行政许可中的信赖保护原则研究

林 爽 吴杰杰

信赖保护兴起于二战后的德国，自然法复兴，实质法治便引起了广泛重视，保障公民基本权利、维护人性尊严、保护信赖利益等基本价值得到深入发展。“寡妇诉民政局长抚恤金案”[注]联邦德国柏林民政局长向一位寡妇证明，只要其从民主德国迁入联邦德国，将得到西柏林一定的抚恤金。随后妇人迁入西柏林，抚恤金也如约而至。后经证实，该妇人无权获得这笔款项，政府便停止发放，妇人不服并提起诉讼。是德国信赖保护发展的里程碑，自此以后，联邦行政法院及其他法院作出了诸多信赖保护判决，对其他国家和地区也影响深远。我国大陆的信赖保护现正处于起步阶段，尽管有些法律规定反映了信赖保护的精神，比如《行政处罚法》中有关处罚时效的规定，但在现实中仍未能很好地付诸实践。

一、行政许可中信赖保护原则理论基础

(一)信赖保护原则的基本含义

对于信赖保护原则的含义，学界有不同的见解，其分类标准也各不相同，主要的分类标准有理论依据、保护的客体、保护的方式。笔者较为认同以理论依据为分类标准，因为该依据应是比原则更高一层的学说，对于界定信赖保护原则有其应有的力度。“法安定说”和“现代法治国说”是以理论依据为分类标准的主要学说。“法安定说”认为，信赖保护原则即“行政机关有义务确保管理活动的稳定性和连贯性，从而树立和保护公民、法人或者其他组织对行政机关及其管理活动的真诚信赖原则”[1]。“法治国家说”认为，信赖保护是“现代法治国家，人们对政府行政行为的外观产生信赖，有值得保护的信赖基础，而使人民因而受到之损害有所补偿”[2]。

笔者认为，以上两种观点各自有侧重，并没有哪一学说比其他更正确，基本都表达出了信赖保护原则的精神，即维护管理活动的稳定性与保护行政相对人的权益，以及保持二者的平衡。

(二)信赖保护原则的功能

信赖保护原则已经越来越受到学界的重视，甚至有些学者已经将其与比例原则并列，共同构建行政合理性原则，与行政公正、行政效率等基本行政原则并列。随着我国法制建设的推进，信赖保护原则的功能发挥也愈发引人注目。

首先，在制定法的空白领域，信赖保护原则具有补充制定法的功能；其次，制定法违反或者根据依法行政原则排斥信赖保护原则时，可以依据实质正义、实质法治原理适当修改形式法治国的做法，从而实现实质公正与形式公正的有机统一；最后，信赖保护原则可以作为法律解释的基准，当制定法有规定却未明确有几种不同的解释时，行政主体即可根据该原则对制定法进行解释。

二、信赖保护原则的现行规定

我国信赖保护原则明确的规范依据相对于德国《联邦行政程序法》比较晚，20世纪末出台的《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政复议法》等行政领域的法律中并没有体现信赖保护，1996年《行政处罚法》第29条中“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚”或许可以解释为是对违法行政行为相对人既得利益的一种保护。

2000年颁布的《立法法》第84条中规定不得溯及既往，有利追溯则可例外，这要求保护行政相对人的既得权益，隐约体现信赖保护。2003年《行政许可法》通过，第8条则为该原则的适用提供了清晰的规范依据。在我国宪法第13条修正案中规定了私有财产权，也体现了人格自由发展权，因信赖保护的对象就是公民的财产权和自由权，故而可以说信赖保护也有宪法依据。

三、行政许可法中信赖保护原则的缺陷

(一)未规定公共利益与信赖利益的衡量标准

行政主体或者法院权衡公共利益与信赖利益的前提是二者成立，而判断二者是否成立的基础是界定什么是公共利益。根据《行政许可法》，当信赖利益不符合公共利益时，信赖保护不能成立；当经过权衡后信赖利益不小于公共利益时，信赖保护成立，而第2条没有明确阐释什么利益属于公共利益，也未规定以什么标准取舍公共利益与信赖利益。由此造成公益概念的不确定性和自由裁量的随意性，阻碍了信赖保护在实践中的适用。

(二)财产保护的补偿标准和程序缺失

《行政许可法》第8条[注]《行政许可法》第8条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。表明只要行政主体对行政相对人的行政许可进行授权，该行政许可便首先获得存续保护，但该实体性保护方式会导致违法的行政行为得以继续存在，损害法律的权威。为了解决这一困境，便有了财产保护方式，以补偿相对人的方式保护其信赖。

首先，该规定没有阐释赔偿的范围和标准。如果行政相对人因行政主体变更、撤销已生效的行政许可遭受损失，赔偿主体应该决定完全补偿相对人的损失还是根据公平原则进行补偿，抑或是参考经济状况、人均收入水平等因素适当补偿，对此法律并没有一个明确的标准。其次，“程序正义是实质正义的保障”，该规定没有体现补偿程序，赔偿主体没有程序引导办理补偿事宜，可能会导致信赖保护补偿业务的效率低、服务质量差，甚至可能滋生腐败。最后，该规定没有涉及财产保护的支付方式，除了金钱方式，是否可以使用其他代偿措施[3]，在信息化时代，经济高速发展，代表财产利益的形式日益多样化，补偿支付方式的缺失势必会引起实务中信赖保护补偿的争议，这与信赖保护原则平息纷争的初衷相违背。

四、行政许可中信赖保护制度建设的完善建议

(一)明确公共利益与信赖利益的衡量规则

1.界定公共利益

笔者建议，首先应划分公共利益的范围，我国应该借鉴德国列举的方式确定具体案件涉及的利益是否为公共利益。另外，考虑到我国案件的繁多和事实的复杂性，还应根据案件的具体情况设置听证程序，收集专家学者、社会公众以及利益相关人的意见，结合现实状况更为准确地判断是否属于公共利益。

2.适用比例原则

公共利益与信赖利益的权衡结果决定了行政主体采取存续保护方式还是财产保护方式，两种方式的不同对相对人的权益影响也就不同，故而这两种利益的衡量标准就尤为重要。笔者认为，寻找两种利益的平衡点应当适用比例原则，即符合必要性、适当性和狭义比例原则要求。

具体而言，要考虑如下因素：(1)已作出行政行为是否违法，违法性程度如何；(2)撤销、变更已作出行政行为对行政相对人及其他利益相关人员的生产、生活的影响程度；(3)不撤销、变更、废止已作出行政行为对公众和第三人的影响程度；(4)行政行为作出后已生效多长时间。

(二)明确信赖保护补偿标准和程序

1.明确补偿标准

无法采取或者不宜采取存续性保护方式时，需要进入财产保护程序。在此应说明，公法上一般认为因合法行为导致损失而产生的法律责任称为补偿，因违法行为而产生的法律责任称为赔偿，本文以补偿为例。从比较法角度看，西方经济发达地区采取公平补偿制度，日本采取完全补偿制度，而经济较落后的国家多采用适当补偿制度。

笔者认为，根据我国的经济发展状况、行政管理活动的稳定性程度以及社会公众的维权意识，应以公平补偿为标准确定补偿的最高数额和最低数额，并规定补偿金支付方式及金钱补偿的代偿措施，然后在具体实践中考量信赖利益的大小，从而确定补偿数额。不可所有案件设置统一数额，亦不可赋予行政主体过大的裁量权，以保障实质正义与程序正义的协调一致。

2.明确补偿程序

在我国《行政许可法》中没有一套清晰明了的行政程序，相对人没有被赋予参与权和请求权，难以保证补偿活动的公平、公正和公开，也就难以实现相对人的实体性权利。

笔者建议，首先建立行政赔偿前置与司法裁判后置相结合的程序，促进信赖保护问题在行政交涉过程中解决，避免过多增加司法案件的负担，也可以为相对人维护权益提供双重保障，在行政手段无法解决时相对人可以行使起诉权，进入司法程序；其次，保障相对人的程序权利就要赋予其参与权和请求权，可以借鉴德国信赖保护补偿流程的做法——设置听证程序，让相对人有机会表达自己的意志，这样也能够帮助行政主体在听取和考虑相对人意见后作出合理合法的选择；最后，应当明确规定行政机关在补偿程序中应履行的义务，如告知相对人权利、召开听证会、通知利益相关人等。