上海市社区规划师制度初探<br/>——以《徐汇区社区规划师制度实施办法》为例

上海市社区规划师制度初探
——以《徐汇区社区规划师制度实施办法》为例

2020-01-03赵丹羽

建筑技艺 2019年11期

赵丹羽

北京清华同衡规划设计研究院有限公司

1 社区规划师的起源与发展趋势

1.1 社区规划师的起源

社区规划师的概念起源于20世纪50年代的西方国家。二战后，英美等国社会经济重建基本完成，现代意义上的“城市更新”全面展开，如何长久地推动社会进步，找到城市更新的内在驱动力，切实解决交通拥堵、居住环境拥挤、品质不佳等“城市病”，成为城市规划的重点关注问题。

1949年美国颁布《住宅法案》，标志着城市更新由“推倒重建”阶段正式转向“邻里修复”阶段。自此，国内外城市建设的重心逐渐由自上而下关注物质空间的居住环境改善转变为上下结合、多元社会主体共同参与的公共环境提升。基于以上背景，社区规划师这一面向社区规划而产生的传统城市规划从业者的转型角色应运而生，旨在以社区为基本单元，从改善居住环境入手，探究一系列“城市病”背后所反映的真实问题及内在动因，为社区更新提供政策、设计、实施，甚至运营全链条的综合策略。

1.2 国内社区规划师发展的背景条件及必然趋势

我国进入新型城镇化时期以来，城市发展从增量建设的模式逐渐转变为存量优化和精明增长相结合的模式。随之而来的是城市规划的研究对象由单一的物质空间转变为物质与社会空间并重。由于已有建成区空间生产逻辑的复杂性，城市研究的空间载体迫切需要在满足具备管理属性的同时缩小面积。社区作为城市人居环境的最小社会空间单元，势必成为研究存量时期空间、社会及治理体系三者关系的最佳单元。

近年来，社区规划和社区发展逐渐成为城市规划学界的重点研究对象。2015年，中央城市工作会议提出坚持以人民为中心的发展思想，切实统筹政府、社会、市民三大主体，邀请规划编制单位、建设方、管理方以及居民共同参与规划的制定与实施，提高各方推动城市发展的积极性，以此掀起了社区规划的新浪潮。

面对城市发展的不均衡性、城市文化的差异性与城市人口的异质性，上海、深圳、北京、台湾等城市先后借鉴西方成熟经验，开展了一系列以社区为空间载体的小规模、渐进式的城市更新项目。该类型项目不同于单纯的增量规划，需要在对已有建成区人、地、产业相关情况的细致摸底与问题诊断基础上，进一步打通项目落地过程中存在于政策端与实施端之间的壁垒，以人民为中心，切实解决居民的迫切需求。因此基于上述背景，引入“社区规划师”这一传统规划从业者为应对复杂的城市更新状况的转型角色，成为了存量时代以社区为单位的城市更新规划的必然趋势。

2 社区规划师的国内外实践案例综述

2.1 国外社区规划师实践经验

社区规划师最早出现在美国、英国等以土地私有制为主的国家，受建设审批制度影响，西方国家社区规划师工作多针对社区的再开发、再建设项目展开。规划从业者担任政府、民众以及企业等利益相关方的沟通桥梁，配合提供规划策略及方案作为支撑，以推动再开发项目的实施。

1 美国社区规划编制多方关系图

美国的社区规划师多来自专业规划咨询机构或专业社会组织，经市场机制由政府聘用，既承担社区规划的编制工作，又组织社区公众参与活动，同时还参与规划的实施，角色类似社区发展的“经纪人”。英国的社区规划师由参与社区更新方案制定的社区居民、社区理事会、企业商会以及规划设计专业机构等各利益相关方共同推选，由承担推进项目实施角色的地方政府以专项经费公开聘用，与政府工作人员共同办公，为居民提供规划参与渠道，是确保高效完成方案沟通的必要“桥梁”。法国的社区规划师以专业的规划咨询机构作为相对独立的第三方势力介入社区更新项目，帮助政府与民众双方开展沟通协商，必要时为其中任意一方（多为民众方）提供规划策略及方案。

2.2 我国社区规划师实践经验

在我国，台湾是最早开展社区规划实践的地区之一。不同于欧美国家以社区再开发、再建设为核心的工作任务，台湾社区规划的主要任务在于推动社区公共环境改善，是典型的居民自下而上参与社区规划的实践案例。台湾社区规划师由专家学者和行政部门代表共同组成的评委会进行审查评选，初期经费由政府出资，后期逐渐转为无偿义工，并主要在制定社区公共环境提升的策略及方案、组织公众参与，以及有序组织方案实施等方面开展工作。

深圳作为我国内陆社区规划师制度建构的先行试点区，于2012年初颁布《社区规划师制度实施方案》，早期由政府派驻行政干部一对一入驻社区，后发展为政府派出专业技术人员的模式，主要负责公众意见的收集及协调工作。虽然后续也出现由社区自主聘请、以设计影响法定规划的模式，但深圳社区规划师制度的探索普遍被划为自上而下的制度反思，更近似“片区责任规划师”[2]。北京市西城区为落实《北京城市总体规划（2016年-2035年）》提出建立责任规划师制度，提高规划及建筑设计水平，完善专家咨询和公众参与长效机制的要求，率先依托老城环境整治提升工作，开展责任规划师制度探索，以政府公开聘任的形式，向社会招募城市规划、社区工作的专业从业者。北京的责任规划师由区政府通过公开招聘、社会招募、定向委托等方式选聘，主要负责总规落地的推进、专业技术咨询、规划设计把关、施工监督指导、公众参与活动组织等工作，旨在建立从政策端到运营端的联系，推动社区更新项目落地。

2.3 国内外社区规划师实践经验总结

结合上述国内外社区规划师实践经验可以看出，“沟通协调”是社区更新过程中国内外社区规划师们共同的工作内容。虽然不同国家和地区社区规划师的工作侧重点不尽相同，但其核心目标都是从社区利益出发，组织协调更新建设工程进度，将社区多方利益相关者的诉求予以统筹并体现在更新规划中，同时不断优化社区更新的制度体系。

西方国家和我国规划所处的发展阶段不尽相同，政治和管理体制上的差异使得我国在社会治理的渊源层面与英美等国家大相径庭。由于土地私有，西方国家在应对社区更新类项目时自发产生了自下而上对第三方工作协调者的需求。因此，国外的社区规划师即便是与政府在同一处办公，甚至部分由政府支付相应的运转经费，依然需要以项目的所有权、使用权人为核心，优先考虑居民、商户等城市空间使用者的利益。

反观我国内陆的社区规划师，并不是顺应自下而上的需求所形成的产物，而是产生于政府部门在处理社区更新类项目时对自身工作的反思与改革。出于对传统城市建设模式的路径依赖，中国社区规划师的选择相对集中于长期从事国家规划以及城市规划的从业人员队伍，这些尚未完全从传统规划行业中分流出来的社区规划师，由于长期服务于政府，在现行项目的审批制度背景下，也就无法避免地站在政府的角度组织社区规划工作。

表1 国内外社区规划师案例整理

虽然缺乏自下而上的制度环境，但目前国内上海、深圳等地现行的社区规划师实践经验依然值得借鉴。这些地区的社区规划师工作实践为土地公有制体制下，公众参与意识薄弱的我国社区更新探索出了一套适应现行体制的社区规划师制度。本文将以《上海市徐汇区社区规划师制度实施办法》为例，详细介绍其制度背景、工作内容与基本职责、角色定位与遴选原则，以及制度保障机制，以此分析我国城市更新制度背景下现行社区规划师制度的优缺点，并对下一步的工作推进提出建议。

3 上海市社区规划师制度探索——以徐汇区为例

3.1 徐汇区社区规划师制度背景

由国内外各地实践经验不难看出，政府的大力支持是社区规划师推进社区更新工作所需要的必备条件。上海市于2015年5月发布《上海城市更新实施办法》与《中共上海市委上海市政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》等文件，并同步出台街道体制改革、居民区治理体系完善、社会力量参与以及社区工作者6项配套文件，引导公众参与社区微更新实践。

《上海城市更新实施办法》明确了以区县为主体开展城市更新工作的管理制度、具体内容，以及相关规划、土地政策。上海市城市更新实行区域评估、实施计划和全生命周期相结合的管理制度，其中区域评估、实施计划等层面均有明确的公众参与工作要求。经过公众参与，城市更新各利益相关方的诉求将在由市、区县规划土地管理部门会同产业投资、社会服务、公共事业、建设管理等相关管理部门，综合产业功能、区域配套、公共服务等因素后形成的土地出让合同中予以体现。

《中共上海市委上海市政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》规定了将政府权力下放到街道层面以及扶持社会组织参与社区更新等机制：通过赋予街道对区域内事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权，科学地划定条块职责，优化社区治理过程中街道的管理权限及资源配置。

基于上述背景，2019年徐汇区人民政府办公室颁布印发了《徐汇区社区规划师制度实施办法》（以下简称实施办法），搭建强有力的工作平台，建立了社区规划师工作联席会议制度，由区政府出面引入社会专业力量，建立社区规划师制度，探索多方协调、共建共治的社区自治模式。

3.2 徐汇区社区规划师制度介绍

3.2.1 工作内容及基本职责

社区规划师工作内容，是实施办法中首要明确的重点。徐汇区社区规划师工作内容涉及风貌道路和景观道路综合整治、绿化景观提升、小区综合治理、公共空间微更新以及第三方专家咨询等工作。基本职责包括专业咨询、设计把控、实施协调以及技术服务四个方面，重点协调街道（镇）政府开展社区更新工作，做好沟通居民以及其他利益相关方的桥梁。

3.2.2 角色定位及遴选原则

存量发展时期，规划工作的重心由传统的物质空间资源配置向其背后的经济、社会、城市支撑系统的综合协调转移。因此，徐汇区的社区规划师有以下三个层次的角色定位：首先，作为“社会工作者”，社区规划师需要充分调研所在社区人的行为方式和诉求，成为社区更新各利益相关方沟通的媒介。其次，作为“政策咨询师”，社区规划师需要充分发挥统筹分析能力，分析现状问题与居民需求，研究区域城市更新的政策指导建议和更新策略。最后，作为“规划设计师”，社区规划师应当在必要时为社区提供空间改善措施及具体的设计方案。

基于上述角色定位，实施办法进一步明确了徐汇区街道聘用社区规划师的三项遴选原则：

（1）具有良好的专业技术能力，具有在规划建筑、公共艺术、策划推广等相关方面的设计咨询机构、科研机构等部门5年以上任职经历，具有上海社区更新相关实践经验或课题研究经验的优先选择。

（2）熟悉徐汇区城市规划、建设、管理工作，对其服务的街道（镇）有一定的了解。

（3）具备参与公共事务的热情和积极态度，善于沟通，乐于奉献，公平公正，并能切实保证足够的街道（镇）工作时间。

2 上海城市更新工作制度及公众介入程度

3 上海城市更新相关政策梳理

4 上海城市更新规划、土地政策梳理

3.2.3 工作机制及保障制度

为保障社区更新工作能够在统一的战略部署下循序渐进地持续推进，徐汇区社区规划师实行任务清单制的工作机制。实施办法中进一步规定，由街道（镇）会同社区规划师制定年度工作计划，区规划资源局、区发展改革委、区建设管理委等相关部门参与确定任务清单。社区规划师围绕清单开展工作，同时根据工作需要适时对任务清单进行调整。

为保障上述机制的实施，实施办法构建了“一会一室”的保障制度，确保社区规划师工作平稳推进。由区政府牵头建立徐汇区社区规划师工作联席会议制度，由分管城市规划的副区长召集区府办、发改委、商务委、建交委、绿化市容局、房管局、民政局、各街道（镇）等单位主要负责人和社区规划师，以街道“任务清单”为载体，就街道发展和环境整治提升等方面的“微设计、微更新、微治理”问题达成共识，引导街道更新工作可持续推进。同步建立徐汇区社区规划师工作联席会议办公室（简称“社区规划师办公室”），由区规划资源局局长担任办公室主任，徐汇空间规划和城市设计研究院承担社区规划师的遴选发布与宣传，对接确定年度工作方案和项目清单、重点项目的技术支撑；工作过程中界面和流程的理顺、财政专项资金申请等具体工作。

3.3 徐汇区社区规划师制度优缺点分析

深入剖析徐汇区社区规划师制度的优缺点，在制度背景层面，上海的城市更新制度环境为徐汇区推动社区规划师相关工作打下了良好的基础。区别于传统规划，上海市城市更新制度突破原有的“政府委托规划编制单位制定方案”的模式，进一步将权力下放到街道，特别在实施计划制定阶段，提出了以物业权利人需求为导向，社会各界人士共同参与规划制定的要求，为各区以街道为基本单元完善社区规划师制度提供政策开口。然而，城市更新虽明确提出鼓励社会各方力量参与，政策的制定却仅考虑更新的实施主体和管控主体，社会各方力量影响城市更新政策制定的途径有待进一步建立。

在工作内容与基本职责层面，徐汇区社区规划师的工作仍存在景观规划设计的相关内容，为衔接控制性详细规划落地，社区更新实施匹配现行规划审批流程提供了工作接口。随着社区工作重点由单纯的形态方案逐渐过渡为项目地的选择与论证以及项目的实施，社区规划师还将有近一半的工作内容与管理及运营相关，目前社区规划从业者仍需进一步提升城市管理、业态运营等跨专业的综合技能。

在角色定位与遴选原则层面，徐汇区社区规划师的角色定位扩展了社区规划师分析问题的思路，进一步将社区更新的工作界面向政策端与实施端扩展。然而，现行实施办法中规定的遴选机制仍然针对从事传统城市规划的专业人员，缺少其他社会力量与跨专业领域人才的遴选机制和引入标准。

最后，在工作机制和保障制度层面，徐汇区建立的清单制和“一会一室”保障机制很好地沟通了顶层政府、基层政府与规划编制单位之间的联系，方便社区街道形成目标导向下的实施计划，有效地保证了“一张蓝图绘到底”。然而，现行的工作机制中并没有引入社会力量、开展公众参与的明确要求，同时也不能保障所谓的参与式规划能够准确反映城市空间使用者的诉求，由政府、企业、居民以及专家多方构建的集体行动基础尚未完全形成。