欠发达地区城市基层政府购买社区公共服务的困境与突破

王妮丽

（云南师范大学 历史与行政学院，昆明650500）

一、问题提出

政府购买公共服务最早发端于20世纪80年代初西方开始的政府改革运动。由于当时西方国家政府出现了机构臃肿，效率低下等一系列弊端，导致公众对政府逐渐失去信赖。公共选择学派主张将经济学理论和原则引入公共行政学领域，细致分析了官僚主义的弊端；新公共管理学派则推崇效率原则，主张引进市场机制，将社会组织等社会主体引入到公共服务的供给过程中，由此政府购买公共服务逐渐在英美等西方国家推广开来。归纳起来，西方学者对政府购买公共服务的动机主要有两点解释： 一是它可以利用市场化机制提高效率与有效性，通过竞争，政府可以获得成本低且反应迅速的服务；二是政府将公共服务项目交给运行效率更高的小型、灵活以及非官僚化的机构，有助于规避大政府与恶官僚[1]。学者贾西津认为，西方国家公共服务购买是在福利国家危机尤其财政危机的背景下发生的，是作为应对危机而展开的一种政府改革策略；政府购买公共服务的目的是引入市场及社会机制，通过两个优势改善公共财政的服务绩效：效率、专业化[2]。简而言之，发端于西方国家的政府购买公共服务主要动机是为了更有效率地提供公众所需的公共服务。

2013年9月国务院办公厅发布 《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。2013年11月党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出政府要加强各类公共服务提供，推广政府向社会组织购买公共服务。自此，政府向社会组织等社会力量购买公共服务在全国各地全面推进和不断深化。学者王浦劬认为，对于我国来说，政府向社会组织购买公共服务的基本动机有三，一是计划经济体制形成的政府管理一元化与市场经济下公共服务多元化之间的矛盾，二是重要的公共服务责任与相对匮乏的行政资源之间的矛盾，三是严格的政府考核与有限的地方政府财政能力之间的矛盾[3]。因此，我国政府购买公共服务的主要动机也可以归纳为政府为了更高效地满足公民日趋多样、复杂化的公共服务需求。

国内学术界结合近几年各个地方政府购买公共服务的实践进行了很多研究，主要集中在如下几个方面，包括政府购买公共服务的概念及内涵，政府购买公共服务的范围，政府购买公共服务的模式，政府购买公共服务存在的问题及改进路径等。对于政府购买公共服务的动机是否在实践中得到了满足，学术界进行专门研究的并不多，但是与此相联系的是有很多研究成果注意到了政府购买公共服务实践所存在的问题，代表性的比如姜晓萍、陈朝兵从制度、政府方面、社会组织方面以及运行机制方面归纳了政府购买公共服务实践所存在的问题[4]。其他代表性的成果还包括：周俊认为发端于英美的政府购买公共服务已成为一种世界性的制度安排，但政府购买公共服务的经济效率仍待检验, 同时存在缺乏竞争、机会主义、供应商垄断等风险[5]；王清、琚泽钦认为政府购买的公共服务与社会大众的真正需求不匹配，政府资源没有真正用到实处等等[6]；吕芳、王冬芳研究发现公民需求表达不足，公民需求没有在政府供给中有效体现，已经成为当前政府向社会组织购买服务中存在的普遍现象[7]；詹国彬提到我国社会组织的发展无论是在质量方面还是数量方面都明显滞后，政府在推行政府购买的过程中面临着并没有一个现成的竞争市场的尴尬局面，由此导致定向购买，难以保证公共服务的低价与高质量[8]。这在一定程度上可以理解为政府购买公共服务的动机并没有完全得到满足，即理论上更好地满足公民日趋多样、复杂化的公共服务需求的目标并没有完全实现。本文认为，在对政府购买公共服务各方面进行研究的过程中，最终的目标只有一个，即政府购买是否满足了最初的动机，是否实现了理论上预期的目标，是否更有效率地为公众提供了更有效的公共服务，这是一个关键性的问题。如果政府购买并没有为公众更好地提供公共服务，那么这一举措将流于形式而不具有实质性的意义。正如学者郁建兴、黄飚指出，在公共服务领域，工具与目标倒置，即为了合同外包而合同外包、为了购买服务而购买服务，满足的是无效的“效率”需求，反而显著增加了体制成本[9]。

我国目前对政府购买公共服务的研究主要聚焦于宏观层面，或者比较发达地区的个案研究，对欠发达地区政府购买公共服务的研究则相对较少。在全国范围内政府购买公共服务不断推进和深入的大环境下，一些欠发达地区也在努力跟进，如包括社会组织在内的社会力量购买公共服务，但是欠发达地区的经济社会发展水平，政府的财政水平，管理水平，欠发达地区社会组织发展状况等等和发达地区相比均存在一定差距，因此，欠发达地区政府购买的环境和条件实际上有自己的特点，但目前学术界给予的关注还不够。本文关注的问题是欠发达地区城市基层政府在向社会组织购买社区公共服务的时候，具备哪些特点，从是否实现了政府购买预期的角度，其又存在哪些问题？ 即是否真正提高了社区公共服务供给的效率和有效性？

二、研究方法及案例引入

本文认为欠发达地区是一个相对的概念，指的是经济、社会发展水平比较落后，相对于发达地区存在较大差距的区域。本文选择的个案点A 区为西南某省K 市辖下的一个区。该省经济社会发展水平在全国范围内相对落后，其地区生产总值在2014—2018年在31 个省份中分别排名第23、22、22、20、20 位； 居民人均可支配收入在2014—2018年分别排名第28、28、29、28、28 位，与北京、上海、浙江等发达地区差距明显。与其他城市相比，K 市在全国36 个主要城市国内生产总值年度统计中也同样排名靠后，在2014—2017年分别排名第24、25、25、25 位①，因此，K 市属于典型的位于欠发达地区的城市，无论是所在地区与其他地区相比，还是城市自身与其他主要城市相比，其经济、社会发展水平都存在明显差距。

本文主要使用案例分析和深度访谈的研究方法。选取A 区为调查点的原因之一是因为它作为一个市辖区，在一定程度上可以反映欠发达地区城市基层政府购买公共服务的特点和存在的问题等。原因之二是A 区政府购买社区公共服务的相对成熟度。该区是市辖区级政府中率先开展政府购买社区公共服务的区级政府，从2015年开始目前已经持续开展了3年多，项目具有一定的连续性，效果具有一定的可观察性，并且在全省范围内产生了一定的示范效应，这种相对成熟的政府购买较适合进行个案观察。

A 区总面积881.32 平方千米，2017年常住人口为78.4 万，地区生产总值为567.09 亿元，地方财政总收入116.22 亿元，城镇常住居民人均可支配收入4.06 万元，农村常住居民人均可支配收入1.83 万元。区辖下有10 个街道办事处，区政府购买社区公共服务工作主要由涉项的街道办事处、社区、社会组织共同联合申请。实际上，对于政府购买社区公共服务，区政府并没有专门、系统的文件规定，都是在三社联动这一大的工作背景下涉及的一部分工作内容。根据2015年、2016年省市两级政府出台的关于推进政府购买服务的实施意见，区和谐社区建设工作领导小组办公室下发了《关于征求〈A 区“三社联动”社区治理模式工作推广实施方案〉意见的通知》，在这一文件中，主要针对社区购买公共服务的内容、范围、方式、资金等具体内容进行了规定，这也是区政府购买社区公共服务的主要政策依据。

2015年，区政府在K 市率先开展“三社联动”，开始政府向社会组织购买社区公共服务的试点。当年，进驻到区下属各个街道、社区的社会组织累计为社区居民提供服务达2700 余人次。2016年，在试点的基础上，政府购买社区公共服务扩大到了6 个街道的10 个社区，由7 家社会组织提供了10 个项目的服务。2017年政府购买的社区公共服务扩大到了8 个街道，由10家社会组织提供了17 个项目的服务。

三、基层政府购买社区公共服务的特点

从全国范围内来看，政府购买公共服务起步比较早，发展比较成熟的主要集中在北京、深圳、上海等发达地区，比如北京市从2009年开始尝试政府向社会组织购买公共服务，购买额度已经从1.5 亿元增加到2018年的3.2 亿元②，深圳市2017年政府向社会组织购买社会服务为8.37 亿元的规模③，而K 市2015年在A 区开始试点，自2016年才逐渐在市级及各县（区）推开，不仅起步比较晚，而且购买规模与上述发达地区也存在较大差距，其中政府购买最活跃的A 区2017年用于购买公共服务的经费也仅为134 万多元，目前大约稳定在每年300 万的规模④。简而言之，A 区政府作为典型的欠发达地区城市基层政府，向社会组织购买公共服务起步晚，且购买规模相对较小，在经济、社会发展水平相对落后的背景下，区政府仍积极推进政府购买，在此过程中呈现几个突出特点：

（一）政府主导的社区需求识别

进行社区需求调查一方面是了解社区的基本情况，包括人口，区位，文化、收入、以及在社区的政企单位等，另一方面即了解社区居民对服务的需求，街道办事处及社区居委会对社区公共服务的需求度及配合度等。从政府购买公共服务的理论动机来看，政府购买应该以社区需求为导向，满足社区需求应该是政府购买社区服务的目标所在。从程序上来看，调研和整合社区需求是区政府购买社区服务的第一步，只有先调查清楚社区需求，才会有后续的制定具体服务清单，确定购买项目并进行财政预算，最终和社会组织签订购买合同，实施服务及进行服务评估。

一般来讲，基层政府作为买方，在进行正式购买之前，需要对所属社区的社区需求进行调研及分析，在综合比较社区服务生产方式，衡量政府所能提供的财力及管理人力方面的支持以后，再制定购买清单，面向社会选择合适的社会组织或其他组织进入社区，按照约定具体提供社区公共服务。在A 区，政府在购买程序方面与一般稍有不同，区政府自己不做需求调查，而是委托比较信赖的社会组织进入社区进行需求调查，可以理解为政府先初步确定承接社区公共服务的社会组织，再委托该社会组织进入社区进行社区需求调查。

在正式购买社区公共服务之前，区政府会预留1—2 个月的时间让相关社会组织与需要购买公共服务的社区进行对接。即第一个阶段，是有意向的街道及社区与相关的社会组织进行接触，社会组织的负责人与街道及社区的相关领导进行沟通，充分了解街道及社区领导的意愿。在获得街道及社区领导的支持，了解到他们的意愿之后进入社区，通过问卷调查、入户访谈等方式搜集社区居民对公共服务的需求。社会组织综合考虑街道及社区居委会的意见，以及对社区居民进行的需求调查，结合社区的基本情况进行整理归纳，初步确定服务清单，形成初步方案。第二阶段，政府对初步方案进行可行性分析，即有可能购买的某项公共服务，及有意承接该项服务的社会组织。一方面考虑该潜在的购买服务项目从经济成本方面是否值得购买，从财政方面是否能得到领导支持；另一方面考虑有意向的社会组织是否合适。政府根据前一阶段的需求调研和可行性研究之后，进一步确定服务的项目并确定资金来源。第三阶段，社会组织和社区根据政府的意见最终形成项目申请书，报送街道办进行初审，将初审结果报送民政局备案，并公示公开以接受社会监督。第四阶段，政府与社会组织正式签订购买合同。第五阶段，社会组织进入社区提供服务，并接受监督和评估。

从程序上看，区政府在购买社区公共服务时，在识别社区需求这个环节具备自己的特点，首先，社会组织实际上都有自己主要服务的领域，在进入社区进行社区需求调查之前实际上隐含了一定的服务倾向。街道、社区在和社会组织进行初步接触的时候，对该社会组织所能提供的服务是基本了解的，这也意味着社区对本社区的居民需求有初步的预设。其次，社区需求调查具体是由社会组织进行的，但社会组织在进行社区需求调查之前要充分了解街道及社区领导的意图，获得他们的认可之后才能进入社区进行调查。再次，最终购买社区服务项目的申报书由社会组织和社区共同向社区所属的街道办进行申报，最终申报书不仅整合了街道、社区领导的意见，以及居民需求调查，更重要的是最终申报书实际整合了政府对初步方案的意见，即是否考虑了政府意见是申报能否成功的重要因素。综上，社区居民公共服务需求的调查是由社会组织做出的，但最终要进行需求整合，政府意见，街道、社区领导的意见在其中起着指导性的作用。

本文认为，由于政府本身在购买社区公共服务方面已经有比较明确的倾向性，因此它倾向于委托相关领域的社会组织进入社区进行居民需求调查，而相关社会组织在进行居民需求调查时，需要得到街道、社区领导的认可，需要充分整合政府有关部门的意见，这导致采集居民需求的工作实际上很容易浮于表面，而是自觉向政府有意购买的几个固定的领域集中，这说明在前期的社区需求调查过程中，政府的意图非常明显，社区公共服务需求识别更倾向于政府导向，而不是社区导向。

（二）政府主导培育社会组织

目前区政府向社会组织购买社区公共服务，主要是源于上级政府的压力，致力于打造服务型政府，目的在于通过社会组织进驻社区进而充分挖掘社区居民的深层次需求，提升公共服务水平，实现和谐社区建设。社会组织作为政府购买社区公共服务的主要承接主体，其发展情况直接决定了这项工作能否顺利开展。

K 市在20世纪90年代曾经吸引了大量的国际非政府组织，但是本土社会组织成长却并没有占有多少先机，社会组织的数量与质量和发达地区比如深圳、上海、北京相比有较大差距。从数量上来看，根据K 市2017年民政工作总结提供的统计数据，截至2017年，市各类社会组织数量为8693 个，其中城乡社区服务类社会组织3826 个、公益慈善类32 个、科技教育卫生类2052 个、行业协会商会类352 个，其他2431 个⑤，而同时期上海市拥有社会组织15472个，深圳市拥有12612 个，北京市拥有12151 个⑥。社会组织数量不足仅仅是一个方面，关键在于能够下沉到基层，嵌入到社区提供社区公共服务的社会组织的数量严重不足。有一类社会组织刻意与政府拉开距离，在远离城市的村寨从事文化、民族、自然保护等工作，还有一类社会组织规模较小，活跃在城市的各个社群，一般是一个小圈子里的互益性活动，兴趣爱好等，与普通居民的距离较远，用街道、社区领导的话来说就是不接地气。

某社会治理协同中心负责人李主任告诉笔者：“我们中心当初成立的目的就是为社会组织参与社区治理提供平台，但是目前平台有了，真正来提供社区服务的社会组织却很少。我们花了很大的气力把一些组织引入到协同中心，还是希望他们能下沉到居民楼、院坝开展服务。现在协同中心硬件条件很好，基本上每天都有社会组织在这里搞活动，但是附近居民从这里路过也不知道他们在干什么，有时候让社区通知大家来参加，大家也不来，说到底是不接地气，没有提供群众所需要的服务。”

学者向静林曾经提出社区治理对社会组织的双重需求，可以作为评价社会组织的两个维度，一个是嵌入性，指社会组织对社区的嵌入程度，反映社会组织与社区本身的关联/融合程度；另一个是专业性，即社会组织应对社区治理问题的专业能力[10]。他还进一步指出，目前我国参加社区治理的社会组织主要有两类，一类是专业的社会组织，产生于社区之外，在民政部门正式登记注册，通过政府购买进入社区提供服务的社会组织，特点是专业性强，嵌入性往往不足；另一类是社区社会组织，即产生于社区内部，通常未经正式注册，只在乡镇或街道备案，通过社区居民自我组织和管理而形成的草根社会组织，特点是嵌入性强，专业性相对不足[10]。A区从2015年开始试点三社联动，在部分社区实行政府购买，但当时政府所掌握的社会组织资源相对较少，尤其是缺少能进入社区面向社区居民提供公共服务的社会组织。如果用学者向静林的标准，不仅专业性强的社会组织缺乏，而且社区内部也没有生长起嵌入性强的组织。在这种情况下，为了孵化能快速承接政府项目的社会组织，顺利推进政府购买，区政府从2014年初便积极筹建社会组织孵化基地，2014年10月在区民政局正式登记注册了区社会组织培育中心，其宗旨是在党委领导及政府指导下，为社会组织提供政策指导、专业培训、资源对接及组织评估等服务，提升社会组织参与社会建设的能力，搭建社会组织参与社会治理的新机制。到目前为止，中心已经成功孵化出30 多家社会组织，成为了承接政府购买社区公共服务的主力军；2016年和2017年承接政府购买社区公共服务项目的10 家社会组织中，有7 家社会组织是社会组织培育中心孵化出来的，由此可见，在区政府购买社区公共服务的实践中，承接政府购买项目的社会组织绝大部分是由政府主导培育的。

综上，区政府在购买社区公共服务的过程中，不仅主导了社区需求识别，还主导了服务承接方——社会组织的培育，相对于发达地区来讲，基层政府总体介入程度更深。

四、基层政府购买社区公共服务存在的困境及原因

学者王浦劬认为，政府向社会力量购买公共服务的重要机理之一，就是使得市场机制的工具理性与政府公共服务的目标理性有机结合，以工具理性达成目标理性。其具体体现为：在公共服务领域引进需求导向的供求机制，在传统上具有自然垄断性的公共服务领域引入竞争机制，在公共服务过程中引进市场价格机制，在公共服务领域引进市场信用和法定契约机制，在公共服务领域引进理性评估机制，促使公共服务供给趋于公共理性要求[11]。本文认为，上述观点为考察政府购买是否达成了既定目标提供了很好的分析框架。结合A 区的实际情况，本文将从政府购买是否满足需求导向，是否存在充分竞争，是否引进了理性评估机制等方面分析欠发达地区城市基层政府购买社区公共服务存在的困境。

（一）社区公共服务内容集中且单一，无法反映社区居民多样化的需求

从区政府购买社区公共服务项目的内容上看，2015年试点主要是养老助困，青少年服务；2016年10 个项目涉及的服务对象和服务领域主要是老年人看护、残疾人帮扶、青少年干预；2017年购买的17 个项目涉及的领域包括老年人服务，儿童、爱心助困。由此可以发现，区政府近几年购买社区服务的重点领域集中在老年人及青少年儿童服务领域。

然而，社区需求是否真的如此集中呢？ 笔者以K 市某街道的社区居民需求调查结果进行对比，从全体居民角度，受访居民在环境卫生、社区治安、提供政策公示栏、医疗服务、基础设施改善方面的服务需求最为迫切；在社区广场建设、老年人活动室或休息室、运动设施提供、娱乐场所建设、就业帮扶、幼儿入园方面的服务需求也非常强烈。如果从不同群体的需求，除了老年人和青少年家长的需求之外，妇女群体对妇女权益保障，女性健康和就业帮扶的关注度较高；残疾人群体对紧急救援服务、康复服务、家庭支持与咨询、日间护理和就业帮扶有较高的兴趣；贫困人群对家庭支持、就业帮扶、社会政策咨询、社会互助网络及心理辅导方面表现出较强的需求意愿；外来人口对政策咨询与法律援助，就业帮扶、子女教育、权益保障有较高关注度⑦。上述社区居民需求调查表明，社区需求是多样化的，不同的人群有不同的需求，除了老年人、青少年的服务需求之外，实际上还有很多社区需求需要给予识别、认定并予以满足，而A 区政府在社区需求识别及相应的社区公共服务供给方面实际上做的还不够。市政府对十二五期间本市民政事业的总结中也明确指出，社会组织承接政府购买服务的项目范围窄、数量少⑧。很多被访居民表示：“不知道他们（社会组织）提供了什么服务，没接触过。”这从侧面反映出目前社会组织服务覆盖的人群范围还比较窄，服务内容并不丰富。

究其原因，区政府购买在最初的社区需求识别阶段就带有明显的政府倾向性。从社会组织的角度，政府主导培育出来的社会组织在业务范围方面表现出一定的同质性，有的社会组织甚至是为满足政府在特定领域的公共服务购买需求才成立的，这也导致了社会组织大量地集中在特定的几个活动领域，组织与组织之间同质现象严重，远远没有实现多样化。社会组织从进驻社会组织培育中心接受孵化服务开始，其目标就非常明确，即承接政府购买的社区公共服务。就单个组织来看，服务内容泛化而不集中，看不出核心业务，很多社会组织同时覆盖了妇女儿童，青少年教育，老年服务，家庭服务，医疗卫生服务等等。某社会组织负责人曹某在访谈中谈到：“我们目前主要的问题是社工不够，如果有足够的社工和志愿者，就可以开展更多的项目，提供更多的服务，青少年、老年人，以及残疾人，包括其他一些困难及弱势群体都是我们的服务对象。”

从社会组织培育中心的角度，政府长期委托固定的机构进行社会组织培训工作，中心孵化的社会组织在一定程度上接受的是相同的培训，传授的是相同的知识，包括一些专业社工知识，与社区工作人员人际关系的处理，如何进行社区需求调研，以及进驻社区后活动的设计和开展等。不仅如此，社会组织培育中心链接的也是相同的资源，这样导致进入中心的社会组织最终趋同，独特性越发不明显。

从理论上，政府购买公共服务的动机主要在于更好地向公众提供公共服务，如何理解更好，本文认为包含了效率和有效性两个方面，除了经济上的成本效益分析，用最小的成本提供有价值的公共服务，还有经常被忽视的一点，即对公众的需求作出及时回应。文森特·奥斯特罗姆注意到了顾客偏好对于提供有效率的公共产品的重要意义，他认为，没有包含顾客效用的公共产品供给者的效率毫无经济的意义[12]。从A 区的实践可以看出来，政府在社区公共服务内容方面的倾向性，以及政府对公共服务具体生产方的培育，社会组织对政府的依赖和迎合，最终导致社区需求识别浮于表面，社区公共服务内容集中且单一，加上政府资源方面的约束，目前区政府购买离真正满足社区居民的多元化需求还有一定的差距。

（二）政府购买社区公共服务的竞争性不足

政府向社会组织购买公共服务被许多推崇者支持的最主要的原因是它可以利用市场化机制提高效率与有效性。投标阶段的竞争被认为可以确保成本低且反应迅速的服务，因为潜在的合同商将会削减成本并提高服务质量以获得并维系合同。虽然在实践中，购买社区公共服务合同可分为三种形式：竞争性合同、协商性合同和合同性合同，但是从理论上来讲，竞争模式通常被作为预设前提，并对之抱有厚望，原因就在于竞争可能带来的高效率，主要表现为可以降低成本。但要达成上述预期，一个前提条件是有充足的竞争者,但在现实中有时候会缺乏足够的竞争者，即社区公共服务的具体生产方。对于一些社区公共服务，有资格的社会组织可能数量太少或者根本不存在，以至于政府所期待的社会组织之间的竞争无法形成。

从打造有竞争力的供给侧方面，A 区的情况不容乐观。王名、乐园将我国政府购买公共服务的运行模式归纳为三种：即依赖关系非竞争性模式、独立关系非竞争性模式和独立关系竞争性模式[13]。区政府购买2015年试点的时候采取的是定向委托，邀请特定的社会组织参与社区公共服务供给，属于独立关系非竞争性购买，比较方便沟通与管理。从2016年开始，区政府对购买方式进行了调整，同时采用竞争性和非竞争性两种模式，在继续定向委托的同时，绝大部分项目进行公开招标，即采用充分竞争的方式选择最有优势的社会组织，以竞争性方式购买。不过，在实际操作中，表面上是公开招标，但购买方即基层政府会优先考虑政府和社区比较熟悉，已经连续在本区域承接公共服务项目的社会组织，所以，最终参与同一项目竞标的社会组织一般很少。据统计，2016年和2017年区政府共购买了27 个社区公共服务项目，承接上述27 个项目的总共只有10 家社会组织，其中7 家来自于区社会组织培育中心，有7 家连续两年承接了项目，承接项目最多的一家社会组织两年内承接了6 项，还有两家社会组织在两年内分别承接了4 项。由此可以看出，目前能够参与区政府购买社区公共服务项目的社会组织总体数量仍然偏少，而且参与的社会组织具有较强的延续性，已经成了比较固定的参与方，新加入竞争的社会组织数量相当少，这种局面显然不能称之为形成了有效的竞争格局。

造成上述局面的原因在于，K 市从事城乡社区服务的社会组织数目总体上偏少，能够深入基层，下沉到社区提供公共服务项目的社会组织更少，加上社区内部发展起来的志愿组织非常不稳定，导致政府购买社区公共服务实际上缺乏一个稳定的服务承接方，即没有足够数量的既专业又能嵌入社区的社会组织来竞争政府委托的公共服务项目。为了解决这一问题，A 区成立了区级社会组织培育中心，目的在于培育能够快速承接政府购买项目的社会组织。到目前为止，培育中心已经成功孵化出了30 多家社会组织，其中有7 家社会组织承接了政府购买项目，应该说培育中心在打造社区公共服务的供给侧方面实现了最初的目标，解决了找不到社会组织来承接政府购买服务的困境，但是因总体数量上仍然偏少，离形成有效竞争的局面还有一定差距。

（三）监督和评估机制对政府购买的结果约束不足

除了参与社区公共服务的社会组织竞争性不足之外，区政府购买社区公共服务目前还未形成完善的监督和评估机制，政府购买服务的低成本、高效率目标并未得到足够的重视，也无法得到保障。区政府比较注重政府内部的监督，尤其是对项目经费的监督，相关文件中对项目经费的专款专用，财务明细等内容进行了比较详细的规定，要求区委组织部、区监察局、区财政局、区民政局、区审计局等相关政府部门齐抓共管。但是，区政府购买社区公共服务项目的外部监督与评估几乎是缺失的，没有引入独立的第三方进行评估，也没有进行严格的公众满意度调查，这意味着只能依靠政府内部监督与评估来确保政府购买项目的高效供给。但内部监督与评估也存在明显不足。首先表现为评估主体的构成，区政府购买社区公共服务项目结项评估主要由区委组织部、区民政局牵头，委托社会组织培育中心来具体实施，评估小组的主要成员为政府工作人员，这些政府工作人员平时行政事务繁忙，没有持续关注项目的进展，缺乏与评估相关的专业性知识，评估的专业性不足。其次，社会组织培育中心负责孵化社会组织，又负责评估这些社会组织所提供的社区公共服务项目，其在服务对象抽样方法、满意度测评指标等方面有一套相对固定的做法，而且为相关社会组织所熟知，总体上有利于承接社区公共服务项目的社会组织完成预定目标。

某社会组织负责人告诉笔者：“我们做项目一般周期是一年，会有中期和末期两次评估。验收时先交项目总结报告，评估方有时也会实地评估。只要按照项目计划书完成了相应的指标任务，一般都会验收合格。但这些项目对服务对象，对社区究竟产生了多大的影响，是否能真正解决问题，也很难讲。”

部分社区居民在访谈中表达了同样的看法，即社会组织进社区开展活动的时候很热闹，但热闹过后一切照旧，似乎没什么变化和改善。本文认为，内部监督和评估容易浮于表面，外部监督和评估机制的缺失又不利于弥补内部监督和评估的不足，加上项目周期过短，评估指标设计不完善等因素的影响，致使监督和评估机制没有对政府购买项目的高效供给形成强有力的约束。

究其原因，首先在认知层面，目前区政府在推进政府购买方面不可谓不重视，但重视主要停留在产出形式上，即已经花了多少钱，引入了多少社会组织，做了多少项目，以此作为工作成绩，但是对于这些购买项目实际对社区所起的作用，即服务效果究竟如何，有没有切实解决社区问题则相对忽视，由此导致监督和评估工作在整个政府购买过程中地位不足。原因之二在于能力问题。虽然省市两级政府都针对政府购买公共服务发布了相关政策，但A 区是第一个试点的基层政府，迄今为止政府购买才实行了三年多，难免会经验不足，所以仍需要学习、借鉴和继续探索。

综上，区政府购买社区公共服务一是不能充分满足社区多样化需求，二是承接服务的社会组织不足以形成有效竞争，三是项目监督和评估机制对项目结果没有形成强有力的约束，从而导致社区公共服务供给的高效率得不到保障。

五、突破困境的思路

通过上述个案研究，本文发现，欠发达地区城市基层政府在向社会组织购买社区公共服务的过程中，提供的公共服务内容具有明显的政府导向而非社区导向，参与社区公共服务供给的社会组织竞争性不足，加上监督和评估机制并未对服务效果形成约束，因此政府通过政府购买这种形式并未很好地实现社区公共服务的高效供给，主要是在满足社区需求以及供给效率方面存在明显不足。

本文认为，要突破上述困境，最大程度地发挥政府购买这种公共管理技术的优势，一是要转变理念，在购买社区公共服务时从以政府为中心转向以民众为中心，改进居民需求调查。学者郁建兴提出了“以民众为中心”的公共管理这一治理路径，即在资源有限的前提下，公共服务以民众需求作为设计、供给的核心标准，通过民众与公共服务组织的共同生产，最大限度地实现公共服务与民众真实需求相匹配[9]。购买社区公共服务也应该尊重社区居民需求，以社区需求为导向来设计社区公共服务项目，使政府的需求调查、公民的需求表达、社会组织的需求整合各自发挥自身独特的作用，这样才有助于政府购买公共服务需求导向的有效实现[14]。目前A 区政府购买公共服务也委托社会组织进入社区进行了居民需求调查，但关键在于这些需求调查通常并没有提供有价值的，有区分度的信息，即使不调查，政府关注的弱势群体已经是明确的，由此产生的群体需求似乎也是确定的。本文认为，要突破这种没有价值的需求调查形式，一方面需要政府在需求调查阶段尽量避免倾向性，避免简单地先定服务群体，再挖掘该群体的需求。另一方面需要社会组织在进行调查时采取更科学的调查方式，以社区问题为切入点，由问题进一步找需求，并在多元化的需求之中进行论证、过滤，最终确定需要由政府购买予以满足的需求。简而言之，不能真正满足居民需求，解决社区问题的政府购买是没有意义的。

二是在继续培育社会组织之外，降低社会组织参与的门槛条件，从资金和自我成长两个方面增加项目对社会组织的吸引力，由此鼓励更多的社会组织参与，最终形成一种多元竞争的局面，为政府选择合适的社会组织提供更多可能性。A 区政府在推进政府购买的过程中遇到的最大烦恼是没有足够的优质社会组织来承接政府购买项目，因此才专门培育社会组织承接服务，这是在现有条件下比较可行的一条措施。本文认为，政府购买的目标应该多元的，除了政府的目标和社区的目标，社会组织的目标也需要得到尊重。社会组织一方面要通过承接项目实现自身服务社会的宗旨，另一方面也需要通过承接项目实现自身成长，包括充足的资金支持和执行项目的自主性。而目前比较突出的问题是绝大多数社会组织在承接政府项目的过程中处于相对弱势地位，比如社会组织反映比较集中的问题，包括项目周期设计太短，资金拨付不及时等迟迟未得到解决，这在一定程度上表明和政府合作实际上面临的约束有余，激励不足。因此，政府在招标，签订合同，以及执行合同等各个环节可以适当考虑社会组织的需求，通过政府购买促进社会组织自身成长。

三是补齐外部监督和评估的短板，并在监督和评估环节突出效率、效益和效果因素，以更科学的评估指标引导社会组织注重服务的实质效果。目前政府购买项目的监督和评估趋势主要是交由专业的、独立的第三方机构进行，而A 区政府在这方面还是空白，因此，尽早把政府购买项目交由第三方进行评估是当务之急，这样才能以评估促进监督，确保服务质量。

六、结论与讨论

西方公共选择学派和新公共管理学派的研究表明，政府购买公共服务最初的原因是因为政府自身在提供公共服务方面所面临的低效，为了节约政府开支，挽回公众信任，政府开始把以前由政府亲自提供的一些公共服务以各种形式委托给包括社会组织在内的其他社会力量具体提供。政府购买是其中一种，指的是由政府提供资金，委托具有相应资质的私人组织向特定群体提供服务。政府购买公共服务的主要动机是为了更高效地向公众提供公共服务。如何理解更高效，一方面在于以更低的成本获得更优质的服务，另一方面在于所提供的服务确实是公众所需。

我国在建设服务型政府的过程之中，为了建设和谐社区，提升社区公共服务水平便成为基层政府所面临的重要任务，基层政府向社会组织购买社区公共服务的目的在理论上也是为了更高效地向社区居民提供公共服务。但是通过个案研究，本文发现欠发达地区城市基层政府购买社区公共服务在现阶段更多地表现为一种形式上的突破，但由于满足需求及竞争性供给均未落到实处，因此政府购买在实质上并未实现公共服务的高效供给。本文认为，上述问题，包括真实需求识别不到位，参与承接政府项目的社会组织竞争性不足，与欠发达地区推行政府购买的基本条件不完全成熟有关，与基层政府在现阶段采取的一些积极介入的措施也有关，但是从政策以及管理技术、方法上来看，突破这一困境仍然是可能的，主要取决于欠发达地区城市基层政府的观念转变，以及相关政策的完善。

注释：

①根据国家统计局网站数据整理得出。

②数据来自搜狐新闻《北京政府今年再向社会组织购买300 项公共服务项目》北京市社会建设领导小组办公室有关负责人访谈。

③数据来自深圳社会组织蓝皮书《深圳社会组织发展报告（2018）》。

④数据由K 市A 区社会组织培育中心提供。

⑤参见K 市民政局《2017年民政工作总结》。

⑥数据引自2018年6月27日深圳特区报《我市社会组织数量逾12600 家》。

⑦引用了《新时期K 市城市社区建设的“四社联动”基层治理模式研究—以五华区丰宁街道办事处为例》所提供的数据。

⑧参见《K 市“十三五”民政事业发展规划》。