基于政府治理理念转变下农民工公平制度的实现

虞新胜，韩 婷

(1.东华理工大学 马克思主义学院，南昌 330013；2.抚州幼儿师范高等专科学校，江西 抚州 344000)

公平正义并不是抽象的，而是具体的，与时代紧密结合的价值。当前，我国进入社会主义发展新时代，国家已经摆脱了短缺经济而进入了小康社会，公平正义更多地表现在社会资源的平等分享，政治权利的保障与社会管理的参与等方面，表现在人民日益增长的美好生活需要不断得到满足的方面。而政府作为公共服务的提供者、公共事务的管理者和社会秩序的维护者，更应适应新时代需求，进行职能转换。然而，我国农民工在公共服务、公共管理方面仍然存在差距，如何让农民工在城市获得公平的资源，在城市有机会参与到公共管理之中，是建构农民工制度公平的重要内容。

一、政府治理理念的应然之维

社会公正是衡量社会全面进步的重要尺度，公平正义是中国特色社会主义的内在要求。社会主义公平正义不同于资本主义的公平正义。在社会主义社会，公平正义代表人民对美好生活的追求，代表人民能共享发展成果。十六届三中全会党中央就提出“科学发展观”和“以人为本”思想，注重社会建设。新时代党中央更加重视公平正义与社会建设，习近平总书记强调，“让广大人民群众共享改革发展成果，是社会主义的本质要求，是社会主义制度优越性的集中体现，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现。”[1]35-36“我们将更加注重公平公正。我们将从人民最关心最直接最现实的利益出发，着力构建公平公正、共建共享的发展新机制，让经济发展更具包容性。”[1]37

党的公正理念需要转变为政府职责，落实为政府行动。2004年政府工作报告把“更加注重统筹兼顾，更加注重以人为本”“着力解决关系人民群众切身利益的突出问题”作为主要任务，从此，实现社会公正成为我国政府的基本职责。政府应当把维护和实现社会公正当作主要任务和道义责任，努力做到在经济持续增长的基础上实现社会的全面进步。罗尔斯在《正义论》中就从社会合作体系出发，论证了社会正义的必要性，社会必须在有利于社会不利者处境改善时，才能算是正义。“任何人或团体除非以一种有利于最少受惠者的方式谋利，否则就不能获得一种比他人更好的生活。”[2]70也就是说，每个人的福利都依靠着一个社会合作体系，没有它，任何人都不可能有一个满意的生活。每个人应在合理的条件下自愿合作，利益的划分就应当照顾到那些处境较差的人。政府可以通过分配、税收等方式，帮助社会不利者改善处境。

在社会主义社会，生产资料的公有制性质决定了公平正义还应包括人们有机会参与社会管理、分享社会发展成果的权利。“社会公正的内容绝不只是合理的财富分配，还包括公民的政治权利、社会地位、文化教育、司法待遇、社会救助、公共服务和社会福利等等。”[3]政府应为人们参与社会管理提供必要的渠道和条件，让更多的人有机会参与到国家与社会管理中来，共同治理好国家与社会。为此，我国各级政府也积极调整职能，从经济职能向社会职能转变，不断扩大人们享受公共服务与社会保障的范围，拓展人们参与社会管理的渠道。社会保障的理论于20世纪80年代晚期才从西方传入中国，并在20世纪90年代中后期逐渐进入政策实践领域。1998年“公共服务”被国务院确立为政府的基本职能，并将城市职工的社会保障作为政府公共服务的重要内容之一。2004年提出“建立服务型政府”的目标，职工工伤保险覆盖面迅速扩大，2006年国务院5号文件强调农民工应获得社会保障保护，并要求2008年底，将危险行业(如采矿和建筑业等)的大部分农民工纳入工伤保险之列，所有签订劳动合同的农民工纳入医疗保险之中。习近平在党的十九大报告中再次强调要“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义”[4]。由此可知，转变政府职能，完善公共服务，为越来越多的人提供更多的公共服务产品，实现社会公平正义，是党和政府一直的追求。

随着我国经济的日趋发达，人民的需要也在发生变化，我国政府在治理改革中更加重视公共服务的质量，扩大公共服务的范围，不断扩大服务对象，提供更多的公共产品，推出许多改善公共服务的重要举措。除了社会保障与福利外，在环境保护、义务教育、公共安全等方面，政府也不断增加投入，增加公共服务支出，提供更多的社会服务，不断满足人们对美好生活的需要。[5]习近平指出：“共同富裕是中国特色社会主义的根本原则，所以必须使发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进。”[1]25

在为广大人民群众提供公共产品、增加公共服务的情况下，政府还不断拓宽渠道，引导公众参与公共事务管理，共同治理社会事务中来。2012年初，民政部就出台《关于促进农民工融入城市社区的意见》，鼓励农民工积极参与社区自治，维护好农民工合法权益，促进农民工与城市居民和睦相处，这一方面可以保障农民工政治权利的实现，能够激发人们的积极性，主动参与到社会治理之中，不断满足他们提高社会地位的需求。另一方面，政府还可以提高效率，节省治理成本。一个服务型的政府，就是应该积极发挥各方面的力量，要为社会所有公众提供方便、快捷、高效的服务。“公共服务供给的复杂性和需求的多样性，要求政府、企业、公民和其他社会组织均参与到公共服务供给中来，各责任主体具有更多自主权和参与权，在追求利益最大化的前提下进行自主管理，在生产、维护、提供、使用和监管公共服务方面展开博弈，通过谈判、协商等途径，建立基于一致策略的合作模式。”[6]从而防止市场或政府单方面提供公共服务而导致“失灵”结局。

二、农民工群体：迁入地政府公共 服务与社会管理之实然分析

2000年以来，党和政府越来越重视社会建设，越来越重视不同群体的获得感。在理念上把公正和平等确定为社会主义核心价值观中的内容，更加突现公平正义的价值；在战略上将“效率优先，兼顾公平”逐步转变为“公平优先”；在实践上推出了许多调整收入分配的政策举措，出台了不少完善社会保障体系的政策；在社会治理方面也更加重视不同群体的参与热情，发挥不同群体在社会治理中的作用。然而，农民工群体除了获得维持自身生存的微薄工资外，社会保障、公共医疗、基本养老等公共服务仍与迁入地城市市民存在较大差距。农民工在为城市经济发展做出重大贡献、为城市建设做出丰功伟绩的同时，却没有获得公平的待遇，“蛋糕”分配不公平，质言之，就是公共服务不公平，公共产品分享不到位，公共管理的参与渠道不畅通等，具体表现在以下方面：

(一)公共服务方面，农民工就业服务、教育资源分享、社会养老保障等方面存在差距

农民工进城务工，最初目的就是要寻找一个稳定的工作，赚钱养家糊口。然而，在城市他们的就业机会并不公平，因为农民工在城市的工作往往被隔离于优质资源之外，职业流动难，岗位也受限制。农民工进城务工，多从事制造业、建筑业和家政服务业等岗位，这些领域的劳动强度大，工作环境差，从事的企业多处于产业链低端。多数农民工凭借年龄和体力的优势而在职业上获得优势，但是一旦他们过了青春年龄或产业升级，他们的就业机会就会减少，就会面临着下岗或裁员的威胁。谢勇对江苏省农民工的就业服务调研中发现，农民工在获取就业帮扶等公共服务方面仍然存在较大差距。[7]农民工文化普遍不高，技术技能也不强，他们在工作单位上很少有上升机会，也就缺乏职业升迁带来的自我成就感。据李强对农民工的职业流动的调查，认为农民工从农村流入到城市，由从事农业为主转变为以工业为主，初级职业流动都上升了，但他们再就业时，职业就难以上升。据调查发现，68.6%的农民工从事农业转变为12.4%的人从事农业，农业向工业或其他产业转移明显，但他们再就业职业升迁的比例很小。[8]138他们一直处于水平转移，而不是垂直上升。他们从一个企业跳到另一个企业，仍然处于底层岗位。由于职业培训直接影响农民工的生存和发展机会，而参加技能培训的农民工并不多。迁入地政府往往优先考虑本地下岗职工的职业技能培训，而农民工的职业技能培训并没有纳入他们的工作计划之中或财政支持范围之内。

公共服务方面，养老保障是农民工最为关切的问题之一。农民工社会保障不公平表现为“面临同一样的风险，却接受不一样的保障”。农民工大多从事辛苦甚至危险的工作，如高压线安装、建筑施工、油漆装潢、垃圾清理、地下道清淤等，这些领域工作环境恶劣，劳动时间长，也易造成工伤。虽然近年来，我国农民工的社会保障制度也得到了重视，除了强制性较高的工伤保险外，医疗保险与城市市民也逐渐缩小差距，但养老保险、失业保险、最低生活保障等还存在较大差别。在金维刚、石秀印做的调查中，农民工参加养老人数占总数的50.5%，一直没有参加养老保险的占27.7%。参加失业保险的人数比例只有24.5%，有47.1%的农民工表示“一直没有参加”。甚至工伤保险也不能全部实行全覆盖。仍有24.5%的农民工表示“一直没有参加”，23.1%的农民工自己都“不清楚”。[9]238-247

教育资源的公平分享也是农民工最为关切的公共服务之一。教育公平是社会公平的基础，由于教育资源有限，城市教育资源仍以“农业户口”“非农业户口”或“户籍地”进行区分，由此衍生出农民工随迁子女不能公平享受城市的教育资源。谢勇对江苏省的农民工进行调研，发现农民工适龄初中子女中，有52.17%留守在老家读书，还有4.35%的就读于城市私立学校，离“以流入地为主，以公办学校为主”之间存在一定的差距。[7]根据金维刚、石秀印等人的调查，在就读中小学阶段的适龄儿童中，有47%的农民工子女不能跟随父母到城市读书，16.2%的农民工子女在家乡或离家乡较近的城镇上学，还有1.8%的农民工子女辍学，只有23.9%的农民工子女能够随同父母在城市中上小学。而在这些上学的孩子中，只有5.5%的农民工子女能够在城镇公办学校上学并免交借读费。[9]250虽然国家相继颁布了《关于进一步做好流动人口子女义务教育工作的意见》等制度，但有的迁入地政府仍然找各种理由搪塞拖延，至今仍没有得到很好的解决。[10]295

(二)公共管理方面，引导农民工参与社会管理渠道不多

农民工在城市的正当权益经常受到侵害，合法权益得不到相应保障，如在工厂权益保护方面，农民工每周很少有双休日，也很少有节假日，每天工作时间不固定，当订单多的时候还常常要加班加点。虽然农民工加班有加班费，但普遍较低。一旦订单下降，农民工就要面临解散或解雇的风险。在城市生活方面，随着农民工在城市购房定居人数日渐增加，他们在城市中面临着诸如与开发商、物业等新的矛盾与新的问题，在处理这些矛盾中，农民工往往处于弱势地位。

农民工权益为什么屡受侵犯而无能为力？这与大多数农民工在非正规企业就业有关，更重要的是，他们没有机会参与政策、制度的制定和社会管理。如在工厂中，政府一般对正式单位的职工利益进行规范和保障，而对非正规部门中农民工利益规范很少，这种对非正规部门的制度规范缺位导致农民工待遇不平等、收入不公平、劳动维权艰难的背后逻辑。不公平的制度规范可以修改，但这种不公平的制度规范是如何形成的？在制度制定过程中，有没有农民工的参与，有没有考虑到农民工的利益？这才是农民工利益缺乏保障的关键。体制外劳动力市场运作的逻辑要求政府不仅考虑雇主的用人决策和他们追求利润的逻辑，还要考虑农民工的安全与利益需求，不能放任企业主为了追求高回报率或者出于短期利益，而随意解雇或处罚工人、擅自调整或延长工作时间。当前，农民工能够进入企业管理层的寥寥无几，即便有资格参与工厂制度的制定，也只是作为一个“衬托”而不能真正为农民工群体代言。在工厂企业里，通常来说对企业享有重大决策权的职工代表大会也很难觅见农民工的身影。他们也不能享有应有的民主权利，即便能参加，也要另外登记，难以享受到与正式工人一样的平等权利。而迁入地政府劳动保障部门只针对市民进行保护，而对于农民工的遭遇却视而不见。[10]296在城市中，由于农民工迁入陌生的城市，与他人相互交往少，工作时间也不统一，因此很难形成合力维护自己的权利。当他们遇到开发商、物业等侵权情况，往往无法有效维护自己的合理权益。

农民工群体被排斥出政治决策或制度制定过程，这些人没有声音，没有代表他们声音的组织或团体，这与体制机制的整体设计缺乏有关。“强调权利平等和社会公正的一大要义是让弱势群体参与制定制度规则，并促使现有的规则趋于更合理、更公平。”[10]191“制度为什么会不公平呢？道理很简单，因为政治体系的安排并不是总是给予每个人的需求同等的权重的。”[10]422在企业，农民工很少参加工会，他们无法伸张自己的权利。在社区，由于户籍不在本地，社区也不愿意为农民工提供服务。有的进城农民工在城市居住长达十多年，但仍然扮演局外人的角色。由于他们不能参与制度的制定，他们在城市中的利益(住房、医疗、教育、水电煤气等利益)也就不能得到很好的反映和照顾。由于农民工的社会保障、医疗保险等仍留在农村，城市与他们没有很多关联，他们在城市也没有表达机会和渠道，一旦与他人发生纠纷，他们就容易采取极端手段解决，不利于城市稳定。“合法权利的贫困导致了机会的贫困，机会的贫困又导致了经济的贫困。”[11]20农民工在遇到权益受损时，往往选择“用脚投票”，这种最原始的解决方式带来的是工作的频繁变动，不利于农民工的长远发展。

三、以社区为平台，将城市化的农民工 纳入城市公共服务和社会管理中

政府治理理念是政府行为的基点和依据。20世纪末，政府逐渐从经济管理和企业决策领域中退出来，把生产经营权交还给企业，而把宏观调控、社会管理和公共服务作为自己的主要职能，特别是新时代以来，社会管理、公共服务、生态治理等方面更加受到政府重视。如何让农民工公平分享城市的发展成果，享受到平等的公共服务，有机会参与城市管理？从过去30年农民工迁移的历史演变来看，老一代农民工逐渐退出劳动力市场，80后新生代农民成为主体，2017年国家统计局数据显示，新生代农民工占到农民工总量的50.5%，开始超过了老一代农民工。[12]在主体发生变化的同时，农民工流动类型也发生了变化，即从个体往返式流动转向在城市购房定居、举家迁移。[13]如何让城市化农民工能分享到城市公共服务，和市民一样享受到公平的医疗服务、养老保险和公平的义务教育资源等？让这些城市化农民工参与到社区治理中来，共同建设好城市家园？

(一)坚持顶层设计与综合安排，分层次有步骤逐渐将新生代农民工纳入基本服务中

20世纪末到21世纪初，我国实现政企分离，政府更多重视社会服务和公共管理，但是由于我国实行条块管理，地方政府普遍存在优先考虑本地市民的公共服务，为本地市民提供优质的公共产品，而忽视迁入本地的农民工公共服务或公共产品。虽然目前迁入地政府已经改变单纯以户籍为依据进行管理与提供公共服务的做法，而改为以人口为依据进行管理与提供公共服务，但农民工仍然很难和市民一样享受到同样的待遇与公共服务，由此出现农民工问题处理的错位、缺位等现象。加强监督，理顺机制，提高统筹层次，仍是落实农民工分享公共服务的重要途径。

“重视顶层设计，在中央设立专门的机构部门，主要负责政府购买公共服务的总体规划、预算安排、监督管理、绩效评价等，这既是政府作为购买主体的职能体现，也是避免公共利益消解、公平正义缺失、政府责任侵蚀等公共风险发生的重要保障。”[7]

诚然，由于目前我国生产力水平不高，社会财富还不是很丰富，迁入地政府财政有限，这也决定了不能“一刀切”和不能“一步到位”做到公共服务的一致化。公共服务公平的实现需要循序渐进，需要按照轻重缓急依次进行。但是，在有些领域必须要实行一致待遇。根据李莹的分析，在不同领域，农民工的进入对于迁入地政府和当地市民带来的冲击不同，对于社会保险项目，可能问题不大。而义务教育等均要求迁入地政府提供资金支持，这将给当地政府带来财政压力，给当地市民带来资源竞争，可能会影响到当地市民的福利水平，因此，阻力较大。[14]59-60但是，公共教育资源的分享是农民工特别是新生代农民工最为关心的问题之一，也是引起社会不稳定的重要因素。由于越来越多的新生代农民工举家进城，购房安家，很多人将子女教育放在他们所考虑问题的首要位置。他们渴望子女不要输在起跑线上，从而要求迁入地政府公平分配教育资源。特别是经济进入了智能化时代，人力资本的培养越来越重要。上级政府更应做好顶层设计，统筹规划，加强教育公平制度的构建，实现义务教育资源的均衡化和普及化，使农民工子女能公平分享到城市教育资源。

(二)提升社区服务功能，引导更多农民工参与城市治理

随着生活条件的提高，农民工特别是新生代农民工的需求也在不断提升。老一代农民工由于流动性强、季节性强，他们更愿意回农村养老。因此，农民工在城市中的社会福利普遍缺失。相比于老一代农民工，新生代农民工举家迁移或定居的增多，社区成为他们交往和服务的平台，他们生活在社区、交流在社区、公共服务也应多在社区分享。他们的权利意识更强，参与制度制定的意愿更高，然而在城市社区，基本公共服务还没有完全覆盖到农民工群体，社区管理还没有农民工参与。虽然民政部早在2012年就出台文件，鼓励农民工融入城市社区，但由于缺乏相应机制与途径，导致这一文件很难落实下去。当前，“防范多、引导少，管理多、服务少”仍然成为城市社区对农民工的管理模式，农民工服务与社区管理仍然存在较大缺位、错位。农民工在城市化融合中，参与积极性不高，迁入地政府在落实农民工基本公共服务等方面也不太积极。一方面，农民工在城市的生活成本过高，他们对就业服务、基本医疗、住房养老等方面期望更高，因此他们对目前的城市公共服务方面并不十分满意。另一方面，由于环境陌生，就业压力增加，生活成本提高，新生代农民工就业稳定性普遍不高，这也增加了城市管理的难度。由于农民工就业不稳定，文化素质也不高，加上财政有限，迁入地政府也难以把农民工子女教育、住房养老等公共服务纳入到长期管理之中。目前，农民工城市融入仍然表现为单向融入为主，表现为有社会参与的愿望，但参与城市管理的人并不多，表达渠道也非常少，因此，多数农民工只能游离于当地社区管理之外。加大对社区管理模式的引导，吸纳农民工代表加入到社区甚至街道管理之中，吸收更多农民工参与社区或服务中心工作，成为当前迁入地政府职能转变的重要内容。当然，迁入地政府加大对城市化农民工的基本公共服务工作，更为迫切。如新生代农民工面临的情感交流、子女教育、赡养老人、网络交往、计生优生等问题，迁入地政府应加强社区公共服务覆盖面，使社区成为新生代农民工缓解压力、加强交流、增强感情的地方。将常住农民工随迁子女义务教育纳入其居住地基本公共服务范围；在就业服务政策、用人制度、社会保障等方面使农民工与本地市民一视同仁；在信息服务方面，为农民工提供岗位数量、工种等信息，平等安排农民工就业技能培训等公共服务项目等；在社区管理方面，探索农民工参与社区选举的方法与路径，保障农民工的参政权利与实现渠道，让农民工在制定制度或政策时发出自己的声音，维护好农民工合法权益。

总而言之，迁入地政府职能转变是农民工融入城市的前提条件，一视同仁地为他们提供公共服务，引导农民工参与社区和城市管理中来，有利于加快农民工融入城市进程，加快城乡一体化步伐，从而更好地推动现代化建设，全面建成小康社会。