试论认罪认罚框架下值班律师制度的完善

孟 璐

(河南警察学院 法律系，郑州 450002)

当前，司法体制改革正在全面、深入推进，认罪认罚从宽制度的有效实施，需要各方面协同配合，其中律师参与尤为必要。值班律师制度的构建对于维护被追诉人合法权益、对于认罪认罚制度顺利实施具有积极推动作用，但尚在试点中的值班律师制度仍然存在很多问题需要完善。

一、认罪认罚制度在我国的发展演进

(一)产生背景

随着社会经济体制改革的不断深入，经济迅猛发展的同时，各种社会问题也随之出现。违法犯罪案件层出不穷，犯罪率居高不下，给司法机关带来了空前的压力和挑战。面对案件急剧增加、人手有限的紧张局面，为缓解压力、提高效率，优化司法资源配置，党的十八届四中全会提出了“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”。我国从2014年开始在部分地区试行了刑事案件速裁程序，效果良好。据统计，在整个试点的2年期间，法院适用速裁程序审结案件占同期被判处一年以下有期徒刑案件中的1/3以上，占全部刑事案件的近1/5。[1]2016年中央开始正式试点认罪认罚从宽制度，出台了具体的试点方案，11月出台了《关于在部分地区开展认罪认罚从宽制度试点工作办法》(以下简称《认罪认罚从宽制度试点工作办法》)，完善了在试点地区开展认罪认罚从宽制度的具体措施。

(二)基本内涵

何谓认罪，何谓认罚，目前还没有权威界定。对于认罪，在不同的诉讼制度、不同的诉讼环节具有不同的法律界定。根据《认罪认罚从宽制度试点工作办法》，所谓认罪是指犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议。在这一规范性文件中认为，认罪的核心在于自愿供述自己的罪行，重点在于“自愿”，即被告人对自己罪行的供认是真实、自愿的，接受法律制裁、法庭审判也是自愿的，而不是出于被胁迫等因素。[2]对于认罪，既要承认“行为”，也要承认“犯罪”，对于被指控的罪名则不做强求。认罪后的供述在证据上表现为犯罪嫌疑人、被告人的供述这种法定的证据形式，判断是否构成认罪，可以结合刑法中关于“坦白”“自首”等规定。对于认罚，根据《认罪认罚从宽制度试点工作办法》的规定，应当表现为被追诉人同意量刑建议、签署具结书，实质要件是同意检察机关的量刑建议，形式要件是被追诉人签署具结书，二者应当同时具备。被追诉人接受检察机关的量刑建议，意味着他自愿接受实体法对其行为的制裁即刑罚后果，也认可有关机关对其诉讼程序的简化处理，同时也标志着被追诉人对普通程序中的部分权利的放弃。

(三)性质定位

对认罪认罚制度是实体性制度还是程序性制度这一问题，一直以来都存有争议。认罪涉及刑法中构成犯罪基本事实的判定，需要结合刑法认定有关罪名，认罚涉及的是刑事责任的承担，这些离不开刑法及相关司法解释的实体性规范。同时，认罪认罚制度不仅适用于侦查阶段，审查起诉和审判阶段也都适用；不仅在普通程序，而且在简易程序、速裁程序中都可以适用，可以看到，认罪认罚制度的适用具有明显的程序法特点。因此，认罪认罚制度不应简单地界定为实体性制度或是程序性制度，应当是兼顾实体和程序双重性质，需要实体法和程序法共同发挥作用的一种制度规范。

二、认罪认罚框架下值班律师制度的正当性

公正与效率是现代刑事司法追求的两大价值目标，两者共同推动刑事司法向前发展。在刑事诉讼的过程中，公正与效率不可偏废任何一个，对公正的过度追求往往必然导致耗费大量的司法资源，诉讼效率无法保证，反之对诉讼效率过分重视，也会妨碍诉讼公正的实现。“一个社会，无论多么公正，如果没有效益，必将导致社会集体的贫困，那也谈不上什么公正，即使有这种公正，也是社会和人们所不取的。”[3]337如何在公正和效率中寻求适当的平衡是各国刑事司法领域关注的焦点。我国的认罪认罚制度正是基于这种价值理念而构建，审前程序中如果被告人自愿认罪、认罚，在刑事处罚中实体上可以从宽，程序上可以从快。

认罪认罚案件之所以在程序上能够简化，是基于被追诉人放弃了与国家的对抗，在定罪量刑上与公诉机关达成一致意见，已没有必要适用复杂的程序。在刑事诉讼中，对被追诉人定罪量刑的根据在于控诉方的证据。被追诉人的认罪使得控诉方无须耗费大量精力进行证据质证，就可以查清楚案件的基本事实，能够有效节省司法资源，充分体现诉讼效率的价值理念。在正常的诉讼程序中，被告人享有完整审判的权利，认罪认罚案件中速裁程序的推进一定程度上会导致被追诉人公正审判权的减损，被追诉人基于对自身权利的部分克减换取量刑上的从宽，这是被追诉人主动处分自己权利的表现。因此，认罪认罚制度存在的正当性是从被追诉人真实自愿处分自身权利出发，换取案件快速、从宽处理，在公正与效率之间寻求适当的平衡。在此过程中，值班律师是不可或缺的存在，它能够有效促进被追诉人在选择适用认罪认罚制度时意思表示的真实性、自愿性，同时也可以保障认罚的公正性，防止不当指控。

一是值班律师制度能够弥补被追诉人认识能力和专业知识的缺陷，确保被追诉人对认罪认罚制度有清晰的认知，以保障做出决定的真实自愿。被追诉人大多并非法律专业人士，对案件事实和法律适用的认识不足，需要法律专业人士的帮助，避免出现因为无知或认知上的错误影响认罪的自愿性。“一个有经验的律师不可能被空洞的允诺欺骗，或受到不能被证明指控的威胁。”[4]428认罪认罚制度中，检察机关应当在听取值班律师意见的情况下，律师的有效帮助也会为被追诉人争取更多的量刑优惠。

二是值班律师制度能够帮助被追诉人充分表达自己的意思表示，与国家公诉机关进行有效协商。认罪认罚制度实施的关键在于审查起诉阶段，检察机关与被追诉人在定罪和量刑上进行充分的协商，而在协商中被追诉人充分表达自己的意愿至关重要。传统的诉讼结构中，面对控诉机关，被追诉人精神上高度紧张，在强大压力下很难充分、真实表达自己意愿。律师的积极、有效参与能够最大限度地平衡这种状态，减少认罪认罚从宽制度中当事人不自愿因素，降低在程序选择中的不利风险。

三、认罪认罚制度中值班律师的必要性

(一)完善法律援助制度的重要举措

我国《宪法》明确规定被告人享有辩护权。《刑事诉讼法》进一步明确了犯罪嫌疑人、被告人在各个诉讼阶段应当享有辩护权的具体内容，同时还规定了公安机关、检察机关、审判机关为了保障追诉人的辩护权应当履行的义务。因家庭经济困难等原因，没有委托辩护人的犯罪嫌疑人、被告人，国家提供法律援助，这不仅体现了国家的人文关怀，而且也是确保辩护权得以实现的有力途径。在1996年《刑事诉讼法》修改后，我国刑事法律援助制度正式确立；《法律援助条例》2003年正式出台，标志着法律援助制度进一步规范化；《刑事诉讼法》2012年通过修改，进一步完善了刑事法律援助制度，我国刑事法律援助日趋成熟。[5]但是，目前的刑事法律援助仍然存在局限性。一是援助对象局限性。根据我国《刑事诉讼法》规定，只有在符合法定条件下法律援助才会被启动，如犯罪嫌疑人、被告人自身生理状况特殊，盲、聋、哑人；或者精神状况异常但尚未完全丧失辨认、控制能力；或者家庭经济极其困难无力支付辩护律师费用的。值班律师制度打破了援助对象门槛限制，对案件类型和财产状况没有要求，能够有效弥补传统法律援助的局限。二是援助时间的局限性。按照我国《刑事诉讼法》规定，被追诉人有权委托辩护人的时间为第一次被讯问或被采取强制措施之日。如果被追诉人符合法律援助的条件，从知悉法律援助的权利到提出申请再到获得法律帮助，需要一定的时间，客观上会造成时间空缺。实践发现，被追诉人第一次接受讯问时几乎都无法获得律师的帮助，值班律师制度能够很好弥补这一缺陷，随时向被追诉人提供法律服务。[6]

(二)保障被追诉人诉讼权利的重要途径

我国《刑事诉讼法》规定，公安机关、人民检察院、人民法院不仅应当保障所有诉讼参与人的诉讼权利，而且应当保障无辜的人不应受到法律追究。诉讼参与人中被告人的诉讼权利是尤为需要保障的，既包括实体性权利又包括程序性权利。权利的行使以自知为前提，作为被追诉人可能并不清楚自己在整个过程中拥有哪些诉讼权利，当权利受到侵犯时更不知道如何救济，值班律师可以随时为被追诉人解疑答惑，确保被追诉人诉讼权利落到实处。

辩护权是被追诉人所有诉讼权利的核心，辩护权能否得到有效行使对被追诉人至关重要。“刑事法律事项中，与民法恰恰相反，请求由国家做出裁定，因而个人的自由处于危险之中。面对强大的国家公权力，刑事案件的被告别无选择，只能为自己辩护，刑事法律援助保证了个人的自由不因无力负担法律服务费用而受到危害。”[7]268-269值班律师制度将不具备法定援助条件的被追诉人纳入国家司法救济体系，对所有被追诉人一视同仁，平等地享有法律赋予的基本权利，司法救济的权利和机会也得到平等保障。同时，值班律师对诉讼过程也可以进行有效监督，当出现诸如滥用强制措施、体罚虐待被追诉人等情形时可以及时提出意见，既可以有效维护被追诉人的合法权益，又可以监督公诉机关正确执行法律，确保司法公正。

(三)实现控辩平等对抗程序公正的客观要求

刑事诉讼的过程呈现出的是控辩双方的对抗，就如同竞技中的攻防两方，只有双方在攻击和防御手段上机会均等，参与诉讼的机会平等才能有最终赢得诉讼的机会和能力。[8]223在刑事诉讼中，面对侦查机关和公诉机关，被追诉人在攻击能力和防御能力上都处于天然弱势。为了改善这种力量不均衡的诉讼格局，平衡双方的诉讼力量，法律赋予被追诉人可以获得相关法律帮助的权利。值班律师作为专业法律知识的拥有者，为被追诉人提供法律帮助，能够有效增强被追诉人的诉讼力量，使得控辩双方力量尽量均衡。在地位平等的基础上，控辩双方力量均衡是确保审判机关公正审判的制度前提。值班律师的有效参与是诉讼过程中被追诉人的对抗武器，不仅可以调节控辩双方实力的差距，还可以强化被追诉人的程序参与程度。刑事审判的公正要求被追诉人有效参与法庭审理，提出对自己有利的充分的证据，实现刑事审判的程序公正。目前，虽然值班律师不提供出庭辩护服务，但通过审前阶段的法律帮助，被追诉人对所涉及的案件及自身权利有了清晰的认知，在此基础上有能力提出对自己有利的主张和证据，对自己不利的证据也有机会和能力进行质证和反驳[9]181，值班律师在诉讼过程中的参与，使得被追诉人凭借自身实力有效参与诉讼进程，对法庭审理产生积极影响，成为真正意义上法庭审理的实际参与、推动者。

四、我国值班律师制度运行状况

(一)发展概况

我国值班律师制度始于2006年，大体分为三个阶段：项目试点、全面探索、司法改革建设阶段。[6]我国值班律师制度试点开始于河南焦作修武县，试点中驻看守所值班律师负责开展法律宣传、解答被追诉人法律咨询，对法院援助的申请进行受理、文书转交、接受指派承办案件。修武县试点结束后，效果良好，上海、山东、广东、福建等地开始结合本地实际逐步探索建立值班律师制度，进入多元化的全民探索阶段。经过8年多的实践检验，2014年，我国开始在部分城市试点速裁程序的改革，对案件进行繁简分流，在《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》(以下简称《速裁程序试点办法》)中首次出现了值班律师制度。2015年我国在《关于完善法律援助制度的意见》中进一步明确了值班律师制度的相关情况。2016年我国开始在前期速裁程序试点的城市开始了刑事案件认罪认罚制度的试点，2017年8月两院三部联合印发了《关于开展法律援助值班律师工作的意见》(以下简称《值班律师工作的意见》)，对值班律师制度进行完善，由此，值班律师制度进入新一轮的发展阶段。

(二)存在问题

1.值班律师性质、定位不清

探讨值班律师制度，前提是要明确值班律师的角色定位。[10]目前，认罪认罚制度正在试点阶段，许多问题尚无具体规定，对于值班律师制度的关注大多集中在值班律师究竟以何种身份参加诉讼，即如何合理确定值班律师在认罪认罚程序中的角色定位,在认罪认罚案件中，值班律师能否发挥实际效果，与其自身权利范围和诉讼职能有直接关系。《刑事速裁程序试点办法》中将值班律师描述为“法律帮助者”，为被追诉人提供法律帮助的主要内容为提供法律咨询，告知相关程序性后果，帮助当事人进行程序选择，以及对检察机关的量刑建议提供意见。这种法律帮助者在性质上与辩护律师截然不同，《值班律师工作的意见》对值班律师和辩护律师做了刻意的区分，明确规定值班律师不提供出庭辩护服务。没有出庭辩护职责的值班律师也不享有辩护人的查阅案卷、调查取证等实质性的权利。可见，值班律师的法律帮助主要集中在审前阶段，在内容上以法律咨询为主。这种角色设定显然无法满足值班律师进行有效法律帮助的实际需求，为更好地实现值班律师制度设置的初衷，应当为值班律师选择合适的功能定位，使其充分发挥诉讼价值。

2.启动程序非强制，适用率不高

按照《速裁程序试点办法》的规定，值班律师介入系被追诉人申请指派，而非办案机关职权保障。因此，值班律师进行法律帮助并非强制性，只有被追诉人提出申请才能启动。被追诉者基于自身知识储备和理解能力的欠缺，对于享有的诉讼权利尚无法确定是否有清晰的认知，如果办案机关不主动告知，申请法律帮助的权利行使或将形同虚设。在试点实践中，由于办案机关权利告知的非强制性，办案机关告知缺乏积极主动性，告知不充分导致被追诉者获得值班律师的法律帮助的比例偏低。以北京市为例，在整个速裁程序试点中，被追诉人获得法律帮助的不到10%，严重影响了值班律师相关功能的发挥。[11]在试点经验的基础上，《值班律师工作的意见》对人民法院、人民检察院、公安机关等办案机关的告知义务进一步明确，将应当告知被追诉人有获得值班律师法律帮助的权利明文规定在意见中。但遗憾的是，《值班律师工作的意见》没有明确规定告知的具体时间和未尽到告知义务应当承担的法律责任，对办案机关的告知义务没有实质性的约束将会导致在实践中的执行不力。

3.阅卷权缺失，参与程度有限

如前所述，认罪认罚制度存在的正当性在于被追诉人自动放弃部分权利，而值班律师的参与是确保被追诉人认罪自愿性、真实性的制度保障。值班律师有效开展法律帮助的前提是对案件有全面的了解和掌控，在此基础上才能为被追诉人进行有效的量刑建议和程序选择，但在实践中，值班律师对案卷材料没有查阅的权利，对案件的了解只能通过检察机关提供的法律文书，如起诉意见书和量刑建议。值班律师依靠有限的案件信息很难提出有针对性的建议,是值班律师面临的一大难题，从而难以发挥值班律师的功效。值班律师不阅卷，如何了解案件事实，如何判断被追诉人的行为是否构成犯罪以及构成何种犯罪，如何发现对被追诉人有力的证据并获得有利的量刑建议。只有充分保障值班律师的阅卷权，才能全面知悉案情，才能与被追诉人进行证据核实，确保被追诉人认罪认罚的真实性、自愿性，并在此基础上提出有利于被追诉人的意见。

五、认罪认罚框架下我国值班律师制度的完善

(一)明晰值班律师的角色定位

对于认罪认罚案件，主流观点从现有的规范性法律规定的措辞以及值班律师的权利来源，认为值班律师并非辩护律师。[6]关于值班律师的规范性文件，《速裁程序试点办法》和《认罪认罚从宽制度试点工作办法》《值班律师工作的意见》中均将值班律师定位对程序性事项提供帮助的法律帮助者。结合刑事诉讼法的历次修改，相当一部分学者认为这与侦查阶段律师提供的法律帮助极为相似，具有特定的内涵，本质上不能等同于辩护人。也有学者认为，“法律帮助”与“律师辩护”二者存在关联，不能人为割裂[12]，法律帮助的内涵丰富，外延上应当包括律师辩护在内。还有学者认为，值班律师的角色定位应当与其在诉讼中的职责相关，值班律师能够对检察机关的量刑建议发表意见，足以表明值班律师与办案单位在诉讼权利义务上是有实质性的关联的，实质上是在履行辩护职责[6]。从功能主义的解释出发，对值班律师的角色定位应当根据其在诉讼中发挥的功能来考量。在认罪认罚案件中，如果将值班律师限定为法律帮助者，必然会带来对值班律师相关诉讼权利的限制。值班律师的权利一旦受到限制，在控方掌握案件信息绝对优势的情况下，如何帮助被追诉人自愿认罪认罚以及同公诉机关进行有效协商，就会成为一个比较棘手的问题。从有效提供法律帮助的层面上，可以结合《刑事诉讼法》的规定，在不同的诉讼阶段值班律师的身份有所区别，侦查程序中，值班律师主要为犯罪嫌疑人提供法律咨询等帮助，“法律帮助者”的身份设定较为合适；审查起诉和审判阶段，基于其诉讼监督和量刑协商等功能，需要查阅案卷、调查取证等实质性权利做支撑，不应当将值班律师的功能限定为单纯提供程序性帮助，“准辩护人”身份设定更适合其诉讼职能的发挥。

(二)完善不同诉讼阶段值班律师的工作衔接机制

按照《认罪认罚从宽制度试点工作办法》规定，审查起诉阶段、审判阶段对符合条件的被追诉人办案机关都可以指派值班律师。也就意味着，在不同的诉讼阶段被追诉人可能会接触到不同的值班律师。传统意义上的委托律师或指派律师，非特殊情况会全程参与案件，以确保诉讼程序的一贯性。在值班律师资源有限的情况下，这种轮班接力的模式使得更多的人得到值班律师的法律帮助，实现值班律师资源的有效配置。但从试点情况看，会出现前后值班律师的工作缺乏衔接，后续值班律师工作开展没有针对性，或者从头开始梳理案件提供服务造成资源的浪费。为更好地维护被追诉人的合法权益，应当妥善处理不同诉讼阶段值班律师工作的衔接问题，如，每次值班律师接触当事人之后都应当形成书面记录，注明已经完成的工作和被追诉者的情况，尤其要注明被追诉者认罪认罚的情况以及对检察机关定罪量刑建议提出意见的情况，方便后续值班律师有效开展工作。

值得注意的一个问题是，值班律师能否在后续诉讼过程中自然延伸为指派或委托律师？《值班律师工作的意见》在区分值班律师和辩护律师的基础上，将值班律师的法律帮助主要集中在法庭审判之前的诉讼阶段，庭审中，被追诉人辩护权通过法律援助指定辩护来保障。考察国外的立法例，如在澳大利亚，在被追诉人可能要面临刑事制裁且情况紧急时，值班律师可以出庭；新西兰，如果被追诉人愿意将值班律师的服务延伸至庭审，则可以提出申请，但禁止值班律师私下说服当事人私下委托。[11]值得注意的是，2017年10月，我国开始在八个地市进行刑事诉讼辩护律师全覆盖的试点，并且通过了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》。根据该办法，审判阶段不区分案件类型、案件性质，被追诉人要实现辩护律师的全覆盖。如果在审前程序中，被追诉人没有援助律师如何而仅有值班律师提供法律帮助，此时又不允许值班律师出庭辩护，那么在较短时间内援助律师如何能够完成辩护准备，进行高质量的辩护是值得认真思考的问题。在一定条件下，允许值班律师转化为委托或指定律师为被追诉人在后续诉讼阶段中履行辩护职责，能够使有限的律师资源利用最大化，利用值班律师对案件的熟知程度提高案件办理效率，还可以充分体现被追诉人真实意愿，在当事人和律师之间建立良好的信任关系，保证被追诉人认罪认罚环节充分的自主性、真实性。但是，为了营造公平竞争的法律服务环境，杜绝值班律师利用接触案件的便捷条件以违反社会公德或不符合律师职业道德的方式诱导被追诉人委托辩护律师，应当对值班律师转为辩护律师做出一定条件的限制。

(三)明确值班律师的程序性保障

1.强化办案机关获取法律帮助的告知义务

在认罪认罚从宽制度中，被追诉人切实、有效地享有法律帮助的权利，办案机关应当切实履行强制告知义务。在各个诉讼阶段，办案机关均有义务保障值班律师的有效参与，告知当事人有权利申请律师帮助，并详细告知值班律师介入的时间。具体时间设定上，可以参考《刑事诉讼法》关于侦查阶段律师介入的时间规定；在审判阶段，人民法院在向被告人送达起诉书副本时，应当告知当事人可以启动值班律师制度。为切实保障办案机关的告知义务落到实处，应当提供证据证明，对被追诉人口头提出的，应当有谈话记录，书面提出的，应当将书面申请附卷备查。

2.明确规定未履行告知义务法律后果

在制度设定上应当明确，如果办案机关未履行告知义务，导致被追诉人没有及时享有获得法律帮助的权利，被追诉者一旦不知晓认罪认罚的相关法律规定或者在非自愿的情况下做出程序选择，已进行的诉讼程序应当归于无效。此种情形也应被法院纳入严重违反诉讼程序的范围，允许被追诉人以此理由上诉。

3.充分保障值班律师履职时间

试点中发现，有些受法院指派的值班律师开展法律帮助的时间是在开庭当天，甚至个别只能在开庭前很短的一段时间内见到被告人。[13]尽管当地法院允许值班律师查阅案卷，因为时间关系，也不可能充分行使阅卷权，对案件事实没有充分了解，对被告人也就不可能进行实质性的帮助，也就只能在形式上简单地询问被追诉人是否知道相关权利，是否清楚一旦认罪认罚以后的法律后果等，值班律师发挥作用的空间十分有限。因此，对办案机关要有明确的制度规定，充分保障值班律师的履职时间。

(四)建立值班律师制度的长效机制

在认罪认罚制度中构建值班律师制度，是为了保障被追诉人的合法权益，实现认罪认罚的自愿性和处罚的公正，兼顾效率与公平。从试点情况看，值班律师制度能够有效推进认罪认罚案件的诉讼进程，但从长远看，为保证值班律师的健康持续运行，需要一套规范值班律师服务质量的长效机制。

首先，值班律师的选任要有明确的标准。《值班律师工作的意见》指出对值班律师的选任应当综合各方因素考量，不应当简单依从业务能力和职业年限，也应当考虑律师本人的政治素质和职业道德。为了打造稳定的值班律师队伍，各地可以根据情况组建值班律师的人才库。但《值班律师工作的意见》欠缺了值班律师的限制性条件，即具备哪些条件时不可以选择作为刑事案件中的值班律师。因此，对值班律师的选任，在试点过程中应进一步细化相关规定，制定更详细的选任标准，如如何判断其业务能力的标准、具体的执业年限，值班律师的排除性条件等，逐步形成一支比较稳定的值班律师队伍。

其次，要做好值班律师的培训和考核工作。《值班律师工作的意见》明确规定，法律援助机构应当对值班律师进行业务指导和业务培训，对值班律师的履职情况可以通过驻所单位、当事人的意见反馈进行了解。需要特别强调的是，在进行业务培训时对认罪认罚案件的适用应当格外重视，采取相关措施促使值班律师自觉履行诉讼职责，同时，在对值班律师动态化管理中应注重所承接案件的服务质量，律师为当事人认罪认罚所做的努力，通过律师与当事人会见的时间、次数、当事人态度的转变以及量刑结果等方式来综合衡量案件援助质量，而不是以驻所单位的意见为准。

再次，要加强对值班律师的经费保障。律师不是无偿服务的职业，充足的经费保障是值班律师制度正常运行的基本条件，没有可靠的经费来源，值班律师的积极性和案件援助质量就很难保证。从试点情况看，各试点地区都会从地方财政拨出专款对值班律师进行补偿。但存在的突出问题是，补偿数额十分有限，如厦门市法律援助中心给予值班律师每人次50元补贴，2015年后，杭州市调整了值班律师的补贴标准，由每人每天100元上浮到了260元[14]，与职业律师的收入相比仍然相距甚远。单纯依靠政府财政很难满足值班律师正常运行，拓宽资金筹集渠道是解决问题的关键，如可以适当发动社会力量捐资、捐款等慈善形式弥补经费不足的问题。试点地区可以根据本地实际情况对值班律师经费制定具体的管理办法，加强对经费的监督管理，做到专人管理、专款专用。