区域财力协调视域下地方财政标尺竞争治理策略

谢颖琦 朱子男

（哈尔滨商业大学 ，黑龙江 哈尔滨 150028）

一、引言及文献综述

标尺竞争作为新规制经济学的重要理论，最早应用于垄断部门的成本激励，后基于委托代理关系而发展为一种适应性规制方法，应用于代理人间的非直接竞争与产生非合意结果的直接竞争，并结合绩效考评而成为合约激励的重要内容（Baiman，Demski，1980）；[1]全面建设社会主义现代化强国是党和国家面向未来最重要的任务，也是习近平新时代中国特色社会主义思想形成的时代条件。因此，从理论角度而言，进一步结合“企业化政府”（Walder，1995）竞争机制，发掘地方综合发展新动能，是科学发展观与习近平时代观的内在要求；[2]从实践角度而言，充分发挥政治集权和财政分权的优越性，从经济增长的根源发挥政府管制的功能，合理引导地方财政的标尺竞争，是实现区域经济的协调发展与财税改革的必经之路，也是中国经济步入新常态后，优化经济结构，转变经济发展方式的艰巨任务与历史使命。

我国的标尺竞争研究起步较晚，辛方坤（2014）认为，财政分权模式通过与“向上负责”的政治体制结合，促进了中国政府治理模式的转型，促使中央政府用“标尺竞争”取代了对地方的政治说教；[3]蒲艳萍和成肖（2017）认为，税收竞争行为可能基于资本流动与信息不对称两种动因，中国地区间存在显著且稳健的税收模仿行为。[4]杨良松和余莎（2018）认为我国现行财政分权与政治集权相结合的体制使得上级政府有激励也有能力截留转移支付，且地方政府有强烈的激励扩张本级支出，其治本之策在于对政府间关系的调整。[6]

综上，现有文献大都将财政竞争划分为横向财政竞争、纵向财政竞争及标尺竞争三类。

地方财政标尺竞争研究的实质是分析地区间的决策互动与空间影响。因此，应将空间计量经济学的实证方法应用于中国省级财政关系的研究中，在验证中国地方政府财政标尺竞争的基础上，对财政竞争度进行测算并对影响财政竞争的指标进行动、静态空间计量分析，考察邻近地区指标的空间互动，对如何通过影响财政竞争相关指标而实现财力协调与区域均衡提出对策。

二、模型设定及指标说明

建立个体效应模型和面板数据模型。考虑到财政收入与财政支出为中央政府对地方官员考核的重要指标，测算地方财政收、支竞争度并将其作为财政标尺竞争的观测指标与被解释变量，以检验地方财政是否存在合作、竞争或不相关关系。

财政收入竞争度以地方财政收入与全国财政收入均值之比表示。地方财政收入竞争度越大，说明地方财政收入越偏离全国财政收入均值，地方参与财政收入竞争的程度越激烈；财政支出竞争度以地方财政收支差额偏离全国均值差额的程度来测量。地方财政支出竞争度越大，说明财政支出脱离既定收入约束的程度越大，地方财政收支也越不平衡。

为分析影响财政收支的相关因素，设定模型解释变量为：

地区经济的发展水平和规模指标（LnGDP），选取地方的人均GDP，为避免产生异方差而以对数形式引入；人力资本指标（LnHC），选取普通本专科学校预计毕业生数，取对数；公共支出指标（LnPE），选取地方财政一般公共服务支出，取对数；外商直接投资水平（LnFDI），选取外商投资企业投资总额，取对数，反映地方针对外商直接投资的政府竞争；固定资产投资水平（IFA），采用固定资产投资占GDP的比重表示，用以标记影响地方财政收入的经济增量，为避免直接引入变量而带来的相关性问题，以比值形式引入；城市土地面积扩张程度（ULE），采用房屋竣工面积占省份土地总面积的比重表示，用以间接标记土地财政标尺竞争的影响因素；交通密度（DT），采用各地区的公路里程与各地区国土面积的比值表示，所得到的单位平方公里的公路里程作为财政收支竞争的影响因素；农副产业水平（ASIL），采用地区农林牧副渔总产值占地区GDP的比重表示，以农副产业的低财政收入特点考察政府财政支出政策的倾向性；金融发展水平（FDL），采用区位熵值法进行金融集聚与发展水平的衡量，用以考察金融集聚对地方财政竞争的影响。

设定影响财政收支的控制变量如下：

城市化水平采取城镇人口占总人口的比重，作为财政收入的控制变量；人口密度采取各省年度常住总人口与各省的国土面积的比重，作为影响财政支出的控制变量。

采用2007-2018年中国30个省市（港澳台及西藏除外）的面板数据进行研究，数据来源于《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》和国家统计局官网。

三、实证分析

（一）空间自相关检验

利用标准化空间权重矩阵，对各变量的Moran's I、Geary's C 和 Getis &Ord's G 指数进行检验。由模型计算得出的表可知，各变量都呈现出总体上的空间正相关性，大部分变量检验结果较为显著，虽然公共支出及农副产业水平等部分指标的Moran's I指数值显著性不高，但亦与其他变量一致呈现出空间正相关的特征。

为进一步分析各变量的空间分布特点，通过Moran's I散点图对2018年各变量的空间分布进行列示。根据Moran's I指数表及散点图表明：各指标的空间分布都存在相当程度的空间集聚，且大部分指标的空间集聚特征明显，指标分布多集中于一、三象限，呈现出高值或低值相关特征；于竞争角度而言，部分地方政府的财政收支存在较大的区域性壁垒，部分影响财政收支的指标分布于二、三象限，优势地区与劣势地区存在对比差距；地区财政收支竞争的空间效应明显，分地区各变量的集聚特征从全国范围对比而言有区别也有联系；地方财政收支竞争的地理空间分布在财政分权的影响下存在相互依赖和空间异质，体现出相互影响、相互制约的空间竞争格局与分布格局。

（二）财政收入竞争度的实证分析

通过空间计量模型回归结果可知，地方财政收入存在标尺竞争，具体表现为地方财政竞争度的正向空间溢出与负向的误差相关；外商直接投资水平、城市土地面积扩张程度、交通密度、财政收入分权程度、城市化水平与地方财政收入竞争度正相关；地区经济水平和规模、人力资本、固定资产投资水平、金融发展水平与地方财政收入竞争度负相关；邻近地区的经济水平、人力资本、城市土地面积扩张程度、交通密度、金融发展水平和城市化水平的提高会促进本地区的财政收入竞争度的增加；邻近地区的外商直接投资水平、固定资产投资水平和财政收入分权程度的提高则会降低本地区的财政收入竞争度。

（三）财政支出竞争度的实证分析

同理于财政收入标尺竞争的经典计量模型分析，通过空间计量模型回归结果可知，地方财政支出存在标尺竞争，具体表现为地方财政支出竞争度的正向空间溢出与负向误差相关；公共支出、城市土地面积扩张程度、交通密度、农副产业水平、财政支出分权程度与地方财政支出竞争度正相关；人力资本、金融发展水平、人口密度与地方财政收入竞争度负相关；邻近地区的公共支出、城市土地面积扩张程度、交通密度、农副产品水平和人口密度的提高会促进本地区财政支出竞争度的增加；邻近地区人力资本、金融发展水平和财政支出分权程度的提高会降低本地区财政支出竞争度。

四、结论及对策建议

根据各变量在实证分析中表现出的空间效应，综合而言，为进一步提高财政收支在标尺竞争过程中对财力协调与区域协同发展的促进作用，增强流动性资源在区域间的相互溢出与协调平衡，提出以下建议：

（一）打破制度性壁垒与流动性要素约束，以市政公债和社会资金助力财政支出

完善户籍管理和社保制度，加快推进邻近地区试点型社保档案及户籍系统互联，打破地方户籍和社保信息壁垒，提高公共服务部门办事效率；改善和提升地方公共服务供给结构与水平，建立与地方流动人口规模相适应的基本公共服务资源配置机制，扩大公共服务基础跟随的流动人口转移空间；构建房地产保有环节与交易环节税制及税费体系，发挥税费体系在房地产流转环节的配套支持，带动地方税收开辟新的财源；打破城乡二元土地管理体制，深化土地使用制度和集体土地市场化改革，全面规范并逐步放开集体建设用地的市场化流转，避免权力寻租与腐败。推进地方市政发债试点运行，逐步放开财政公开前提下的基础设施建设举债操作，引导一般债用于乡村振兴和脱贫攻坚等公益性领域提高债务风险意识，按照债务余额的一定比例建立财政风险准备金，强化地方财政抵御风险的能力。

（二）以科学化晋升指标配合城乡规划顶层设计，推进实质性政务公开与协商民主

构建科学的官员晋升考核指标体系，合理平衡官员晋升与群众诉求等利益主体间矛盾，以民生指标引导地方政府核心行动者的利益视角，促使地方官员晋升以城乡发展效率和精准脱贫的实质性与显性数据作为晋升考核导向；实行差异化与强弹性的绩效考核办法，打破地方主政官员个体利益结构，使地区间形成差异化的竞争与协调互动策略，避免以邻为壑等异化竞争。推进竞争性选举式民主和开放性协商式民主，将财政分权与民众参与相结合，在民主协商参与过程中将社会诉求纳入政策议程，让政府官员在社会监督下依区域特征与相对异质性区域的距离优势，做出适合本地区综合发展的财政决策；开放地方骨干及人大代表晋升的自由投票渠道，开通网络投票平台，对选民采取个人身份注册方式，以保密原则充分保护选民身份信息及匿名投票权，并对协商式民主参政议政的程度和范围进行规塑，防止“民粹主义”与“低质民主”陷阱。

（三）完善财政转移支付配套机制，强化乡村振兴财政投入保障

中央政府加强对地方财政转移支付的规范与引导，依公益性和外部性等因素合理划分相关权责，确保基层转移支付的落实能切实激励目标对象，避免转移支付的层级削减和数字脱贫；加强地方专项转移支付的清理整合与定期评估，掌握财政转移支付运营及扶贫情况，落实内控制度和预算工作，并监督转移支付的内容和形式，适时开展专项核查和督查，做好管理评价。建立健全地方乡村财政投入保障制度，加大公共财政向“三农”领域的倾斜力度并鼓励提供外溢性特征明显的农村公共产品，确保财政转移支付与乡村振兴目标任务相适应；加快设立地方融资担保基金，强化地方政府对乡村担保融资的增信功能，引导更多金融资源配合地方转移支付促进乡村经济发展，弥补次级政府财政缺口。