程建设必须严格落实施工单位自检、监理单位平行检测，完善强制第三方检测制度。第三方检测机构对项目法人负责，制定科学合理的抽样检测方案，依据水利法律、法规、标准及合同独立开展工作。此外提高质量检测费用标准，明确质监机构的抽检费用由项目法人承担。

3.5 加快信息平台建设，建立健全监督管理体系

以科技为先导，以创新为动力，加快质量监督管理信息化建设，建立现代化监督管理体系。①加强工程质量监督系统办公自动化建设，每年安排专项经费加强硬件建设，为监督人员配备先进的数字化办公设备，逐步配置混凝土数显回弹仪、超声波检测仪等先进科学仪器和设备，提高工程质量监督的科学性和权威性。②对重点工程设置现场电子监控，实现对工程质量实时监管。③主动融入国家社会信用体系建设，完善水利工程建设市场信用信息平台，及时准确发布相关信息，实现守信者一路绿灯，失信者步步受限。

3.6 强化质量监督执法，督促参建各方履职尽责

坚持贯彻“百年大计、质量第一”的方针，强化质量监督执法，不断提升工程质量。①狠抓过程控制，充分应用行政、经济、法律手段，加强对关键的分部、单元工程的监督管理，杜绝质量事故的发生。②加大对原材料、中间产品的抽检频率，确保工程实体质量安全。③加大对参建各方责任人到位情况的检查和处罚力度，如检查中发现未到位的责任人员，及时给予处理。④强力执法，加强对检测、监理资质，从业人员的资格，施工现场的行为管理，坚持打击弄虚作假行为，促进检测、监理行业健康发展。

4 结语

小型水利工程点多、面广、量大，工程建设存在较多的质量安全隐患。质量监督作为水利工程质量管理的重要环节，是工程建设质量的重要保证。按照“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利工作总基调，文章针对基层质量监督存在问题提出了相应的解决对策，呼吁政府高度重视小型水利工程质量，希望财政、人事等部门解决机构编制和工作经费，倡议参建各方履职尽责。同时，水利行业内部也要内强素质，外树形象，提高业务技能，营造社会监督氛围，这样才能有效提升小型水利工程质量水平，充分发挥工程效益，保障人民群众生命财产安全。