基层治理结构转型研究——“再造—共治”的一个分析框架

钱 全

（武汉大学 社会学院，武汉430072）

一、问题提出

随着“双轨制城镇化”[1]的快速推进，“撤村并居”“农民上楼”成为“政府主导城镇化”[2]轨制的重要表征，与城市扩张、产业结构升级等就地城镇化轨制模式不同的是，前者在“村改居”和拆迁安置下空间结构不断瓦解与重建，“村庄—社区” 转变过程中面临着社会关系网络消散、传统文化秩序失调、生产生活系统割裂等诸多问题。城镇化浪潮开启了新的基层治理场域，转型社区在宏观经济差序格局扮演了“传统农村”与“现代城市”的交织混合体，其处在基层治理转型、治理场域变革的节点之上，如何解决这些问题直接攸关基层治理现代化转型是否顺利。作为勾连社区居民与基层政府的治理主体，转型社区是未来建设发展需求的重要载体，也是社区治理单元持续发展的基础保障[3]，因此，政府与学界应对于转型社区治理主体结构的调整予以更多的关注。学界提出“转型社区”“变迁社区”“村改居社区”等概念，本文倾向“转型社区”的概念是因为：一是它反映了“过程性”与“演进性”的社会发展历程，即无论是社会问题还是治理问题，都可能是其进入下一阶段前的暂时性问题；二是它模糊了城市与农村之间绝对的社区单元属性，为学理和实践提供了更广泛的价值探讨空间。当然，本文根据在案例中会具体选择安置社区、村改居等概念进行说明。

既有文献中将转型社区作为社会治理单元载体的转型研究，主要从以下三个方面展开：第一，将转型社区的治理变迁置于城镇化进程的结构性背景之中，从“农转非”转型社区在政府行政策略中的“边缘性”地位以及如何重构治理体系来审视安置房治理实践[3-4]。第二，从社区自身治理困境与化解来出发，解读转型社区如何从传统村落向现代城市进行适应性转变[5-7]。第三，从宏观视角的社区治理结构的变迁与逻辑出发，从“一主两辅”“多元共治”等典型城市社区治理架构来回看转型社区治理现状[8-9]。就过往研究来看，学者们偏向治理转型单元的客体视角的整体性框架分析，缺少针对社区内部治理主体结构关系的探讨，尤其是居委会、物业管理公司、业委会“三驾马车”的传统治理语境之中，转型社区的物业公司、业委会以及村委会等都处在各自治理角色功能不健全的现实情景。本研究基于转型社区治理场域转换以及内部各个治理主体功能属性的视角出发，以市场物业与网格化为考察切入点，重点讨论基层“过渡型”治理单元——转型社区在转型时期，治理主体之间的结构关系。并由此引入探讨社会治理单元在治理策略转型过程中生发的“政府在场”的逻辑机制。

脱离“转型载体”的维度考量，持着“结构转型”视角来看，个体社会治理单元的变迁将融入更大层面的转型逻辑。“结构转型”这一视角放在“政府—社会”框架中，无非分为“政府主导”和“社会主导”两个面向，其中“政府主导”的“结构转型”，本文认为“治理现代化”极具代表性。而“社会主导”的“结构转型”则需要从“社会变迁”的层面来理解。首先，关于“治理现代化”，十八届三中全会提出全面深化改革总目标，是发展和完善中国特色社会主义制度，习总书记指出：“我国社会主义实践的前半程……主要历史任务是建立社会主义基本制度……后半程，我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制，不断推进国家治理体系现代化和治理能力现代化。”[10]这是“顶层设计”在近些年释放出的强大信号，中国治理现代化将成为基层“结构转型”的重要宏观路向标。如何从“顶层”走进“基层”，政界、学界和实务界都掀起了热烈讨论。本文将“治理现代化”纳入到“结构转型”之中，是依然遵从着“社会中的治理”这一价值言路。目前学界对“治理现代化”的讨论可分为两个方面：一是将“基层治理现代化”进行治理体系的结构拆解。贺雪峰团队对于“基层治理现代化”的解读，从县域治理[11]、农业治理[12]、乡村治理[13]、街头治理[14]和社区治理[15]这五个方面来剖析治理现代化的基层实践经验。二是将“基层治理现代”微观功能分化，如文化、法治、产权等微观面向来进行解读。如陈世香等从社区公共文化服务的社会化视角，来分析推进地方治理现代化进程中所关系到的公民文化福利与文化权益。他从三个地方社会的治理实践经验中，反思了“文化”层面的治理现代化成效：资源配置的社会化、管理运作的社会化、监督评估的社会化、文化服务的社会化[16]。李增元等从“集体产权”封闭到开放，来理解基层治理现代化中的农民自由与权利保障。他认为在社会转型期集体产权“有限分离”下，农民应该享有集体经济各种潜在的收益和处置权利。同时对于流出外地的农民，其集体财产及个体财产权应予以保障。基层治理现代化应以“集体产权”为利益整合契机，使跨越村庄边界的资本、土地和技术等多要素能够实现有效经济联合[17]。其次，关于“社会变迁”，《探索与争鸣》杂志于2019年第6 期推出的“中国70年社会变迁与结构转型”，本文认为是学界关于社会层面“结构转型”的一次代表性发声。如冯猛认为社会认知、诉求与资源是社会转型的动力，也是社会治理的主要任务。其中社会治理离不开治理资源的支持，治理转型则依赖于治理主体的认知与行动，转型的路径主要分为三种：指令式治理与规划秩序、统筹治理与规则秩序、有限治理与分散秩序[18]。李友梅认为中国社会变迁牵动着中国社会治理模式在“秩序与活力”之间寻求一种平衡过程。中国传统社会治理模式是“双轨政治”[19]，中国在改革开发的数十年里，市场机制一方面激发了社会活力和经济发展，但同样使得市场逻辑渗透于社会个体的生活世界，带来社会不公平与发展不均衡。在“秩序与活力”的平衡关系中，基层社会出现了如“一轴多元”的新治理体制，凸显了基层治理主体秩序和治理转型的新方向[20]。上述可统一归于中国社会治理话语体系的学术建构，在全球化背景下，长久以来西方国家都利用舆论优势掌控着社会治理的核心价值、基本范式与政策话语。中国经济迅速崛起、社会结构剧变并未同步转化为相关话语优势。在治理现代化的新进程中，应扎根中国现实经验，才能具化为展现中国特色的社会治理文化、治理理论与治理思想，方能获得精致的理论知识结构的支持，避免沦为政治口号[21]。中国乡土社会经验实则难以完全套用西方经典理论和社会科学规范，因为它们同样有着独特的社会经验并孕育出属于自己的价值判断和话语表达。笔者认为，中国学者应该积极突破“结构功能主义”的分析框架，从基层社会运行世界和个体生活世界中汲取鲜活而多元的经验事实，通过寻找、挖掘、把握“社会事实”[22]的研究方法来“讲故事”，“讲好”这个巨变中的中国社会。

Z 省S 市、J 省S 市均位于经济发达的长三角腹地，基层政府依仗强大的“土地财政”平稳地推进异地城镇化，拆迁转型社区整体治理状态良好，尤其Z 省B 街道“准物业”模式在全辖区转型社区、老旧小区和部分商品房小区全面推广开来，成为市（区）级政府典型治理样板；J省Y 街道则凭借“建设用地红利”，迅速完成拆迁安置进程，在“实体城市化”基础上开启“制度城市化”之路。本文以Z 省B 街道转型社区治理实践为引例，J 省Y 街道相对于Z 省B 街道而言，处于转型的中后期，已经开始探索网格化共治的治理实践。笔者及所在调研小组分别于2018年10月、2018年12月进行了近一个月的田野考察，通过半结构和无结构式访谈，以“饱和经验”为指导方法，深入到基层治理实践一线，总结、梳理并力图理解基层治理转型过程中，社会治理单元在场域转变的背景下，如何实现新旧治理主体的调整、协作以致达到“多元善治”的社会公共秩序（图1）。

图1 本文分析逻辑架构

二、治理场域的三重转换：空间、规则与资源

在“强政府，弱社会”的传统社会治理模式下，政府治理意志全面嵌入到基层社会，个体到社会需要依附于基层政府——代理人，并依从于基层治理规则，才能获得社会生存空间和生存资源。同理，政府在社会依附过程中形成不同层级的治理空间与治理资源。在20世纪90年代后期，单位制在城镇化浪潮中走向衰落，社会治理单元的转型语境开始进入“后单位制”时代。中国基层社会治理体制发生了什么样的变化？转型期行政治理权威向下渗透力是否减弱？我们在探讨基层社会治理转型的命题时，除了要辨明自上而下行政力量和自下而上社会力量两者之间互嵌博弈关系，还要从治理的结构性场域中考察其宏观变量要素。不容置疑，政府主导的城镇化是“双轨制城镇化”的中坚推力，社会治理单元的实体构造，从“乡村到城市”“单位到街社”双重维度下的治理空间、规则、资源都产生了重要嬗变。其中以“村改居”为表征的转型社区成为理解政府与社会关系的窗口式治理单元，其中政府主导城镇化成为“政府在场”的底色性场域。

（一）治理空间的转变

“拆迁安置”“村改居”作为城镇化进程中的重要社会实践形态，其改变了基层治理的三重基础变量：一是农民生产生活方式；二是农民思想观念；三是治理空间的转换。前两者作为治理空间下的主体性存在，与治理空间和治理实践之间是互为依存的结构性关系。涂尔干在《宗教生活的基本形式》中指出，空间是社会的构造物，特定社会人群都是以特定的方式去体验其中[23]。芝加哥学派认为，城市空间既代表了当地居民的品格与特征，也承载了居民的情感，几何划分的空间区隔能传输历史与传统意义上的邻里公共记忆[24]。

基于不同土地开发模式的城镇化和工业化成为转型社区治理空间转换的主要驱动力，带来社会治理空间转变的特性体现在：一是村庄公共空间的功能性隐匿和消失。在传统乡村社会下的公共空间有着很强的开放性，公共场所的沟通、传播和展演属性为村庄政治提供了必不可少的空间要素。随着转型社区的推进，传统戏台、庙宇、村委广场等逐渐被社区老人中心、宴会中心这类场所替代，传统公共空间的多样功能被隐匿在单一的空间结构形式之下，例如，B 街道Y 小区，日常公共活动场所仅包括一间约100 多平米的老人活动室，来参加活动的基本是少数的低龄老人；H 小区内主要活动场所包括小型棋牌室、宴会中心和寺庙，日常活动除了棋牌室外，大多是需要组织动员或者一次性的公共活动，这些都难以达成村庄公共政治展演空间。二是生产空间的隐退与生活空间的压缩。土地是农民赖以生存的根本，是乡土社会结构存续的根源，村改居过程中生产性土地被多元非农化占用，农民开始脱离农业生产，原本的土地由生计属性演变为景观属性，于是花园和绿地被认为是城市精神的象征[25]，其背后深层逻辑则是城市空间延伸下土地生产功能的隐退。而村民生活空间的压缩体现了城市居住空间标准化、单一化和集中化的统一制式，整齐划一的标准化和立体化布局一方面挤压了个体单位生活空间，使村民的生产和生活空间形成显著割裂；另一方面打散了熟人社会的空间格局，让传统基层治理空间中最为重要的治理资源失去了生存土壤。例如，XM 小区集中安置了多个村的村民，基本按照传统自然村落区域范围来进行楼栋划分，以前自然村的组长往往担任积极分子的角色。

（二）治理规则的调整

“政府—社区”关系的良序互动，在社会治理范畴内需要依靠规则的构建与有力贯彻，基层治理现代进程中的强调法治精神就是最好的体现。传统村落维系社会秩序的规则有着显著的“人治”特点，人情、关系、面子等都是形塑村庄治理规则的重要结构性要素，村改居时期，为了打通“最后一公里”治理现状，现代化“事治”属性的规则之治被纳入基层治理框架内。

转型社区治理规则的适应性变动主要有两个具体偏向：一是嵌入新规则，这种主要是在基层治理主体未变动，上级治理需求发生改变的情况下进行。例如，B 街道H 社区在2018年底正在筹建，行政名义上隶属于H 社区的海村实际在治理片域和治理对象都是重合的，于是街道层面要求所有与村集体经济相关的业务流程都保留在村庄，其他行政事务都移交到社区，这种规则变动并没有产生新的治理内容，只是嵌入了分割机制，让村民“两头走”。二是原地重建新规则，比如H 社区近两年推进的网格化管理，就是在原有村庄治理规则之上重新输入了一套“上报”规则，而这种上报规则的执行主体，因为原村庄执行主体——村干部文化水平等往往难以操作现代化的办公流程，则需依靠新的社区工作人员完成。

（三）治理资源的变革

村庄治理资源变革的源动力是国家经济社会的发展与变迁，村庄社会治理资源根植于熟人社会的土壤，门房、户族等以家庭为行动单位的传统治理结构存在合法性。而在转型社区场域内，基层治理组织唯一合法性来源就是政府的行政权威，传统自治空间在由村落到社区的转换过程中，伴随着传统治理资源的式微而缩减，或者说，社区在成为政府与社会之间新的互动边界，少了村干部、小组长等熟人社会代表精英，取而代之的是符合现代化契合精神的社区工作者，传统治理资源形塑起来的自治弹性空间逐渐被替代。

转型社区治理资源的变革，主要体现在两个方面：第一，基层政府对下级治理主体的掌控力度加大，可以随意跨社区调动。例如，在村改居前期的拆迁阶段，那些从了解村干部开始就积累经验，善于联系群众的“厉害人物”一早就会被纳入街道组织部门的考察范围，Y 社区隶属的B 街道综合治理城管部门描述：像拆违拆迁这种事，年轻干部根本干不了，他们一般都是被派到格局稳定的社区。所以街道层级能够随意配置基础治理单元的治理资源，这显然已经超越了传统村庄的治理样态。第二，治理资源的动员基础发生变革，传统治理主体是“向下负责”，因为村干部是村民选出来的，民众对于治理需求有着主体性动力，而村改居之后，社区层级的设立，新的治理主体是“向上负责”，因为社区工作人员由基层政府统一聘任分配，从制度设置到行动逻辑都致使转型社区治理资源发生变革。

上述治理空间、规则、资源三重维度的嬗变，其核心机制是政府纵向在场力量的深入，政府与社会的互动，通过行政化与自治化的具体日常运作将三重治理要素纳入、重塑、嵌入、互斥、适应并最终融合成新的治理样态。“社会中的治理”作为基层治理领域中一个历久弥新的经典论题，在当下中国城乡基层社会剧烈变迁的局势下更能体现其演变特性。政府与社会新的双向互动，体现在空间、规则、资源三个层面，其中治理权威的根本合法性来源是基层政府在公共领域的秩序建构力。治理秩序的重构过程中，除了与社会力量的共生博弈，市场力量也开始进入新的三角博弈圈。在社会治理转型期，市场——往往被引用为新的治理性力量。

三、市场性治理主体的引入

社会治理单元处在“过渡型”治理场域中，过渡期既内含了“政府—社区”纵向行政治理结构体系，也渗透了市场力量，其作为一种辅助性的治理结构嵌入到“政府—社区”主导性的结构之中。“乡—城”治理单元转换的过程中，城市社区治理单元一方面是农村社区未来的发展目标，另一方面也是基层治理现代化的“最后一公里”表征载体。除却“完全”农村社区，大量城市社区（老旧小区、安置小区等）都存在“先天不足”的治理主体缺位的情况，学界将社区治理体系细划为：政府治理、社会治理和市场治理三重子系统。这三重治理系统中，不少基层社区，尤其指老旧社区和转型社区（拆迁安置小区）的治理实践中又存在“后天失调”[26]的治理主体越位情况，本文认为，这种“强行政”范式下的“政府包揽”“全能政府”“政府兜底”倾向，实则是基层治理转型中的一个“过渡片段”和“助推器”，这种缺位与越位的并存是为治理主体从“引入”到“再造”奠定政策、资金和资源等方面的政治经济基础。

（一）“政府—社区”：纵向行政力量主导

纵向科层制治理结构在转型社区中维持着显性主导地位，体现了三重逻辑动机：一是资源分配的逻辑。就某种意义而言，转型社区承载了城镇化进程中的一种暂时性的资源再分配过程，地方政府出于掌控和平衡整体社会资源的分配权，不少地方性拆迁安置政策是基于经济建设的政治目的，因此，政治动员之上的资源分配逻辑占据了过渡型社区治理结构体系的顶端，笔者调研中发现，部分未拆迁完的安置小区，社区工作人员在进行劝说涉及拆迁金额时，一律按照地方政府下达的文件为准，因为“一旦有偏袒，后面的工作就难以开展，没有不透风的墙”，强“政府在场”的意识始终贯彻其中。二是维稳的逻辑。拆迁转型社区治理实践中包含了如赔偿、上访、钉子户、混混等一系列复杂敏感性事务，在预防黑恶势力和群体性事件上，基层政府的维稳逻辑在基层日常治理工作中发挥中心原则作用，调研发现，维稳依然是很多社区长期以来的中心工作内容。三是适应的逻辑。安置房社区场域下的治理主体，从自治精神的意义上来讲，由农民转向居民身份的群体才是治理真正的主体，因此如何帮助农民渡过并适应现代性的治理环境，尤其像失地农民群体在面临生存环境的变故，如何更好地帮助他们适应工业社会、市场经济环境，都是需要政府意识强有力地保障其中，处在转型期的治理场域中，政府力量过早地退场，易导致转型社区社会治理的失序，例如，在调研B 街道管属的政府廉租房小区时，政府投入建设后期完全交给物业公司来运营，最后该小区整体环境和治理秩序可归为街道评核体系内状况较差的一类，小区内连基本的卫生清洁都难以维持。

城乡社会自改革开放以来进入市场经济时代，社会个体的市场意识与契约精神开始建立起来，安置房社区治理结构体系中基于市场化服务的逻辑已经出现在各个“看不见”的角落，“行政科层制—市场契约制”双轨并行的治理主辅模式中，基于经济利益交换的市场行为已发展成为不容忽视的治理力量。

（二）“政府—市场—社区”：市场横向渗透

安置房社区与商品房社区的显著差别在于，后者居民的思维观念、行为规范更趋向成熟的城市市民行为，更能遵守市场规则来达成个体性与公共性的行为。与“政府—社区”行政科层治理体系相区别的是，转型社区“政府—市场—社区”的治理体系中市场治理的辅助力量往往渗透在科层制失灵的领域，调研中看来，传统村落的治理模式显然没有物业管理这一说，村民进行集中拆迁安置之后，随之配套的物业管理服务需要被提上日程，物业主要涉及的有保洁、绿化、停车、亮化、安保等等社会层面的治理内容，科层制下的行政规则难以全面覆盖的情况下将交由市场规则予以弥补。

市场规则进入转型社区的路径一般有两条：一是“政府购买服务”，这种形式在大多数拆迁转型社区较为普遍，政府通过下属部门以单位招标的形式将相关管理服务外包出去，在选定、考察、签订之后会通过每年或每季度的业务考核来完成市场行为的监督。二是“自由市场进入”，这种形式一般出现在少数的转型社区和纯商品房小区。社区场域内的基层组织与上级行政组织没有权利来干涉自治组织，如业委会成立之后，居委会一般会退出代管的临时性角色，业委会开始进入“居委会—物业—业委会”传统三架马车的治理格局之中，遵循市场规则的社会管理服务内容，将由市场组织与居民组织之间自主商议达成。

市场力量的渗透与扩张，转型社区居民的公共精神与契约精神之间也会出现张力，传统“政府—村庄”治理格局中的价值理性时常能发挥较大作用，但在新治理场域内的契约关系意味着责权利要对等的经济理性，当社区居民依照“农民的经济理性像所有人具有的经济理性一样，隐藏在他们的心底[27]”这种行动逻辑来“捍卫”自我权利，将会出现侵占公共空间、无视公共规则的情况，例如，B 街道大多数安置房小区都已明令禁止违规搭建雨棚、户外晾衣架、占用未购车位等现象，却依然屡禁不止。

转型社区作为中国城镇化进程中的一种新兴现象，在其领域内出现的任何新事务，都应值得被我们关注和理解，上述可知，转型社区的治理结构体系中，随着市场力量的进入使得整体治理格局发生变化，其中就包括物业管理，这一转型社区中的新型治理主体，调研中发现，安置房物业在社会治理中既体现了行政规则的逻辑，也体现了市场规则的逻辑，将物业作为切入点来分析，以不同视角来理解转型社区基层治理结构的再造与嬗变。

四、主体再造到治理嵌入

现代国家治理的核心理念是治理主体的多元化与协作化，在社会治理单元“空间转型”“主体转型”“事务转型”三位一体并进的结构性场域中，为了能够更好地重构政府与社会关系，引入市场服务并通过政府购买的方式，实现一种半行政半契约性质的治理转型。这其中涵盖了两个层面的演进：一是自进入市场经济时代，公共服务供给模式由单向度依赖政府投入，转变为市场资源竞争与政府管理配置相结合。不同于政府包办的纯福利化输入，这种“政府在场”并将治理嵌入的机制，能弥合市场失灵与政府缺位的片面困局；二是“全能政府”角色在“瓦格纳法则”约束下，新增的职责内容和边界难以被大包大揽的治理体制所覆盖，面对新形势下多样化、个性化和专业化的治理需求，要实现基层供需的精准接洽，通过政府购买服务，引导社会组织参与，将“养人办事”模式扭转为“费随事转”模式。经验考察中Z 省B 街道和J 省Y 街道，不约而同地通过购买公共服务的在场方式，来促成治理主体再造到治理嵌入的转型路向。

（一）新治理主体：准物业的类型与边界

1.何为“准物业”

B 街道自2014年以来，积极响应市、区两级政府号召，将除了房地产公司自建的几个高档小区之外的其他社区纳入准物业管理范畴，占到街道总小区面积的78%。街道打破了社区物业全权移交给物业公司的传统运行模式，转而建立了街道牵头、社区实施、物业公司运营、业委会主导的四位一体模式，四方责任机制。准物业模式辐射了安置房小区、老旧小区等领域，是出于两方面考量：一是转型社区与老旧社区的设备维护、绿化覆盖、监控安保等要求相对低于商品房小区，地方财政支出可以维持运转；二是这两类社区的物业缴纳率很低，基本是市场物业退场或者没有市场物业接受的状况，出于市容市貌的保障推出了准物业模式。为此，街道专门出台了《准物业管理工作考核办法》来对街道物管部门、社区干部、物业工作人员实行三级联动，并制定了《准物业工作财务管理制度》来对财务审核、物资采购等环节进行专门的监督管控。

2.准物业模式的三种类型

对比笔者调研的Y 街道安置房社区的物业状况，当地街道一级并没有明确推出“准物业”的工作模式，所有安置小区的物业由街道物管科统一管理，从运营模式、责任主体到资金来源均保持“政府主导”的特性，其运行宗旨和工作目标都与B 街道物业管理有着诸多一致。综合两地转型社区的物业模式，以基层治理的视角出发，可划分为三种类型：兜底型准物业、博弈型准物业、平衡型准物业。

（1）兜底型准物业。准物业的资金获取方式一般分为两种：一是政府财政支持；二是村（社区）集体经济供给。兜底型物业是指政府或集体经济已经全额填补了居民物业费用，部分居民甚至完全不知晓物业费的存在，这类社区一般处于安置初期，居民物业意识相对淡薄。例如，B街道H 社区海村，该村集体经济来源是当地一个综合批发市场，以及若干商业性门面房，每年收益能达到400 多万，其中村里每年支付的物业费仅在30-40 万，资金大部分用于老年人福利发放，该村主任表示：首先老年人福利是必须要保障的，余下的才是物业费的支出。

（2）博弈型准物业。这类物业一般没有村集体经济予以支持，同时政府采取下达缴纳物业的通知，于是收取物业费成为社区居委会被纳入日常工作任务。调研发现，政府任务与居民缴费之间存在很大的博弈空间，“为什么要收物业费？ 以前在村里的时候就没这些，又不是我们想搬到城里来的”“我们商品房的物业费和安置房收的还不一样，凭什么，我们是‘二等’公民？”等等此类声音不断涌现在居委会的治理现场。为此B 街道X 社区居委会针对物业费缴纳设置了一个管理办法：将所有居民车辆信息录入到小区门禁系统，拖延或未缴物业费的车辆将自动从系统中删除。此类办法行之有效，也引起不少矛盾，前面的声音便是佐证。

（3）平衡型准物业。平衡型物业是指居民与政府已经达成某种平衡状态，物业费缴纳率基本符合社区居委会考核要求。居民的物业意识已经被贯彻的较为彻底，物业公司提供的服务基本能够满足小区居民日常需求。当然，这种物业服务提供水平依然是维持在准物业的及格线左右，与商品房小区以及一些中高档小区没有可比性。平衡型物业的安置房小区的整体社会治理状况较为稳定。

三种准物业类型，实则体现了政府、村委会、居委会、物业、业委会和居民等多元主体之间的治理实践样态。对比市场商业型物业（表1），准物业管理模式进入了一种新的公私边界过渡型治理范式。

表1 准物业—商业物业对比表

3.准物业：治理主体的公私边界

村庄治理空间与治理规则变革下的转型社区，其公共事务面临着多维度的切换，村庄时期的公共物品供给，主要依靠政府项目的资助+村集体协商的模式，完成以生产为主体面向的农田水利、修路修桥、亮化保洁等公共设施的投建与维护。进入社区转型时期，村民原有的生产面向的公共事务基本消失，余下的公共设施的建设与维修、公共环境的清洁与绿化、公共秩序的维护等都是涉及生活面向的事务。

不同于理想型商品房小区的公共事务，主要通过物业公司、业委会、居委会三方配合来合力完成，安置房小区的三方治理主体的性质，从治理意义上来讲，大多数转型社区的业委会、居委会仍未具备完整的功能属性，首先，居委会一般在安置房社区成立时间较短，不少是其他商品房社区监管，对转型社区的治理状况不能完全掌握，此时居民遇到事情还是习惯去找已经功能简化为经济合作组织的村委会；其次，业委会在转型社区的存在意义便是成立物业的前提条件，大多数转型社区的业委会成员都有村委会兼职。因此，转型社区的准物业成为居民生活面向公共事务的主要承担主体，调研中发现，准物业进入转型社区治理场域时面临两重公私边界问题：其一，私人生活与公共生活的边界。村民进入城市生活之后，对公共领域以及公共规则的陌生，往往难以适应土地不再是生产资料，而是作为绿化景观来提供公共休闲功能，而且养护绿化费用还需要他们来付。于是在安置小区经常出现绿化带里种菜、养鸡等物业失管现象，居民主体的“公私不分”，一方面是公共生活的行为惯习与思想观念还未养成，另一方面也是转型社区治理场域或需要重塑一套互相适应的规则意识。例如，B 街道H 社区主任表示：“我们是附近几个村子合并的，社区的老人也不太好管得太紧，像烧香拜佛、烧柴引火的，也只等上面有检查的时候才去提醒注意一下。”转型社区治理实践中“公私不分”又“公私分明”的情况非常普遍，治理主体与居民之间时常能达成一种相对和谐的默契。其二，一元主体与多元主体的边界。村委会与居委会的治理身份，从政府基层治理转型的视角来看，转型社区居委会取代村委会的行政角色是必然趋势。乡村治理语境下的一元主体——村委会在安置房小区内成为集体经济监管的自治组织，而新成立的居委会成为现代化治理转型的建构者，村庄大多数行政化事务都被转移至社区居委会。笔者在调研中访谈HQ 社区B 村的村支书时就提到：

问：您觉得刚成立的社区居委会是什么样的组织？

答：我们村以后肯定要成为社区的，现在除了必须村里开证明，什么社保啥的，都在社区弄。

问：以后村委会要是撤了，变成社区好不好？

答：好啊，我的意思就是不要弄这个（村委会）了，就整个经济合作社，给老百姓发发钱就好了哇。你看我现在还在（综合批发）市场兼任经理，平时都是主任来管村里，我是想全职搞市场的事情呢。

因此，从村委会到居委会，从一元主体到多元主体，各主体之间有着相对明确的功能分割，如上述村委会主管经济，居委会主管行政，而准物业则作为行政功能的补充，对各方主体之间的边界张力起到弥合的作用。

（二）社区多元治理主体结构关系：双向“弥合” 与内外“兼修”

1.社区内层：多元主体功能不完整下的双向弥合

“村改居”形式下的转型社区，是中国剧烈城镇化进程中一个时代切片，社会个体在新的社会特征和空间特征之下，以村委会和居委会为首的基层治理组织与社区居民正自下而上地重塑着基层治理单元[28]，并对基层民主制度的实践样态产生深远的影响。上述可知，转型社区内部多元治理主体的功能不健全，与上层行政制度初衷存在出入，地方政府要制定贴合“村改居”主体和空间变迁中的治理规则，必须要重新审视社区治理单元中各个主体之间的逻辑关系。下述以准物业作为切入点，探讨彼此间耦合关系，以进一步理解转型社区治理主体结构关系（图2）。

图2 转型社区内外双层治理结构

首先，业委会—准物业：形式配合关系。转型社区内的业委会一般内嵌在其他主体之中，如根据《物业管理条例》和《物权法》相关规定，业委会是必须成立的自治组织，因此一般是在物业公司或者居委会指导下成立，以配合工作进一步开展。业委会与准物业之间的关系趋向形式化，且业委会在整个社区基层治理结构关系中，与其他主体之间的互动关系也趋向松散，有配合工作的需求时才会“出场”。这完全区别于典型的商品房小区，其业委会成立的原始动力在于“维权”的逻辑，通常与物业公司就治理网络内的公共服务与公共设施有着很强的利益博弈意识。

其次，村委会—准物业：经济从属关系。村委会对准物业有着“天然”的经济负责功能，对保洁、保绿、保修这“三保”产生的资金，村集体经济收益会进行相关的补助或全额支付。村委会在向居委会过渡阶段，其基层组织的经济属性愈发显著，针对居民的福利发放已成为其介入社区公共事务的存续手段。不可否认，村委会与居民之间的治理关系减弱，其中传统治理功能的部分保留是基层治理转型的显要表征，除了村委会与准物业之间的经济从属，村委会与居委会的双向弥合关系则体现了转型社区的治理常态：一是行政与经济功能“互嵌”，居委会要想“打入”村民内部，必须借助村委会的力量，例如B 村要完成股权量化，需要对每户信息进行掌握，为居委会建立行政权威提供了一次绝佳机会，村委会行政功能弱化但依然拥有熟人社会深厚的治理资源。二是村—居“合署办公”的边界模糊，居民“两头走”以及村—居“踢皮球”的情况时有出现，改制后的村—居委会在面对内生性的治理资源和治理规则时，如何调整治理身份认同，村两委与社区人员需要在日常权威与制度权威之间有效切换，才能适应过渡时期村—居治理的边界张力。

再次，居委会—准物业：行政嵌入关系。社区居委会的主任兼任社区物业公司的总经理，社区作为物业人员聘任和物业管理考核的具体负责单位，准物业已经作为日常行政工作嵌入到社区治理实践之中。社区居委会作为新生的治理主体，对公共空间和公共资源的利用和维护，都是一次营造社区公共认同感和归属感的过程，社区邻里虽不像“民族”那般抽象，但仍需通过社会过程去制造集体认同[29]。社区集体认同的制造，除了面向城市生活的公共场所与公共活动的提供，日常生活秩序的维系也是极为重要的组成部分，而嵌入在社区行政工作之中的准物业便发挥了实效。H 社区的物业管理，在社区主任看来已经是固定的人员配置，目前筹建的社区服务中心仅3 名工作人员，遇到较大的“迎检”工作时，物业人员也会被纳入值班体制内。调研中发现，社区居委会治理工作又出现新的难题：物业费收缴，上文提及的“街道—社区—居民”治理链条，准物业如果作为公共福利存在于社区治理过程，自上而下，将是完整有序的行政逻辑，一旦涉及物业费缴纳的经济活动，且物业费收缴率很低是既定事实，将自下而上地打破“街道—社区—居民”行政链条的均衡状态。

2.社区外层：行政吸纳市场的泛公共福利化与治理网格化

政府主导下的城镇化与基层治理转型，毋庸置疑，转型社区场域下，其空间城镇化的进程要领先于社会结构城镇化，传统村庄同质化的熟人社会结构向异质化的陌生人社会转变，在标准化、集约化导向的城市统一规划模式下的“村改居”社区正朝着城市的逻辑进行治理演变。要理解基层治理结构的转型，不仅要从社区内部结构关系出发，街道与社区关系也要纳入考察范围。

其一，街道—准物业：政经从属关系。街道作为“政府在场”的基层代理角色，对社区层级有着直接的行政主导，社区治理主体结构关系，在“结构功能理论”视野下要实现结构性设置创新，须以整合或重组的方式予以实现，显然，社区治理结构设置离不开基层政府——街道这一“基层代理人”角色。“街—社”两级的行政关系在双向治理互动中呈现出比传统“乡—村”关系更为紧密的样态，这与城镇化过程中治理空间、治理事务、治理对象的多维集中安置密切相关。街道政府对行政资源、经济资源的配置方式，一定程度决定了社区公共事务的治理样貌，例如，准物业模式的推行，以B 街道物业管理服务中心为一级单位成立BW 物业管理公司，中心主任兼公司总经理，街道下属的TJY 社区、XDL 社区、XXL 社区、BH 社区等12 个社区成立分公司，社区主任兼任分公司经理。其中针对各社区准物业的考核由街道设定，包括基本奖：基数（清洁员数）20 分、保洁工作25 分、保序工作5 分；管理奖：新清洁员增数20 分、物业管理费收缴率10 分、自发清洁员工作10 分、分公司利润10 分。可见，从行政体制到考核体制设置，街道已经将准物业作为“公共福利”推行下去，且大部分转型社区的物业费收缴率仅占社区考核比重的10%，地方政府强大的财政支出一定程度扼止了居民物业自费动力。

其二，网格化—准物业：行政弥合关系。网格化作为基层治理转型的实践策略，对转型社区超越传统村庄人情关系边界的异质性治理单元，网格化能够将新的空间治理单元与原有的村庄网络结构相关联，从村民党员、村民代表、小组长、积极分子、志愿者等到网格长和网格员的转变，一方面实现了网格人员公共身份的合法性确认，另一方面使得公共治理单元、治理范畴进行了进一步叠加，公共秩序的维系能够精确到个人身上。B 街道网格化设置分为“四个平台”和三个层级，四个平台包括：综治工作平台、综合执法平台、市场监管平台、便民服务中心，通过街道、社区、网格片区三个层级来进行网格化事务的上报、处理、审核和派送，其中网格事件分为四个级别，社区层级为四级事件，三级事件一般是街道有权限处理解决，街道出现二级事件，需要上报到区级并等待处理。调研中发现，四级事件有具体的考核件数，上报的类别都是诸如垃圾清理、设施维修、绿化修剪等公共生活面向的事务，这部分公共事务与准物业管理内容有着很大比例的重叠，在网格化事件由上报到派送的流程中，上报主体和最终接受派送主体是一致的，即“上报的是你，处理的也是你”基层网格化闭环逻辑，可以窥见准物业在其中实则扮演了“临时出场”的行政弥合角色。就社区治理主体而言，社区网格化工作整体可划分为两类：信息上报与事务处理，信息上报基本由社区人员通过电脑、手机完成操作，事务处理通常是社区人员与物业共同协作完成，在访谈HQ 社区网格长CF 时：

问：网格化平时都有哪些事？

答：我们有7 个APP 和5 个网站，如“安监通” “志愿汇”“红色e 家”“盯盯”等等，每天有大量的信息要录入。除了录信息，还有“五水共治”需要出门去巡河，每天网格app 也要记录外出的活动范围。外面的（网格）事情需要处理的，一般都一起弄，包括物业，当遇到迎检工作，大家都要在。

网格化治理的实践意义在于打破基层政府到社区单元各个治理层级的部门壁垒，不仅包括纵向科层体系内的结构性壁垒破除，也包含“传统—现代”转型进程中横向传统社会治理网络与现代治理策略的相融合，我们可以看出网格化在转型社区中被广泛采用，既是将涵盖准物业在内的新兴治理主体纳入重建的基层治理结构体系之中，也继承了场域转换中依然存续的原村庄治理资源。可见，主体再造的显要治理意义在于：政府权能从缺位逐步走向基层“自治理”的归位与激活。一个健全的基层治理系统是政府机制、市场机制、社会机制能够多元配合融入到治理实践之中，治理的意涵本身一定是工具理性与价值理性的统一。任何市场性、趋利性的技术治理嵌入，都是为了提升多元主体之间的配合能力，从而实现“治道变革”[30]，使得基层走向善治。如何激活基层善治？在治理主体实然再造并良序运作的形势下，督促多元治理主体之间从“独治”到“共治”才是基层治理机器运行的最佳方案。目前，各地方陆续推行的网格化治理或许给予了一定的启示。

五、多元治理主体与网格化共治

国务院发布《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》中指出：“探索以网格化管理为抓手，推动基层服务和管理精细化精准化，根据工作需要，整合基层审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源，整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和网格化。”[31]乡村振兴战略为基层网格化资源和规则的重新输入和整合开启了新的场域，村改居社区作为经济差序格局中“传统农村”与“现代城市”的复合体，既是政府和社会发展的表征窗口，也是政策和治理的试验场。村改居兼具城市空间样貌和农村社会机理，社区、村委会、物业、社区组织、居民等构成了多元主体共治的新格局。

从自然村的“熟人社会”、行政村的“半熟人社会”到村改居的新型社会结构，它跨越了传统范式下的地缘边界和行政边界，因而需要采取更为精细的基层治理方式。实践中，网格化成为了这种跨越边界的异质性社区的广泛选择，是契合了村改居治理需求和特点：一是原村庄政治网络中的治理主体包括村两委、党员代表、小组长等都能被纳入到具体网格单元内，降低了治理成本，实现了“责任到人”的目标；二是传统居住空间被重新调整后，立体化、标准化的城市空间样式有助于网格化单元分割和管理，利于村改居新社会治理秩序的生成。

（一）“政府在场”与治理单元转型

上述可知，农村社区向城市转型过程中，在特定的阶段具备了“转型”属性。转型社区中内外双层治理结构中，无论是纵向行政主导“政府—社区”模式，还是市场横向渗透嵌入的“政府—市场—社区”模式。其中间核心链接机制是“政府在场”（图3）。

图3 社会治理单元的“市场—政府—社会”转型结构

1.社会治理单元中三重结构化关系

传统农村社区向城市社区转型过程中，“市场—政府—社会”在过渡的不同阶段呈现出此消彼长的样态。其一，在农村社区向城市社区转型的前中期，市场力量被引入，作为重要的弥合性治理机制，市场的服务化、职业化与分工化能够全面促进传统简约治理向现代精细治理转型。此外，农村熟人社会的内部治理力量，在社区空间变革下物理空间、文化空间的公共性被不断切割，使得村社传统社会性治理面向被削弱。社会治理单元中的情面之治逐渐走向规则之治，农村社会之于政府治理而言，不再是弱规则性的“混沌”实体，政府通过市场力量能够突破科层制硬性管理偏向，取而代之是泛服务性的软性治理偏向。其二，在农村社区转型的中后期，市场力量已经全面渗透在社会治理单元的每一个治理环节与治理细节，从主体与流程的两个方面来看：市场性治理主体在转型社区向城市社区过渡过程中逐步被吸纳，与行政主体有着密切配合；治理流程中多元主体趋向“行政考核+市场考核”双向评价体系。此阶段，熟人社会的治理力量在完全城市社会中被陌生人社会结构性力量所取代，社会个体之间的联结主要依靠的是规则意识，而非基于传统村庄记忆的乡土逻辑。整体熟人社会的乡土逻辑在完全城市社区中处于“被区隔”的状态，社会治理单元的运行机理已从“共建”状态走向“共治”的稳定格局。

行政力量在转型社区中从进场状态转为在场状态，社会治理结构中的主体再造，可以充分体现其运行逻辑。上述事例中准物业的引入，让传统农村社区的生活体系被注入治理面向，准物业可以同村委会、居委会、业委会实行联动治理。其联动治理的首要前提与“生存底色”是行政力量的贯彻，新治理主体的准入、引入到进入转型社区的内部治理体系，政府从体制、资金、人员等进行多方配备。政府通过制度设置、公共品供给、社区文化建设等具体实践，一方面促进社区转型过程中的公共空间与公共文化的双维重塑；另一方面增进政府在基层治理体系中的意志贯彻。

2.“政府在场”与治理策略转型

首先，“政府在场”的逻辑存在多维度的操作化：一是制度在场，这是科层体制自上而下行政权威的一次深入展演与再生产。以居委会设立为例，B 社区处于社区转型的初期，作为行政条线的末梢，社区居委会具备了行政服务与身份营造的双重特性。B 社区居委会筹建之际，涉及村社经济的功能都被保留在原村委会组织，行政服务功能则被归于居委会组织。调研发现，所有行政下达的常规治理政策与重点治理政策，基本由居委会单一方面进行执行贯彻。二是资源在场，社会治理单元转型的本源动力在于社会现代化、工业化与城市化所带来的资源红利，不同于传统村社的资源汲取型在场路径，新时期政府资源在场路径主要通过资源输入。公共资源输入频次和密度显然远超于传统税费时期，资源的密集下达与密切在场，使得社区公共秩序中的政府治理意志被柔性嵌入到治理实践之中。以Y 街道Y 社区资源配置模式为例，当地城市化进行到全域发展阶段，乡镇一级拥有较大的财政配置权，地方性企业依附于当地的土地红利。充裕的地方财政为当地村改居提供了高度的政府资源在场的合法性，调研发现，无论是拆迁安置阶段，还是村委会改居委会阶段，从经济资源到政治资源的转换，基本没有出现治理性困境。三是服务在场，不同于前两者在社会治理单元转型初期发挥硬性实效，政府基层治理服务化逐渐成为治理转型的一个重要面向，尤其在东部发达地区，从干部职业化、工作外包、任务信息化等表征成为治理常态。以B 社区窗口服务为例，在创文创卫时期，服务在场的逻辑体现尤为突出，以政府名义外包的社区服务工作，如物业、安保、环卫等多元主体在运动式治理工作中能够充分发挥市场作用，将市场化服务的灵活性、高效性纳入政府行政需求内，经由市场化服务整合为治理意图，实现治理嵌入社会生活共同体。

其次，社会治理策略转型。在新型的社区单元中，原村社治理单元在高度密集的社区空间中仍然存续着熟人社会的网络关联，若将其纳入治理策略之中，将利于过渡时期产生的种种适应性问题。如B 社区和Y 社区都设有集中安置的涉农小区，部分居民依旧保留着村庄生活惯习，如随地乱扔垃圾、堆放杂物等有悖于城市社区公私分明的界限规则。两地针对转型中新的社会特征与空间特征，采取了两种偏向的治理策略：一是政府购买服务。前者在上述新治理主体——准物业的引入已经详细叙述，其实除了物业管理这一“政府兜底”的重要载体，很多专门面向社区的多样化项目落地，也体现了“政府在场”的逻辑，如针对社区内部环境改造、基础设施完善甚至居民搬迁等问题，须由政府牵头进行招标，然后通过“市场化实施+行政化考核”的方式完成治理目标。其中行政化考核的主体一般交由具体社区居委会和街道主管部门。二是政府串联网格化。转型社区异质性特征在于复合了传统村庄的人情、关系以及现代城市的规则，“村改居”的内在属性表明了其跨越了行政边界和地域边界。网格化治理作为更为细致的治理手段，能够有效串联起“村庄性”和“城市性”。能够将熟人社会的内在运作机制服务于社会治理，如调研中发现，两地都倾向于将原村干部、老党员作为楼栋长和小组长，并通过搬迁的自然村落作为网格单元进行——对应。这样既降低了治理成本，也使得传统时期治理意志的主要实践主体，能够在新的治理空间和治理策略中获得延续。

（二）网格化“共治”到“善治”何以可能

转型社区在网格化实践中能够相对有效地在细分的治理空间下对治理事务进行划分、反应和处理，使得单元网格内让熟人社会治理资源在新的基层治理体制下得以一定程度地保留和继承，这既契合了政府自上而下的治理要求，也部分满足了基层自下而上的自治精神，这种治理架构符合福柯所指的“全景敞视主义”特征：“一种广延性权力以一种确定无误的方式统治每个人的肉体, 使该城镇变得静止不动。这就是一个治理完善的城市的乌托邦[32-33]”，显然，乌托邦式的治理形态根本不存在，在乡村振兴的治理转型时期，大量资源下达取代了传统时期的资源汲取，工业化和城市化作为基础关键变量也在重塑基层治理场域，村改居一定层面上可理解为处在基层治理转型、治理场域变革的节点之上，由传统到现代、乡村到城市的过渡进程中，村改居网格化作为一种精细治理的新形式面临着双重内生性的治理困境：第一，长期粗放式治理的历史传统造就了精细式治理的先天发育不良，“压力型体制+结构科层化” 组合下的低治理能力直接制约了网格化实践；第二，基层社会治理体系职业化、专业化水平较低，人力资本支撑仍然短缺，现代精细化信息技术仍未完善等后天治理环境有待优化。

1.网格化共治的多元联动

第一，治理主体多元参与。网格化联动机制是社会治理系统内治理主体和治理事务，由“点”到“线”之间链接形成的综合网络体系。“点”是指涉及群众切身利益的治理任务和治理需求，经验层面，如Y 社区内与居民日常生产生活息息相关的治安稳定公共服务、应急指挥、“331”和“263”专项行动等都被纳入到网格日常巡查清单内。“线”的联动主体是网格系统上游的各级政府，以条块为载体的纵、横向互动的“线”勾连起具体群众工作。从社区工作人员、社会主体、市场主体等多方参与网格化，确定了人员、组织、任务与资源四位一体到“格”，以政府行政任务为引导的网格化参与机制，保证了“政府在场”的合法性。

第二，信息入格与信息可视。基层治理现代化的语境下，网格内的每一条治理任务都可以对应一条治理信息。在“网格—社区—街道”三级信息共享平台中，网格化信息能够将社会治理事实转化并上传到上级信息处理系统，将环卫、交通、设施等社区公共要件的现状进行统一电子化采集与归纳。各个层级的网格员都承担了信息采集和上传的任务，如城市部件中的市容设施、交通设施、公用设施等维修与替换信息都被纳入网格工作内容。

第三，责任明晰与服务细化。网格化划分明确来讲是一种责任划分：一方面将责任通过制度和规定将行政任务分配到具体个人和组织；另一方面也确定了其工作流程和考核内容。将个体与组织同细小的网格紧密捆连在一起，科学合理地明确网格化责任的发现与响应机制。同时，就网格化的受众主体和市场主体而言，网格化意味着一项更为标准的服务细化，每一条网格化信息对应一项社会治理事实。责任与服务的精确性，也是城市社区管理体系的现代化目标，这与传统农村社区弹性的治理要求截然不同。“政府—社会”关系因网格化层级的设置，其治理触角能够深入到每个社会单元中的既定治理事实，显然进一步缩短了政府与社会的距离。

2.网格化共治的困境所在

其一，难脱“弱治理强行政”窠臼。整体而言，当前社会治理转型过程中市场、公民与社会性组织参与度仍不高，网格化中多元主体所形成的治理资源仍为政府行政力量所主导。尤其当前社会组织与市场组织参与治理的功能不够完善、定位不够明确，致使治理实践中多元理想格局中的居委会成为现实中政府行政末端。社会组织和市场主体原本能够激活基层民主自治的网格化制度初衷，在“形式化治理，实质性行政”的惯性轨制下进一步影响治理策略转型的社会基础。

其二，精细化治理的悬浮面向。网格信息化、可视化、精细化意味着大量长期的资金投入，且网格化层级越高，运行成本越高。调研发现，基层政府仍热衷于信息技术治理带来的便捷性和可呈现性，这基本可预见性带来两个问题：一是技术精细化决定了治理的精细化程度，部分财政能力欠佳的地区，精细化治理沦为空壳；二是精细化治理的根本意图在于治理有效，而针对治理效果的反馈显然超越于技术本身，“人治”为本的群众工作始终需要贯穿其中，否则将走向“事高于人”的悬浮面向。

其三，多元联动的内卷化面向。在社会综合治理创新的转型时期，基层多元主体需要不断承接大量上级单位施加的行政任务，这一定程度上消散了社会治理的主体性功能。同时基于分工的专业性和秩序性在治理实践中容易造成碎片化的协同困境，这使得单个条线部门与综治部门在结构功能上出现重复叠加。在科层制背景下，条线的监督考核权与基层网格执法出现“指挥不动，协调不了”的张力，调研发现，社区这一层级的网格化治理中出现的内卷化面向：一是治理与执法人员行政化。大量行政化信息上传任务耗散了大量时间和精力，疲于在新型案牍中谋得工作绩效。二是网格对应的条块部门都连结着过密的科层化结构，这意味网格里横纵交错着高度密集的治理功能。治理功能过密化的直接后果便是治理资源的浪费。

六、讨论与反思

从主体再造到多元共治，“政府在场”逻辑的目标指向是基层“多元善治”。基层多元主体共治作为社会治理单元转型的新趋向与新策略，其内含了三方博弈共生关系：政府、市场与社会。政府力量在纵向科层体制中以地方政府、街道办事处、社区居委会为核心的治理模式始终实践着“政治动员”。基层治理转型中市场力量与社会力量分别遵循着“资本动员”与“自治动员”的逻辑。在三方治理权力结构关系中，“政治动员”为表征的“政府在场”处于“治理中心地位”。上述可知，市场力量的引入与社会力量的激活，方能全方位适应基层治理空间、规则与资源的多重转换，“政府在场”的科层治理担当着多元共治的召集者与缔造者的角色，它能够平衡多方利益。我们以此延伸，探讨基层社会治理转型中，多元共治实践所产生的限度。从“政府—社会”关系视角而言，政府自上而下纵向行政力量的延伸相对加强，社会横向力量相对萎缩，政府与社会个体之间的关系更为紧密。传统行政科层化思维营造的“人治”“不出事”“行政强压”等逻辑仍横行于上述基层治理日常实践之中，要破除网格化为实践样态的多元共治限度所带来的负面效应，谨防治理转型场域中的网格化治理陷入“新瓶装旧酒”的传统治理窠臼，应该重新认知网格化功能定位、从多元主体联动走向真正参与式治理、技术治理从工具理性转向价值理性、平衡行政力量下沉与基层民主自治，让网格化治理能够在转型时期充分调动基层治理活力、理顺基层治理秩序，使得公众利益表达渠道能够顺畅，公共参与意识与公共精神能够得到发扬。

首先，正确认知治理转型体制，科学有效地设置功能单元。网格化治理的核心功能是依托于数字管理平台，对细分网格单元内的治理事件和治理部件进行分类、动态的追踪与管理，并不是地方宣传的“全能网格”，将所有的日常治理事务都纳入体系内，其重心治理效度应该集中在维持村改居社区基础系统的运行，而不是将治理边界拓展到其他如信访维稳、拆迁动员、居民纠纷等等领域，例如，Y 社区服务中心工作人员李某在进入社区的第一份大差事就是盯住小区里的一个老上访户，网格化推广开来之后，相关的维稳工作顺理成章地成为基本的网格化治理事务。因此，需要科学合理地分配单元网格内的治理功能，众多臃肿繁杂的治理事务应该被剥离掉，这样利于有效率地整合并运用网格治理资源，“小事不出网格”的逻辑方能顺利达成。

其次，深层次联动多元治理主体，打破主体之间参与壁垒。目前各级网格化信息系统共享功能由上级牵头来完成，主要体现在纵向的上下信息任务“布置”与信息任务“交差”的逻辑，主体间横向有效地自发性联动缺少活力。例如，Y 社区服务中心与警务室联动更多地是依靠“正式权利的非正式运作”的私人性关系来完成。因此，要达到村改居网格化“一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理[34-35]”，实现治理权力由“村”的单一向度到“居”的多元参与式向度发展，打破主体间壁垒需要摈弃传统时期单一依赖政治动员和行政动员的方式来完成治理目标，倡导政府行政组织、社会自组织诸如老年人协会、业委会等多元社会力量协同参与。具体操作，可以由党政组织牵引，但充分放权，完善网格内党组织与社会组织配合与信任机制，网格党员群体要充分动员起来，运用权威和说服等形式与其他治理主体成员维持合作的责权对等关系。

再次，杜绝技术决定论思维，数字信息化要立足于整体性服务。新世纪基层治理现代化转型以来，数字化治理成为基层治理领域的重要倾向表征，一项治理事务对应一条治理数据，从数据到指标再到政策，便于上级行政单位的标准化、统一化管控，一方面大大提高了治理效率，但另一方面管控层级往往陷入一种“数据崇拜”的迷态，对数据和指标的追求时常脱离于现实，便产生了上述治理执行悬浮的状态。因此，在村改居网格化技术治理过程中要从工具理性向价值理性靠拢，精细治理实践中技术要成为服务于简化老百姓办事流程的利器，要与普通民众的经济、社会和环境生活密切关联，数字化治理变革的根源动力应该是回应广大群众的利益需求。

最后，平衡行政与自治关系，激活网格化自治空间与自治精神。传统村落有着根基深厚的自治精神，发展到村改居阶段，整体基层民主自治环境更为多元复杂，网格化的推行，归根结底是在基层自治事务的范畴内运行。要保证政府行政力与地方自治力之间的平衡，基层网格化治理实践应该围绕村改居自身资源与居民自治意愿精神，充分尊重村改居居民——这一由农民向居民转变的新型城市自治主体的能动性，要超越“政府主导，居民靠边”行政挤压自治的困境，通过平等沟通、有效协商来促进新型居民主体的自身权益表达和解决。继续发动原村委干部、小组长、积极志愿者等组成基层自治的重要力量，在村改居场域中，让传统议事规则的乡规民约与现代社会规范的市民公约相融合，让村改居居民在自查、自管、自督的民主自治机制中强化公共自治精神。

新型城镇化持续推进中，基层民主自治实践框架内的网格化治理需要高度提防其中蕴涵的限度和风险，在传统粗放式治理情景和行政文化的“老树”上培育出以“人”为本、兼具治理包容性与治理弹性的善治之“花”。