乡村治理体系和治理能力现代化的路径选择

陈秋芸

(中共南平市委党校 行政管理学教研室，福建 南平 353000)

一、乡村治理的内涵

(一)治理理论的内涵

讨论乡村治理问题必须讨论治理这一核心概念。目前，从学术的角度而言，对乡村治理还没有形成明确、统一、权威的定义。有人认为乡村治理等同于乡村管理，有人认为乡村治理是指基层乡镇政府对农村社会事务的管理，还有人认为乡村治理是各种公益性组织对乡村进行的共同治理。鉴于人们对乡村治理概念的理解存在上述差异，笔者首先梳理治理的内涵。

对于治理，较为统一的认知是引导、控制以及操纵。它源自西方，属于舶来品。20世纪70年代，随着西方经济危机的爆发，西方的政府和市场失灵现象集中凸显，而这些现象所暴露出的不可治理性，也开始向其他社会管理层面扩散，从而掀起了学界对治理的研究热潮。到了20世纪80年代，在西方经济学中首先兴起了治理的现代含义，而后从经济学范畴向政治学、社会学等方向发展，从而形成一套新的理论。

治理理论家詹姆斯·罗西瑙认为：“治理指的是一种由共同目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须靠国家的强制力来实现”[1]。简·库伊曼和范·弗利埃特认为，“治理可以被看作一种在社会政治体系中出现的模式或结构，它是所有被涉及的行为者互动式参与努力的共同结果或者后果。”[2]这些都说明治理的主体不单单指政府，还应该是多元的。因此，治理应该是在多元治理主体(如政府、企业、社会组织和公民个人等)共同参与的前提下，在互相协商的基础上，以实现社会的稳定和秩序为目标，追求共同利益最大化的过程。

(二)乡村治理的内涵

根据上述治理的含义，结合我国的实际情况，笔者认为乡村治理是指在乡村基层党组织的领导下，基层政府、社会组织、在外乡贤、村民等多方面治理主体共同参与乡村社会公共事务的过程。乡村治理是基层治理的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。

二、乡村治理的困境

(一)自治水平不高

乡村自治水平不高，具体表现在以下两个方面。

1.村民参与自治不足

村民自治是村民进行自我管理、自我教育的重要方式，是乡村治理的重要组成部分，但村民自治在现实中存在着诸多挑战[3]。一方面，大量乡村精英外流。农村高校毕业生在接受高等教育后，很少有愿意回到家乡就业的，他们要么认为家乡就业机会少、缺乏发展机会；要么认为毕业后回到家乡工作没面子。因此，大多数高校毕业生都选择留在就读城市工作，不愿回到家乡。这就使得当前农村精英的利益大多在村庄之外，因此无法充分调动他们参与村庄公共事务的积极性。同时，留在村里的人员要么受教育层次比较低，要么不具备参与自治的能力，他们在治理乡村、促进乡村发展等方面常常不假思索、处于被动状态，甚至在有些人口基数少的村落会出现选不出合适“当家人”的情况。另一方面，个别农村地区经济、社会和自然条件相对比较恶劣，引进人才困难。由此不难看出，乡村基层人才的流失，要远远大于人才的流入，甚至只出不入。也引进不来人才，村民文化程度整体上较低，影响了自治。

2.村委会自治功能弱化

当前，基层乡镇政府及村民自治组织是我国乡村治理的主要力量。《中华人民共和国村委会组织法》规定：村委会是基层群众性自治组织[4]。现实中，村委会主要承担着上传下达的工作，政府关于农村的各项管理工作，政策宣传等都依靠村委会下达，村民的利益诉求也主要依靠村委会上传。这些上传下达的日常事务消耗了村委会的大量精力，以至于村委会很难集中精力去组织、引导村民参与村里的公共事务管理。因此，时常导致村民对村委会的误解。而绝大多数的村干部在村民眼中是国家干部，不是自己的“当家人”，这是村委会自治功弱化的重要体现。

(二)法治观念不强

农村法治观念不强，表现在农村社会生活的方方面面。一方面表现为一些村干部法治意识淡薄。在农村的部分地区，一些村干部对法律知识学习不深入，理解不全面，在实际运用时难免出现以偏概全、断章取义的现象。在工作中不懂区分讲人情与履行职责，有时为推动工作落实，村干部往往采取讲人情、变通的方法，有的做法违规甚至违法，这充分暴露出基层干部法制观念淡薄。另一方面表现为部分村民法制观念淡薄。有些村民遇事习惯找关系，认为没有关系就办不了事，长此以往，就衍生了“信官、信权、信上访，唯独不信法”的怪现象，这一怪现象已然成为当前乡村治理的老大难问题。

(三)德治基础薄弱

乡村德治是指依靠发挥乡村文化和道德来治理乡村，文化和道德是乡村治理的重要基础。当前，乡村治理环境发生了翻天覆地的变化，乡村社会事务各个方面的矛盾也日益凸显，给乡村德治带来机遇，但更多的是问题与挑战。

1.乡土文化流失严重

农民在生产劳动中产生了扎根于乡村的以“仁义礼智信”“三纲五常”“孝廉”等为内容，以血缘、宗族、家族、伦理等为纽带的乡土文化。乡土文化发挥着安定民心、凝集力量、促进和谐的作用。但是，乡土文化受到了市场经济理念的猛烈冲击，逐步消融解体、流失现象日益严重。造成乡土文化流失的原因是多方面的，其中，乡村文化传承载体的流失与断层是主要原因，一方面，农民一味追求现代化、科技化、城市化的居住环境，使得具有农村特色古韵的文化古建筑受到不同程度的损坏(造成乡村文化传承载体的流失)，加上农村基层组织宣传能力不强，宣传意识较弱，很少对乡土文化进行宣传，这些都不同程度地阻碍着乡土文化的继承与创新，造成乡村文化传承载体的流失；另一方面，随着我国城镇化进程不断推进，社会主义市场经济日益发展，大量乡村青壮年劳动力向城市输出，农村人口越来越少、农村规模越来越小，甚至消亡，使乡村传统文化传承者渐弱甚至断层。

2.乡村道德品质不同程度滑坡

随着经济社会的快速发展和急速变迁，各种西方极端思潮从城市向农村渗透，淡化了农村人际关系的同时，使得道德责任也出现了异化，乡村基本道德规范受“利益”优先冲击严重，传统的“熟人社会”逐渐走向“利益人社会”，不可避免地导致乡村道德品质不同程度地出现滑坡和丧失现象。如，在以往的农村生活中，人们习惯了人情交换式的社交，是一种礼尚往来型社会，而现在，交换式的帮工现象越来越少，替代它的是“明码标价”的顾工现象。另一方面，在市场经济逐利本性的诱导和当前乡村社会人们评价一个人的价值和地位时越来越倾向于看其赚钱数量多少的氛围下，农业生产中也存在着道德滑坡现象，如，为了增产增收，农民不计后果的过度使用农药、化肥等。这些都凸显了道德品质不同程度的滑坡，因此急需加强道德建设，重建人们的精神家园。

三、推进乡村治理体系和治理能力现代化的路径选择

乡村治理是国家治理的重要组成部分，必须加强和创新乡村治理，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。实现政府治理、村级组织调节和村民自治的良性互动，夯实乡村治理基础。

(一)调动农民参与积极性，提高自治水平

村民既是乡村治理的对象，也是乡村治理的主体。换言之，乡村治理必须依靠村民。然而，当前我国农村农民参与乡村治理的热情逐渐降低，因此，要想实现乡村治理体系和治理能力现代化，就必须调动村民参与的积极性，健全充满活力的基层群众自治制度，以提高自治水平。具体应从以下方面着手。

1.加大对村民、村干部的定期培训力度

如，定期开展“三农”政策知识宣讲、农村经济社会发展规划等有助于提高村民自治知识和能力的教育培训班，使农民、村干部领会政策，了解农村产业发展动态，掌握村里情况，这些都可为村民管理村里事务奠定基础，促使村民更好地进行自我管理。在有条件的乡村，还可以定期组织村干部到发展较为快速的沿海乡村进行实地考察和经验交流。

2.保证群众性民主治理

要从乡村基层民主的选举、决策、监督、运行、管理等各个环节入手，以多种方式、多种途径加以保障。比如，可以定期召开民主座谈会，由村民代表就村民关心的或关系其切身利益的问题进行平等协商、讨论，一方面有助于发挥村民的积极性，调动他们的主观能动性和参与热情，另一方面也可以更好地保障他们的权益。也可以成立由村民代表组成的民主监督小组或民主监督委员会，对村两委、村财务进行监督。同时，健全农村民主监督机制，让内部的自觉监督和外部的民主监督形成合力。还可以在民主选举前，强化村民珍惜自己投票权的意识，严格规范投票，杜绝贿选，禁止部分村民在选举时请客送礼、拉帮结派等行为，实现常态化的自治，坚决杜绝“贪污贿赂”等现象。

3.拓宽农民参与决策渠道

在完善村委会自我管理职能基础上，发展多种形式的村民自治组织，拓宽农民参与决策渠道，如老人会、议事会、乡贤协会、专业合作社和志愿者协会等，一些具备条件的乡村可以推行“互联网+”治理模式，实行现代化的治理模式，方便外出务工的村民了解家乡事，参与家乡事，让村民都参与乡村治理，进一步提高乡村自我管理和自我服务的能力，推进乡村治理体系和治理能力现代化。

4.加大新型人才引入力度

近些年来农村通过选拔任用大学生村官、三支一扶、基层党群工作者、科技特派员、下派村支书等方式，加大人才引进、培养力度，一定程度上缓解了农村缺乏治理人才的困境，为乡村治理注入了专业精、素质高、能力强的新鲜血液。

5.构建新乡贤参与乡村治理模式

我国在乡村治理转型时期出现了以新乡贤参与乡村治理为代表的一种乡村治理新模式。新乡贤是指具有本地乡籍、在农村当地有较高声望的人，他们或是某一经济领域的创业能人，或是社会名流、文化名人，他们是未来乡村振兴的代言人、引路人，是乡村的宣传者、参与者，也是乡村振兴的亲历者与见证者，将成为一支不可忽略的推动乡村治理体系和治理能力现代化的重要力量。如，山东省邹城市唐关村镇为邹鲁圣贤之乡，有着深厚的文化积淀，该镇将新农村建设与凝聚乡贤力量、弘扬乡贤文化统一起来，积极搭建平台，使新乡贤在崇文兴学、教化乡民、维持秩序、引导风气等方面发挥了重要的作用[5]。我国许多乡村与唐关村镇一样，拥有深厚的文化积淀、响亮的文化品牌，广大农村应该以更开阔的视野、更广博的胸怀，学习唐关村镇成功经验、做法，在深入挖掘当地特色文化的基础上，结合实际，因地制宜融入地方特色、文化等要素，大力发展好回归经济，让乡贤的作用得以发挥，让乡贤的价值得以体现，构建新乡贤参与乡村治理模式，提高基层治理能力，推进乡村治理体系和治理能力现代化。

(二)全面推进乡村治理法治化

全面推进乡村治理法治化，事关全面依法治国的大局。乡村社会法治建设为实现乡村治理体系和治理能力现代化提供有力保障。“党的十八大以来，我们国家的民主法治建设迈出了重大步伐，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法深入推进，法治国家、法治政府、法制社会建设相互促进，中国特色社会主义法治体系日益完善，全社会法制观念明显增强”[6]。但是，乡村长期以来都是法治建设的盲区和薄弱环节，要想实现乡村治理现代化，就必须健全乡村法治建设，营造良好的法治文化氛围。

1.培养农民、村干部的法治意识与法治思维

其一，对农民而言，定期为村民开展多种形式的乡村治理法治知识培训，加大普法力度。比如，针对乡村老年人不识字等具体情况可以开展乡村治理法治知识宣讲会，由工作人员通过入户宣传或当面解读相关法律知识；对年轻人则可以利用现代信息技术，依靠网络平台，通过短视频等进行普法教育和开展讨论会，促进乡民学法、懂法、守法、用法，通过形式多样、村民喜闻乐见的方式进行法治教育，引导村民摒弃不懂法、不信法、不用法，甚至以违法的方式方法去“维权”的错误做法和观念，最终实现乡村治理现代化。其二，对村干部而言，要建立科学、全面、系统的村干部教育培训体系，定期开展集中培训。比如，将村干部纳入县级党校培训对象，举办法律知识专题培训班，或采取高位嫁接、重心下移、结对帮扶等形式的法律知识指导组，可以聘请长期从事法学研究或涉法工作的专家、学者，也可以聘请具有丰富实践经验的领导、法官和律师与乡镇基层工作者和村级组织者结对子，为其提供免费的法律咨询服务，训练村干部法治思维，促进村干部学会按照法律制度来处理乡村事务，调解乡村各种纠纷。

2.要完善乡村治理的法律法规

当前，专门针对乡村治理的法律法规并不多，大多是以文件形式出现，只有《村组法》是专门针对乡村治理的法律法规，所以急需根据农村的发展实际、不断完善农村治理所需的法律法规，夯实农村治理的立法基础。同时，乡村治理体系和治理能力现代化还需要尊重乡土社会中的具有约束性的融入了法律思想和内容的以村规民约的形式起作用的活法，推进乡村治理法制化。

3.完善乡村治理监督机制

完善乡村治理监督机制，有利于将权利关进制度的笼子里，促进乡村治理法治化。一方面要发挥村民监督委员会的监督职能以强化乡村内部监督。如，对村里的各项财务支出、大件办公用品采购、集体资产处置、村自然资源开发、村生态保护、强农惠农政策落实情况以及乡村警务执法规范、村干部绩效奖励等事项进行监督。另一方面要完善上级组织部门对乡村的外部监督。自2018年开始，全国各地都深入开展“扫黑除恶专项整治”工作，严厉整治“村霸”和各种黑恶势力，避免“村官变村霸”现象。

4.统筹城乡法律服务资源

“健全覆盖城乡居民的公共法律服务体系，完善对农民的法律援助制度和司法救助体系，加强乡村社会治理体系和治理能力建设”[7]。努力形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境”[8]，全面推进乡村治理法治化，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化。

(三)全面推进以德治村

德治是乡村治理的有效手段之一，也是能充分发挥村民主观能动性的行之有效的办法之一。要将其作为乡村治理体系和治理能力现代化的重要内涵和手段加以推进。具体应从以下方面着手。

1.以规立德

村规民约是中国乡土社会在漫长的发展过程中形成的一整套礼仪习俗和行为道德规范，在乡村现实社会生活中发挥实际的作用，成为了乡土社会的黏合剂和稳定剂，对乡土社会生活起着实际控制的作用，但由于传统村规民约往往过于强调集体利益、惯例和公道，已无法满足农民个体意识日益增强背景下的乡村治理体系了。因此，在制定新时代的村规民约时，我们要破除传统宗族法制中与现代文明进程相冲突的陈规陋习，抵制封建迷信，深入挖掘和汲取农耕文化中的优秀传统乡村治理思想观念和道德规范，将其与社会主义核心价值观相融合，并加以创新发展，制定出符合乡村振兴背景下有助于实现乡村治理体系和治理能力现代化的新型村规民约，不断提升村民的道德素养。

2.以文养德

优秀的传统文化有助于促进农村思想道德建设和乡风文明建设，但当前乡村文化出现了代际割裂与断层现象，所以我们要借助各种载体来传承和弘扬乡村优秀传统文化，以提升德治水平。新乡贤文化是扎根于中国传统乡村社会的一种文化现象，是乡村治理体系现代化和治理能力现代化的重要资源，被写入2018年中央1号文件。乡村应利用新闻媒体、网络、电视、报纸等平台，宣传好“好媳妇”“经济能人”“传统手工工匠”“乡土文化传播者”等各种新乡贤典型，用榜样的力量，以润物细无声的形式，提升村民文化道德水平。

3.以评树德

以先进带动先进的示范效应，是形成良好乡风的有效措施。当前，全国各乡镇大力开展“城乡人居环境整治”工作，可结合该项工作开展“美丽庭院”“文明乡镇”“文明之星”等评选活动，调动村民参与的积极性，提升村民的思想道德素质。

农村发展历史欠账较多，农村社会主要矛盾显得更为突出。因此，我们要以更加开阔、创新的思维，研究出台更多有效的措施，提升更加科学的自治水平，健全更加完善的法治体系，筑牢符合地方实际的德治屏障，打造立体式、现代化的“三治合一”的乡村治理体系，才能真正实现乡村治理体系和治理能力现代化。