行政违法行为检察监督制度的困境与完善

广 晓 健

（安徽大学法学院，安徽 合肥 230601）

1 问题的提出：当前行政违法行为检察监督的实践困境

我国《宪法》第129条对人民检察院享有法律监督权作了明确规定，以根本大法的形式对我国检察机关的职权作最强有力的确认。作为我国法定的监督机关，检察机关当然对行政违法行为享有监督权力。近年来，国家或各地检察机关都在探索对行政违法行为的检察监督，主要集中在行政公益诉讼试点的推行和特设专门机构进行监督上，为开展此方面的工作提供了良好的经验。但总体上看来，检察机关在对行政违法行为的检察监督上仍存在以下问题。

1.1 缺少明确的法律依据

目前我国检察机关对行政违法行为进行监督时面临的最主要问题就是法律依据的缺乏。据了解，我国关于检察监督权的规定散见于多部法律文件中，并没有专门的“人民检察院检察监督法”，实践中检察机关在履行职责时常依据的法律有《人民检察院组织法》和《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称《工作规定》）。②但是《人民检察院组织法》并未明确授予检察机关对行为违法行为进行监督的权限，而《工作规定》由于存在法律位阶较低和有关检察建议的范围、程序等规定过于抽象的问题，也难以发挥应有效用。法律依据的缺乏已无法满足实践上的需求，无疑给检察机关对行政违法行为的监督工作带来巨大的困难。

1.2 监督方法单一且缺乏强制力

检察建议是对行政违法行为检察监督的最主要手段，指的是检察机关通过对行政机关的规章制度或工作内容等提出建议来督促其正视其存在的问题来达到监督的目的。但是由于其本身只是对行政机关的工作方式或工作程序的建议，并不像法院的判决书一样具有强制执行力，大多行政机关都对此不重视，往往是敷衍了事，因而监督效果并不明显。

1.3 监督范围狭小有待扩展

从当前的法律规定及司法实践来看，依据《行政诉讼法》第九十三条，检察机关在已经生效的裁判有违反规定或者调解书有损国家、社会公共利益的情况下可以通过抗诉的方式对违法行政行为进行检察监督，此条规定并没有涉及抽象行政行为。此外，现行《行政诉讼法》虽然在关于抽象行政行为能否提起诉讼方面有了较大突破，但是也只能是提起附带审查，这些都导致了我国行政违法行为检察监督范围的狭窄。人民检察院不能只对具体行政违法行为进行监督，而忽略了抽象行政行为。事实上，抽象行政行为能够反复适用在某种程度上可比具体行政行为的危害要大得多。③因此，必须扩大监督范围，保证检察机关能够更加全面地对其进行监督。

1.4 行政检察部门设置不合理，专业人才缺乏

基于法律出台以及实践要求，政府在大多数地方都设置了民事行政检察部门，但是只在少数地区单独设置了行政检察部门。民行检察部门的设立使得检察机关不得不在进行民事检察工作的同时又进行行政检察工作，这样很可能会混淆两者之间的界限，做出不合理的检察决定，不仅会阻碍行政检察工作的进行，还对民事检察工作造成很大影响，显然不合理。此外，具有行政法学专业研究背景的工作人员稀缺，面对行政事务的专业化和职业化提出的更高要求，民事行政检察部门的队伍建设稍显薄弱，这必将影响到检察监督工作的顺利开展。

2 行政违法行为检察监督制度不健全的原因

2.1 立法原因

为保证检察机关监督的有效性和全面性，我国法律规定检察机关既有对进入诉讼中的违法行政案件监督的权力，也可对非诉讼领域的行政案件进行监督。但在法律体系中，除了对检察机关的法律职能予以确认外，如何对违法行政行为进行监督既没有原则性的规定，也缺乏可操作性的实施细则。立法上的缺失既是行政违法行为检察监督的问题所在，也是原因所在。

2.2 传统观念的原因

古代法学家们一直把刑事案件的处理放在首要位置，由此形成了由来已久的“重刑事轻民事和行政”的思想观念，而这正是检察机关未能充分有效地发挥对违法行政行为检察监督的重要原因。从各个朝代制定的法典中我们可以看出，绝大部分篇章是用来规定刑事犯罪及其刑罚的，然后民事方面的法律居中，有关行政的规定少之又少，这可以说是现今行政不被重视的起源。另外，从我国目前法律体系来看，有关刑事方面的规定比较全面，它从侦查、批捕、审查起诉到执行监督等都有一系列比较完备的法律程序可以遵循，检察机关的工作也大部分集中在刑事案件的处理方面。但是在民事和行政方面，检察监督明显落后，已经跟不上具体司法实践的要求了。虽然有的地区现在也设置民事行政检察部门，但其监督范围实在有限。因而，在“重刑轻民”“重民轻行”传统思想观念的影响下，对行政违法行为进行检察监督的工作面临重大困难。

2.3 检察机关自身的问题

检察机关自身重视不够，对行政违法行为的检察监督职能日益弱化。④长期以来，“重刑事轻行政”的传统理念已经成为检察机关对待事情的一种固有的思维模式。检察机关的工作大多集中在贪污贿赂罪、渎职罪等职务犯罪的办理、批准逮捕、审查起诉、提起公诉中，而很少对行政行为进行检察监督。检察机关必须尽快转变现有的思想观念，将民事案件和行政案件放在和刑事案件同等的位置上，保证检察资源分配上的平衡，检察职能履行上的全面。否则，对行政违法行为的检察监督职能就趋于形式化了。

3 行政违法行为检察监督的域外借鉴

行政违法行为检察监督是个全球性的话题，参考各国有关行政检察监督方面的制度、政策等可为我国的检察监督制度的健全提供宝贵借鉴。

3.1 法国

一般来说，当代法国的检察机关是不再直接参与到行政诉讼活动中去的，检察官只能在国家利益或社会公共利益因行政行为受到损害的情况下才能参与到诉讼程序中去。其他情况下，主要是通过当事人提起越权之诉来实现对违法行政行为检察监督，也就是说当事人是在自己的权益受到损害的情况下可以直接启动诉讼程序，向法院请求审查行政行为的合法性并追究有关单位的法律责任⑤。此外，检察官的监督作用越来越重要，监督范围也越来越大，不仅要对一些公共机构进行监督，还要对司法工作人员、法院的判决裁定文书的送达或执行等进行监督。

3.2 俄罗斯

俄罗斯的行政检察监督制度主要是起源于前苏联。与我国类似，苏联的检察机关是法定国家监督机关。苏联之后，虽然俄罗斯的法律制度与苏联有很大不同，但是有关行政检察监督的制度依然保留了下来。俄罗斯相关法律规定检察机关的主要职责就是保护国家、公民及企业的利益不受损害。与我国纠正违法行为通知书类似，当发现有关单位有违法行为存在时，俄罗斯检察长也可以向有关单位发送消除违法行为的建议书。

3.3 美国

相比较大陆法系国家，英美法系国家的行政法发展相对迟一点。在美国，虽然他们没有设置检察院，但是设有检察官，这些检察官主要负责公诉案件的起诉。美国检察机关的监督范围十分广泛，它涉及行政机关做出的关乎国家利益、公共利益的所有行政行为。只要上述权益受到侵害，检察官就可以参与或者提起诉讼。美国行政法规定了联邦检察长享有广泛的案件参与权，也规定了联邦检察长可以就行政违法行为向法院起诉的检察监督权⑥。

通过对国外行政行为检察监督状况的研究，不难发现他们的监督范围是相当广泛的。与我国不同的是，国外大多规定了检察机关提起或参与行政诉讼的权力，而我国多规定检察机关有抗诉或提起审判监督程序的权力，在直接提起诉讼方面有所欠缺，这正是需要改进和完善的地方。

4 行政违法行为检察监督制度的完善

4.1 完善行政违法行为检察监督的相关法律

具体如下：第一，修改《行政诉讼法》的有关规定，完善现有的行政诉讼制度。首先，借鉴我国民事诉讼法中有关检察机关针对提起民事公益诉讼的系列做法，然后明确授予检察机关提起诉讼的权力，让检察机关在行政诉讼审判中占有一席之位。同时，借鉴世界上其他国家在这方面的相关制度，再结合我国依法行政的具体法治实践，从多方面入手为完善我国人民检察院参与行政公益诉讼制度提供依据。第二，及时健全《人民检察院组织法》。该法律强调了检察机关有法律监督的权力，却没有针对行政违法行为的检察监督做出具体规定。因此，立法机关要完善这一部分的立法，对检察机关监督行政违法行为的条件、范围、方式、程序等作出更加完整详细的说明。第三，结合情况制定一些具体的补充性规定。⑦地方政府可以根据自身发展特点结合地方特色有针对性地制定出一套适合自己的检察监督制度，但不能与上位法存在冲突。第四，制定专门的检察监督法。可能当前制定专门的检察监督法律条件尚不成熟，但司法实践的需要要求必须完善检察监督的立法，为检察机关的检察监督职能提供更加全面的依据。

4.2 强化监督手段

第一，完善检察建议制度。如前所述，检察建议是检察机关对行政违法行为进行检察监督的最常用手段，但是由于没有强制执行力，很难受到行政机关的重视。因此为更好地发挥人民检察院法律监督的职能，必须对检察建议相关制度进一步完善。首先，明确检察建议的法律效力。检察建议如果想得到长远的发展，得到有关单位的重视，就必须给予其明确的法律地位和法律效力。但若给予其强制力，便脱离了“建议”的初衷，因此可以将其作为提起行政诉讼的前置程序，在行政机关接收到检察建议后并未采取相关措施的情况下引起检察机关提起诉讼的法律后果。其次，明确其法律依据和适用范围。我国新修改的行政诉讼法在第93条第三款中新增了检察机关有权在行政审判监督程序中启动检察建议的内容，但是相关法律依据和范围并未详细说明。最后，健全检察建议事后监督的机制，检察机关在发出建议后应当进行跟踪监督，保证有效的检察建议能够得到行政机关的采纳，有关单位也能及时对自己存在规章制度、管理模式等方面的问题进行整改。

第二，建立督促起诉制度。督促起诉制度是指在有关行政机关或社会团体不履行自己的职责或怠于行使自己的权利的情况下，检察机关可以行使其检察监督权，督促有关单位向法院提起诉讼。目前我国在行政方面没有类似督促起诉的规定，所以笔者认为可以借鉴民事督促制度的有关规定，运用到行政方面，明确其适用范围、具体条件以及相关程序等，从而维护国家利益和社会公益。

4.3 明确监督范围

从行政违法行为的概念来看，应当既包括具体行政行为，也要包括抽象行政行为。但是在当前我国的司法实践中，检察机关对行政违法行为的监督范围十分有限，比较多地监督具体行政行为，很少对抽象行政行为进行监督，这也是近年来行政违法现象愈渐愈多的一个重要原因。在这种情况下，我们必须将违法的抽象行为和行政执法行为纳入监督的范围，以便检察机关能全面、有效地实施检察监督。

第一，对违法的抽象行政行为进行检察监督。2015年新修订的《行政诉讼法》第五十三条规定可以对“规章以下的规范性文件”在行政诉讼中提起附带审查，这在行政违法行为的检察监督领域是一大突破。但是在具体的司法实践中，由于公民对法律的了解还不够深入等原因，对违法的抽象行政行为的检察监督还处在起步阶段。另外，行政机关之所以会作出许多违法的具体行政行为，大多也是由于依据了本身违反法律规范的抽象行政行为的原因，倘若只对违法的具体行政行为进行检察监督，不对作为根源的抽象行政行为作出处理，不仅不合乎情理，还增加了检察机关的工作压力。由此看来，必须对违法的抽象行政行为进行检察监督。

第二，对行政执法行为进行检察监督。行政执法是指执法主体将其依法做出的行政行为适用于具体对象或案件的活动。行政机关在这个过程中也经常会做出一些违法行为，如经常出现的“暴力执法”“钓鱼执法”等现象。可见对执法活动进行监督还是很有必要的。由于一些执法工作人员滥用职权或者徇私舞弊，致使扰乱公共秩序的违法行为得不到及时有效的处理，仅靠行政机关内部监督难以防止违法的执法行为的发生。在这种情况下，检察机关必须承担起对执法活动进行监督的职责，发挥其应有职能。

4.4 加强检察机关的内部机构建设

如前所述，首先，目前我国的行政检察部门往往是与民事检察部门合署设置，在具体检察工作的开展上并未明确加以区分，不仅难以进行行政检察工作，还阻碍民事检察工作的开展。近年来，已有海南、吉林等个别省份单独设置了行政检察部门，与民事、刑事分开，各检察部门各司其职，互不干涉，取得了良好的效果。因此，为检察机关能更好地开展对行政违法行为的检察监督工作，应逐步将行政检察部门从民行检察部门中脱离出来，单独设立。其次，承担行政检察工作的检察官专业水平低，业务能力差，满足不了日益复杂、专业行政事务的实践需要。因此，应当提高行政检察官的准入门槛，加强对其业务能力的考察与培训，如定期举办交流会或培训会，从理论和实践多方面地提升检察人员的专业能力与素养。

注释：

①黎治潭.行政违法行为检察监督的困境及对策[J].长春师范大学学报,2016,35(09):59-61.

②王宁,王晓儒.行政违法行为检察监督的现实困境与制度完善[J].法制博览,2018(24):7-9.

③邹焕聪,沈卫华.行政违法行为的检察监督范围探析[J].山西警察学院学报,2018,26(01):25-29.

④邹杨以芳.我国违法行政行为检察监督制度研究[D].郑州大学,2016.

⑤李志浩.论行政行为的检察监督制度[D].烟台大学,2013.

⑥王智名,代长亮.行政违法行为检察监督的权力边界研究[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2017(02):9-12.

⑦胡洵贤.论我国行政检察监督制度之完善[D].湘潭大学,2001.