精准扶贫政策执行困境及其破解——基于政策网络模型分析

李 菲，梁红倩

（长安大学 公共管理与法学院，陕西 西安 710064）

一、问题的提出

2013年11月，习近平赴湘西调研扶贫攻坚时正式提出“精准扶贫”。纵观扶贫之路，我国的扶贫从“普惠式”扶贫[1]72-76、县级瞄准扶贫[2]1-17、15万个村级扶贫，到14个集中连片特困地区成为重点扶贫对象，不难发现以往扶贫方式都是区域统筹型。这种“大水漫灌”式的扶贫模式无法根据贫困户致贫原因和脱贫需求进行有针对性的帮扶，导致资源浪费。习近平通过总结历史扶贫经验教训，最终提出精准扶贫思想。精准扶贫政策自2013年制定以来，为我国社会发展作出了巨大贡献。据国家统计局数据显示：截至2018年末，全国农村贫困人口从2012年末的9 899万人减少至1 660万人，累计减少8 239万人；贫困发生率从2012年的10.2%下降至1.7%，累计下降8.5个百分点①数据来源于《2018年国民经济与社会发展统计公报》。。但在社会结构等多种因素的制约下，仍存在精准脱贫政策失效问题。目前，国内学者从贫困户自身、政府政策执行过程、专业评估机构三个主体对精准扶贫政策失效的原因进行探讨，并在学术界已达成共识。方菲[3]44-51、刘礼泉[4]106-113等学者认为贫困户内生动力不足，存在“等、靠、要”的懒惰思想，争当贫困户的现象频发，导致脱贫效果不明显。刘碧强、陈雪萍[5]67-74等学者认为在实际扶贫工作中，地方政府存在着策略主义倾向，扶贫工作形式化，扶贫目标偏离变异，公共扶贫资源配置低效使得地方政府陷入执行困境。蒋天佑[6]68-73、相里静[7]102-106等学者指出专业评估机构与农户、政府间存在利益交叉对第三方评估客观具有消解效应，评估机构缺乏独立性，对扶贫绩效产生一定影响。上述研究对改善我国扶贫工作有一定的借鉴作用，但研究存在片面化、简单化，忽略了利益相关者（中央政府、地方政府、基层政府、评估机构、贫困户、非贫困户）的内在联系，难以准确把握各利益相关主体对扶贫政策的实际影响力，进而影响了政策执行的实际效果。基于此，本文利用新型公共政策理论分析工具——政策网络模型，以多元主体参与为视角，探讨精准扶贫政策执行情况，为解决精准脱贫问题提供理论与现实依据。

二、分析工具：政策网络模型及适应性

（一）政策网络模型

政策网络既不是从上至下的治理模式也不是从下往上的影响模式，而是政府在协调各个政策参与者利益关系的基础上，综合作出的政策选择。20世纪70年代，伴随着公共事务中的多元主体交互的复杂影响，西方国家原有的自上而下和自下而上的政策执行过程已经无法合理地处理社会问题。与此同时，这一时期倡导有限政府，强调有限政府主导下的各利益主体共同参与，确保各种政策执行资源的充分利用，政策网络模型便是在这种大环境下产生的。代表人物罗茨依据权力的相互依赖关系与各成员间的利益诉求，以资源依赖程度、人员数量、纵横向沟通为标准，分政策共同体、府际网络、专业网络、议题网络、生产者网络五种类型构建出政策网络模型[8]214。具体见表1。

表1 政策网络模型

我国自20世纪90年代引入该模型以来，将其熟练运用至公共政策各个领域。刘海燕应用该模型于控烟政策，通过分析中国控烟政策网络的演变历史和结构特征，剖析了导致控烟政策产出乏力的原因[9]40-45；金桂生将该模型运用至房地产政策，结合理论研究和案例分析，探讨房地产政策网络的结构特征及其治理机制[10]8-12；邓凡应用该模型于异地高考政策，分析异地高考政策的执行问题，发现网络主体间因资源利益分享形成或联盟、或冲突、或竞争、或合作的关系，所组成的新关系在不同程度上影响政策产出效果[11]60-65；范永茂将该模型运用至网约车政策，分析网约车监管政策的演化阶段和政策探索，解释行动主体间的策略选择对政策监管的阻挠，并提出相应的治理路径[12]65-69。由此可见，此模型适用于公共政策领域，能够更好地解释由公共政策所衍生的利益相关者之间的动态博弈，更清晰地分析公共政策执行困境，为政策执行提供全新的治理路径。

当前，我国正朝着全面建成小康社会的目标阔步前进。习近平在十九大报告中指出，坚决打赢脱贫攻坚战，要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫。精准扶贫政策的提出，使各个行动者（中央政府、专业评估机构、地方政府、基层政府、贫困户、非贫困户）产生强烈的互动效应，他们或合作、或联盟组建成一个动态的精准扶贫政策网络。传统的政策分析模型往往针对政策的阶段性分析，而政策网络模型贯穿于整个政策过程，重点探索各行动主体间的利益分配和互动交流。更重要的是，政策网络模型更契合当今时代的治理理念，发挥国家与社会各自优势，更具有解决问题的现实意义。

（二）适应性

政策网络模型所拥有的主体多元和资源互赖的独有特征与现今的精准扶贫政策契合度高。首先，精准扶贫这一综合性政策议题涉及的主体多样，影响范围广。在政策执行过程中，中央政府、地方政府、评估机构、贫困户、非贫困户积极参与，成为行动主体，不同程度地影响政策效果；其次，扶贫政策需要解决的问题复杂，以资源分配为出发点，如何进行合理配置资源，是政府在执行过程中的难点所在；最后，相较于其他模型来讲，政策网络模型系统性、整体性更强，分析精准扶贫政策方面更趋于合理。

1.政策共同体：主要包括中央政府及其职能部门（如农村农业部、财政部、国家发改委等）。在精准扶贫政策形成过程中，这些行动者处于顶层，具有较大的决策权，政策的调适和实施一定程度上取决于这些行动者的指令，在考核政策产出具有主导性地位。

2.专业网络：主要是行业类的专业学者，包括高校、科研院所等具有中立性和专业性的行动者，为维护专业团队利益而活动。他们依据自身的专业素养对政策内容进行评价，对政策执行过程中的障碍提出专业性建议，为政府决策提供参考意见。

3.府际网络：包括各级地方政府及其职能部门（如农业局、财政局、扶贫开发局等）和基层政府。府际网络在整个政策网络中发挥着承上启下的作用，将中央政策具体内化为行动，同时向其他网络主体宣传政策内容。

4.议题网络：成员人数多，流动性大，主要包括贫困户、非贫困户、非政府组织机构等。这类主体是政策实施的受众，也是政策改进的影响者。但是他们处于政策结构的底层，获取资源和信息有限，组织化程度低，在精准扶贫政策的制定与执行中较难发挥作用。

5.生产者网络：重点以贫困户为主，具有生产性能力。他们是政策的核心参与者，也是政策的直接评估者。生产者网络之间存在着竞争和合作博弈，当合作大于竞争时，生产者群体会自发形成联盟关系；当资源有限分配时，生产者之间形成天然的竞争关系。精准扶贫政策中的贫困群体通过竞争—合作关系产出更多利益效果，同时他们借助媒体影响政策的制定和执行，确保政策能够惠及自身。

三、精准扶贫政策的网络关系及其执行困境

目前，精准扶贫政策各利益主体处在一个封闭有限的政策网络体系中，政策共同体、府际网络处于网络结构的核心位置；专业网络和生产者网络拥有一定的资源和话语权，处于网络的次等重要位置；而议题网络资源掌握有限，话语权缺失，处于网络结构中的边缘位置[13]43-46。由于精准扶贫政策网络是以政府为主导，进入门槛高，属于半开放式结构，各利益主体间沟通交流有限，各自为政进一步加大政策执行的难度。

（一）精准扶贫政策网络下主体间互动关系

精准扶贫政策内部互动关系：各行动者间采用联盟或冲突等不同形式与其他网络主体进行博弈，在互动的过程中表达自身的利益诉求，若两者间能够达成共识，采用结盟获得利益最大化；若两者间无法达成共识便采用冲突形式获取利益，进而影响政策执行效果。

图1 精准扶贫政策网络内部互动关系

依据图1我们发现，在精准扶贫政策下各利益主体间呈现出强互动关系。1.中央政府部门拥有决策权，向地方政府部门发布命令，地方政府部门在执行的过程中因存在着“策略主义”倾向，进而向中央政府部门索要更多资源以促进地方发展。以资源为纽带所建立的不稳定关系和信息传递过程中的信息失真，使得中央与地方之间关系紧张。2.中央政府部门为获取地方政府政策执行结果的信息，委派专业评估机构对地方政府进行绩效考核。评估机构依据中央政府部门设定的评估指标，采用抽样调查方法，使得基层政府陷入信息获取盲区，基层政府有时会采取一些手段措施，如拖延评估人员的时间来干预评估过程。3.评估机构作为权力代表会为了维护评估的权威性而采取策略性行动，利用评估过程的复杂性，尽量收集基层政府扶贫过程中的问题，进而与中央专项评估结果保持一致；但评估机构调研经费依赖于政府部门的财政拨付，在一定程度上会偏向于地方政府。双向策略性行动主义影响评估结果的公正性[6]70-71。4.各级地方政府部门以及基层政府在执行具体政策的过程中，在如何明确界定贫困对象，公平分配资源这一问题上，同预期效果产生偏差。由于政府对农户家庭收入测算缺乏一致的标准和依据，有些社会成员隐瞒自身的真实信息，通过“卖惨”“哭穷”等方式倒逼政府工作人员，造成贫困认定存在问题。5.评估机构通过贫困群众的满意度来衡量政策实施结果，不排除贫困群众具有个人机会主义倾向影响评估结果，贫困群众和评估机构也存在着潜在的利益博弈。6.社会成员间因资源的有限性形成天然的竞争关系，绝对贫困户与相对贫困户间内部暗自较量。在村级社会里，相对贫困户的识别存在争议性，受公平观念的影响，处在贫困线附近的农户会想办法进入到贫困库中，享受优惠政策；贫困户与非贫困户之间形成竞争，随着扶贫工作的进一步推进，扶贫力度进一步加大，社会成员想要获取优惠政策，导致“争贫”现象频发。在贫困户指标分配的过程中如果处理不当，容易引发社会成员间的矛盾和冲突。

（二）政策网络主体间互动过程中的困境分析

1.府际网络下扶贫政策执行的策略性分析

中央政府部门制定宏观政策，地方政府部门细化政策内容加以执行。国务院与各级政府对接，财政部与各级财政局对接，农业部与各级农业局对接，共同为解决贫困问题而出力。但是在实际运行中，中央与地方由于信息不对称而形成复杂的利益关系，中央政府部门不易准确获取地方发展的实际信息，在政策执行的过程中，村干部在乡镇干部领导下，伴随着策略主义，寻找政策的弹性点，造成“上有政策，下有对策”的局面[14]34-42。在当前扶贫工作中，一些地方政府“变通”性执行政策最为常见。以产业脱贫政策为例，各地方政府通过吸纳本地区龙头企业与贫困户之间形成新的经营模式，使得扶贫项目类型以量取胜。我们应该思考如此多的产业项目和全覆盖方式，是否能够有效将所有贫困户吸纳到扶助范围内？同时，项目运行过程中呈现出闭合式特征，资源的有限性和地区的差异性导致地方政府隐瞒资源分配过程[15]3-13。在产业扶贫过程中，还存在另一种情况，产业扶贫项目从中央到地方层层传递的过程中，为保证按期完成产业精准脱贫任务，扶贫压力也自上而下传导。为应对层层检查，地方政府采取了“逼民致富”和“虚假产业扶贫”等措施，出现了较为严重的形式主义倾向[16]1-9。通过实地走访发现：X县政府为鼓励贫困户学习生活技能，创办特色培训班，通过免费培训和发放补贴方式吸引贫困户加入。相关课题组对贫困户进行深度访谈发现培训班的培训时间只有7天，贫困户只要加入便能够拿到补助金，导致贫困户不会主动学习核心技能，基层政府长期采用输血式扶贫模式，会引发财政赤字、资源浪费等其他问题。

2.专业网络下扶贫执行过程的独立性分析

中央政府部门委派专业评估机构评估地方政府工作绩效，主要出于两方面考虑：一是专业评估机构专业能力强，在评估过程中采用科学方法保证评估结果的可检验性和可比性；二是专业评估机构秉持价值中立原则，不易受政策相关利益人的影响。但是在实际过程中，我们发现专业评估机构的独立性并不容易保证。首先，经济无法独立。评估机构资金依赖于地方财政部门的拨付，自身不具有专项扶贫基金渠道，开展活动受地方政府部门资金约束；其次，精神无法独立。精神独立是专业评估机构的内在要求。评估人员本身具有主观性，无法完全客观对扶贫效果进行评价，或多或少会受到委托方或其他利益相关方的影响；最后，无法独立承担法律责任。目前，某些高校院所下属的评估机构并不具有法人资格，他们依托挂靠单位为法律主体，以自身为评估工作的实际承担者。当扶贫结果存在偏差时，无法找到对应责任人，法律责任无法追究。

3.府际网络下扶贫政策内容的民主化分析

府际网络是最能接近群众，收集民意的组织机构，但公众与政府间沟通存在障碍。近年来在扶贫工作中地方政府采用“一对一帮扶，包村到户”的精准式扶贫。从理论上讲，“一对一帮扶”能够体现其科学性，政府人员也应当了解贫困户的真正需要，与贫困户形成扶贫方式上的一致，达到预期目标。但实际则是一些帮扶人员偏重于自身工作完成情况，与贫困群众沟通协商不足，导致贫困户对扶贫工作满意度较低。以易地搬迁政策为例，贫困户对地方政府的政策执行过程常持以不合作态度。通过走访调查了解，其主要原因在于基层政府在选址、住房建设规划等方面未与贫困户协商，只是告知贫困户该搬迁至何地，并且对于集中搬迁至城镇后的农民的生计负担问题不予以考虑。缺乏生活技能的年长农民脱离传统农业工作很难像青壮年一样快速融入新的生产活动，后期的生活成本过大无力支付，他们会再一次成为贫困户。而当贫困户不配合相关政策执行时，政府采用强制性手段迫使贫困户搬迁，导致官民矛盾进一步加剧。

4.议题网络下扶贫政策分配的公平性分析

议题网络呈现出成员人数众多、流动性强的特征。组织成员拥有着共同目标，但个体间利益需求存在差序格局，会因资源的有限性形成竞争关系。在精准扶贫政策中议题网络的行动主体是贫困户和非贫困户，两者因争夺资源而存在对立。由于分配型政策、民众的个人机会主义逐渐显现、低互动性交织影响，使得贫困户和非贫困户之间关系分化。伴随着扶贫工作的深入开展，中央政府和地方政府对扶贫开发支持力度不断加大，一些农村地区借此契机出现了争当贫困户的现象[16]7。非贫困户通过“哭穷”和“上访”等方式倒逼府际网络，导致农村扶贫、脱贫工作的方向错位。原因在于政府缺乏计量方法分析社会成员的收入，存在边缘人谋利的情况，社会成员惨化自身，给政府传递错误信息，使府际政府陷入被动局面，资源分配的公平性无法得以保证。

四、政策网络视角下精准扶贫政策的改进方案

（一）建立开放、畅通的政策网络，整合各行主体利益需

政策网络开放程度直接影响政策效果。目前，扶贫工作处在一个有限封闭的政策网络体系中。因此，要建立开放、畅通的政策网络体系，推动各行动主体特别是话语权较弱的议题网络主体参与到政策执行过程中，为其建立利益表达机制。政府要鼓励和引导议题网络中的贫困户、非贫困户、非政府组织机构从公共利益出发，以积极姿态参与精准扶贫政策执行过程：贫困户根据自身对政策结果的体验，反馈政策执行过程中的问题；非贫困户积极监督政策执行过程；专家、学者与研究机构要深入展开社会调研，及时、准确地向上级政府反馈各群体声音，提出专业建议[13]46。通过多元诉求的表达、传播与互动，促使政府更加准确识别、合理回应各行动主体的利益诉求，消减利益主体间的矛盾。

（二）强化对精准扶贫政策的监督力度，消除府际政府策略主义

府际网络处于政策结构的中心位置，在执行上级命令的同时也代表本地利益，从地方利益出发，府际网络会利用信息不对称，向中央政府争取更多指标。当贫困村的指标和资源增多，府际政府能够获取超额资金，工作压力相应减小，部分贫困村的工作实绩相应提升。地方政府依据此类行政逻辑，使得指标、资源分配不均，给精准扶贫带来新的难题。为了消除地方政府的策略主义，需要对政策执行过程进行严格监督。首先，建立扶贫巡视小组，不定期分批次进入贫困村收集信息，熟知扶贫工作进展程度；其次，发挥第三方评估机构的专业性，以中立的角色介入到政策执行过程中，及时、准确地向上级反馈信息；然后，完善行政问责机制和惩罚机制，追究政策执行主体因追逐私利造成精准扶贫政策结果扭曲的责任，并对其实施严厉的惩罚；最后，发挥社会成员的监督作用，尤其要鼓励贫困户和非贫困户积极主动监督，对举报成功的社会成员予以奖励。

（三）建立内外联动监督机制，增强专业网络自我管控能力

价值中立是专业网络保持内在纯洁性的关键所在，专业网络运用独有的专业知识进行评估，以此确保评估结果的科学性。首先，建立全过程评估监管，评估前期对评估机构进行考察，确立多角色构成第三方评估机构[6]73。例如：划地区由主要机构牵头统筹，整合多方力量，特别吸收有经验的基层干部采取地区交叉的方式参与到评估工作中；评估过程中对政府识别的贫困对象进行核实，加强对帮扶项目选择的监督；评估后期，对评估结果和预期设想进行对比，发现存在的问题。其次，加强外部监督，引入公众与大众传媒对评估机构的监督，允许公众以志愿者的形式参与整个评估过程，发挥新闻媒体强大的监督作用，实时监测发布评估信息，确保第三方评估机构的公正性。最后，完善第三方机构内部治理结构，对评估专家的评估行为进行有效监督，通过制定规章制度形成内部约束，如果评估专家存在违规行为对其进行革职惩罚[17]22-24。

（四）协调府际网络合作机制，发挥基层地方政府主导作用

府际网络处于政策结构的中心位置，沟通连接上下级关系，协调同级部门利益，整合同级部门资源。地方政府要注重与不同层级政府及部门的协调与整合。首先，维护中央政府的权威，加强与中央政府部门的沟通。严格执行中央发布的政策性指令，在思想和行为上自觉维护党的政策、纲领、方针，积极主动地将扶贫工作实绩上报给上级部门。其次，要动态整合省、县、乡（镇）各级政府在精准扶贫工作的功能与作用。当前，基层政府是精准扶贫的核心力量，能第一时间发现精准扶贫的真实问题与真实需要。但是，基层政府在精准扶贫中权责不对等，很多问题无法得到及时解决。因此，需要进一步下放专项扶贫资金的管理权限，在建立健全监督与考核机制的前提下，增强县、乡镇两级政府在精准扶贫中的自主权，赋予县、乡镇政府更多的资源支配权，因地制宜从而保证扶贫资金能在贫困地区有效利用，实现扶贫项目与贫困户的无缝对接。最后，是加强部门之间的合作与协调，发挥好县、乡（镇）扶贫开发领导小组专项职能，建立以扶贫办为牵头单位，农业、林业、科技、教育等多部门参与的扶贫治理联动机制[18]87-91。实现部门之间的信息互通、资源共享，保障精准扶贫政策的统一性与协调性。

（五）强化议题网络的话语权，激发贫困户的内生动力

强化议题网络行动者的话语权，加强与贫困户间的沟通，鼓励议题网络成员由被动参与向主动参与的转变。贫困户是最具有发言权的主体，因为他们是受惠主体，他们的感受是衡量政策结果的关键，但是在精准扶贫政策实际制定与执行过程中，受惠主体的话语权得不到重视。因此，在扶贫过程中，一是要提升贫困户的自我认知能力。通过培养和强化贫困户的政治参与，让贫困户在参与过程中有获得感，激发贫困户主动参与的热情；在政策宣传过程中，将政策语言转化得简单易懂，同时强调“等、靠、要”的思想无法助力脱贫，从思想上淡化“贫困意识”。二是地方政府着力激发贫困户自我觉醒潜能和自我“造血”功能。给予自主脱贫者以政策、资金支持，经再三劝告仍不思进取者则要撤除其“贫困户”身份，避免不必要的资源浪费。通过这种差异式补助逐渐消除精神贫困，激发贫困户行为上的转变，摆脱“贫困陷阱”的魔咒。三是保证贫困户的知情权、参与权，在精准扶贫的具体实践中，政府发挥好信息转运站的作用做好扶贫政策的宣传推广，让扶贫对象详细地了解扶贫的工作动态，并通过信息公开机制及时发布扶贫信息，赋予贫困户足够的知情权[19]19-25。树立贫困户在扶贫工作中的主体地位，建构完备的参与式帮扶机制，激发贫困户内生动力。

五、结 语

目前我国正处在脱贫攻坚最后冲刺期，现阶段的扶贫实践和扶贫效果尤为重要，能不能实现全面小康社会就在这关键一举。政策网络模型作为一种新型的公共政策理论分析工具，以多元主体参与为视角，为解决精准脱贫问题提供理论参考。通过系统分析网络行动者间（中央政府、地方政府、基层政府、评估机构、贫困户和非贫困户）的动态博弈过程，发现精准扶贫政策执行过程中存在以下问题：整个政策网络封闭有限，府际网络变通性执行政策，专业网络独立性缺失，议题网络话语权不足，这些问题都会导致精准扶贫政策产出乏力。为摆脱这一困境，在现行体制下，一是需要建立一个开放、畅通的网络体系，加强信息交换，整合各利益主体的需求；二是强化对府际网络政策执行的监督力度，制定严格监督机制，逐渐消除府际网络的策略主义；三是通过建立内外联动监督机制，保持专业评估机构的独立性；四是基层政府是精准扶贫的责任主体，其主导地位不可撼动，在考核机制完善的前提下赋予基层政府更多的自主权；五是通过培养贫困户的认知能力，发展贫困户的生产能力，鼓励贫困户积极参与扶贫工作。以上举措为破解执行困境，提升扶贫工作实效，实现全面小康社会具有一定的现实意义。