高铁“霸座”事件下治安管理的困境与应对思考

曹致玮

前段时期，高铁“霸座”成为社会热点。“霸座”现象及其后续的处理结果备受争议，引起社会各界广泛关注，也有人质疑我国的治安管理，因此，有必要以此为例分析当前中国治安管理中存在的问题。

治安管理，即公安机关依法使用行政手段维护社会秩序，保障社会秩序良好运行的行政管理活动。《中华人民共和国治安管理处罚法》(简称《治安管理处罚法》)第一条开宗明义地指出，治安管理即为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责。治安管理由于其执行机构的特殊性，加之特殊的强制管理措施、广泛的管理内容，只能以公安机关为主体实施。

一、高铁“霸座”折射出的治安管理困境

(一)治安承包制度下执法者缺位

在霸座事件中，不是相关人员没有执法，而是“不能执法”，原因就在于我国行政执法中早年推行治安承包制度。治安承包，简单地说，就是执法机关以协议的方式把原本属于治安管理的内容以类似于市场交易的方式承包给特定民间主体。治安承包制度的诞生有其特殊的时代背景：“其一，严峻的治安形势呼唤公众参与治安事物，充分利用各种社会力量，可以有效加强治安管理；其二，有限的警力资源与财政资源是治安承包改革的根本原因。目前，我国公安机关，长期以来面临警力不足、资金短缺的问题，这在很大程度上阻碍了其维护公共安全的能力。”[1]

正是这种治安承包制度在遇到类似霸座行为时，“由于执法者缺位，因此导致对霸座者不能立即采取强制措施，就形成了这样一种集体围观却又无可奈何的局面”[2]。此外，基于人员编制和成本收益考虑，每趟列车上配备乘警专门管理类似霸座行为不符合经济效益的原则。据统计，2017年全年，全国铁路旅客发送量完成30.84亿人[注]数据来源：中华人民共和国交通运输部《2017年铁道统计公报》，载http://www.mot.gov.cn/tongjishuju/tielu/201805/t20180515_3020550.html，最后访问日期：2018年11月14日。，平均每月发送量2.57亿人，平均每天发送量约856.7万人，法律是否应当为这种小概率事件来“买单”？

(二)治安管理处罚力度不足

首先，中国执法理念的转变导致对公民的处罚是以教育为主、惩罚为补充。“霸座”行为为何不能直接适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第(三)项“情节较重”之情形？依据自由裁量权理论，笔者检索了各地公安机关对于治安管理处罚法的执法细则。例如：《北京市治安管理行政处罚裁量基准》规定，实施《治安管理处罚法》第二十三条第一款第(三)项所述行为，“不听民警劝阻”即属于规定的“情节较重”情形[注]《北京市治安管理处罚裁量基准》，载https://max.book118.com/html/2017/0909/132911008.shtm，最后访问日期：2018年10月21日。；《天津市公安局行政处罚自由裁量基准》规定，“违反公共交通工具上的有关管理规定，无理取闹，不听劝阻，严重影响公共交通工具正常运行的”可认定为“情节较重”[注]《天津市公安局行政处罚自由裁量基准》，载http://www.tjgaj.gov.cn/site/public/showinfo.aspx?id=201608240923086221，最后访问日期：2018年10月21日。；《重庆市公安机关治安管理行政处罚裁量基准》规定：“在公共交通工具上不服从管理、无理取闹，严重影响公共交通工具运行秩序的；实施扰乱公共交通工具秩序行为，经工作人员多次劝阻，仍继续实施的；不听民警劝阻，继续实施违法行为的”均属于“情节较重”[注]《重庆市公安机关治安管理行政处罚裁量基准》，载https://www.lawxp.com/statute/s1778986.html，最后访问日期：2018年10月21日。。由于当下执法理念朝着人性化、文明化的价值观转变，霸座行为更多还是以普通情节处理。

其次，经济制裁力度不高，违法成本过于低廉。《治安管理处罚法》最初命名为《中华人民共和国治安管理处罚条例》(简称《治安管理处罚条例》)，于1987年1月起施行，其中第十九条规定：“扰乱火车等公共交通工具上的秩序的，尚不够刑事处罚的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。”在这之后，又相继修改了若干次，但在这二十余年的修改历程中，对于扰乱公共交通秩序的处罚数额却一直维持在200元。以北京市为例，据统计，在1986年，北京市全民所有制经济职工人数324.369万人，全民所有制单位职工工资总额48.4975亿元，人均月工资约125元[注]数据来源：《北京市社会经济统计年鉴》中统计表·劳动力和工资，中国统计出版社，1991年版。。到了2016年，北京市城镇单位在岗职工平均工资12.2749万元，人均月工资10229.08元[注]数据来源：《北京年鉴》中统计表·2016年北京市国民经济和社会发展统计表，北京年鉴社，2017年版。。1986年至2016年的三十年中，人均月工资翻了80余倍，但罚款数额却依然维持在200元，这一数额是明显不当的。

二、治安管理的重新考量与优化治安管理的新视角

治安承包制度本质上是一种基于成本收益的价值选择。随着市场经济的发展，社会治安问题不再局限于过去简单粗暴的违反治安管理的行为，此时执法人员如果单纯依照法律条文进行机械执法，不是处理社会治安问题的最优解。在新形势下，随着人们生活需求的逐渐增多，社会矛盾逐渐激化，治安承包制度越来越显得力不从心。

(一)治安执法自身的制度完善

治安承包制度下治安执法最主要的问题在于执法的正当性问题。协辅警参与警察任务执法始终没有明确的法律依据。当前，我国的行政法律法规并没有授权民间组织或个人直接参与警察行政执法，因此协辅警因其身份问题，也就不能像警察那样当机立断地作出执法决定，转而采用一种劝说的方式。

要想解决执法难题，关键在于划定职责范围，明确责任主体，通过法律法规的形式将协辅警等民间主体执法的正当性确定下来。这样一来，协辅警等民间主体参与执法工作的范围有了明确的规定，执法的效力也有了法律上的保障，还能够明确协辅警与正式警务人员等不同主体的法律责任。

(二)治安管理的新视角——多元社会治理机制

随着治安承包制度的展开，越来越多的非强制性工作被承包出来，使得越来越多的民间组织参与到执法队伍中，这就不得不对治安承包制度下的治安管理提出新的要求，这种要求不仅仅是对执法主体的要求，更是对执法方式以及执法尺度的要求。在这种情形下，对于类似霸座的行为，无法及时运用执法权进行执法，这就有必要引入一种既符合成本收益原则，又能解决当下社会治安管理中新问题的模式，对当下我国治安管理模式进行重新优化，或许能够给我国治安管理打上一针强心剂。

多元社会治理模式就是这么一种对当下的治安管理起到过渡作用或者说是与之相配套的机制[注]以上海市浦东新区为例，截至2018年10月，上海市浦东新区110警情共计2705起，其中非警务类的民间纠纷占比高达31%，随后东方调解中心陆家嘴治安工作室承担了4成的纠纷调处工作量，使民警得以从非警务类工作中抽身，专注于治安面的防控打击上，在刑事打击指标上，同比上升22%，警情同比下降26%左右，打击犯罪和维护社会稳定的效果显著。参见《多元化解社会矛盾纠纷，推进社会治理精细化——新区区委副书记冯伟同志调研新区专业性行业性调解组织建设工作》，载http://wemedia.ifeng.com/85235191/wemedia.shtml，最后访问日期：2019年1月16日。。多元社会治理机制与治安承包制度一样，是近年来我国社会治理中的新举措，其理念可以追溯到第十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出的“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平”。多元社会治理与治安管理从总体上看，联系紧密，可以有效地互相融合。

1.多元社会治理与治安管理的制度衔接

第一，多元社会治理符合治安承包制度下治理主体多元化的发展需要。治安承包制度的本质就是引入竞争机制，使越来越多的民间主体参与行政执法。第二，多元社会治理符合当前治安承包制度的成本收益原则。同治安承包制度一样，两者的设计初衷，就是以一种低成本的治理模式获得高效益的收益。社会治理，不同于政府治理，它是一种民间组织互相协调的合作治理模式，与自上而下、单一主体管理的政府治理相比，社会治理不仅仅是简单的1加1等于2，而是1加1大于2。第三，多元社会治理与治安管理的目的相同。二者的本质目标都是为了更好地维护社会治安。

2.多元社会治理机制的内涵

“多元社会治理与治安管理的区别在于，治安管理，强调的是‘管理’二字，即自上而下的以政府为单一主体的管理体制，而多元社会治理强调的是‘治理’二字，即以民间主体参与的多元化治理体制，二者之间存在本质上的区别。”[3]在治安管理中，多元社会治理机制可以理解为，以法律法规为核心，纳入社会舆论、职业规范、风俗习惯，民间主体参与的多元化协调机制。“在传统政府控制型社会管理模式下，没有所谓多元主体的联合，公共服务不足困扰着社会的进步。随着市场经济体制的建立，逐步形成了经济主体和社会实体的多元化格局，大量的社会自治组织开始形成。逐步改变了传统政府治理结构，促进了多个实体的协调治理。”[4]

3.多元社会治理机制的法理基础

首先，制定法的局限性。前文已述，制定法是最重要的法律渊源，但这并不意味着制定法就是法律的全部。“在法学理论上，制定法当下几乎成为法学研究的唯一对象。”[5]多元社会治理的意义在于填补法律的空白，法律是有局限性的，而社会生活是具体的、复杂的。在中国传统的“乡土社会”中，民俗习惯和乡规民约起着主要作用。“乡规民约产生于乡土社会，是在村民的日常生活习性中形成和生长的，具有天然的内生性”[6]，因此，那时个人的生活不太需要法律来进行规制。在原来的农民社会里，人与人之间的价值评判主要是基于其行为，一个人的对错，要放在乡规民约的框架之下来判断，而在现代，随着“陌生人社会”[7]的形成、个人主义的膨胀，乡土社会中乡规民约对个人行为的控制能力逐渐弱化，人的行为不再对他人产生很大影响，因此，就产生这样一种现象，原来的民俗习惯和乡规民约已经无法制约现代社会陌生人的行为，但现代社会中制定的法律又无法解决社会不断变化发展所带来的问题。

其次，社会多元化价值冲突。这种多元化的价值冲突可以看作社会主体的价值冲突，也可以看作法律原则的价值冲突。从社会主体来看，治安管理纠纷发生时，由于社会主体阶层的差异，不同主体解决纠纷的方式必然不同，而在这个问题上，执法者就面临着很大的问题。在霸座事件中，如果占座者是个弱势群体，或者身体不适的人，人们对于其占座行为的评价是否会发生转变？回答应当是肯定的。这背后突显出的问题就是法律原则的价值冲突。正如苏力教授所说：“许多人一方面赞成法律面前人人平等，一方面又赞成不同的人适用不同的规则，这两条原则实际上是不能兼容的。”当前，社会中绝大多数人表面上提倡的法律面前人人平等，往往都是基于社会优势群体的角度来看，比如霸座事件中的孙某某，是一位在读博士，守法是理所应当，可是，很少有人会关注到社会地位低的群体也应当守法。“因此当下人们讲法律面前人人平等，主要针对身处高位的人，却从来没有关注社会地位低的人也要守法。”苏力教授认为：“当代中国社会对违法者一视同仁的概念还没有形成，因此治安管理就非常为难。因为执法者在面对弱势群体的时候，不知道如何执法，执法者的准则只有‘具体问题具体分析’。”[注]此部分苏力教授的观点系作者根据苏力教授讲座中的内容进行的部分文字整理，主题“法治——不仅仅是制定法的法理”，时间：2018年11月1日18时30分，地点：同济大学衷和楼四楼报告厅。

三、多元社会治理机制的路径建构

“长期以来，由于对于制定法理论学说的过度关注，因此我们忽视了传统生活中一直存在的习惯法和民间法”[8]，但无论如何，它们都是客观存在的，并且是现在中国社会治理应当直面的因素。

首先，多元化的社会治理，应当以客观事实为依据。有时，大家只会看到执法人员“强硬”的一面，而往往忽视了个人的违法行为。高铁“霸座”事件里，之所以社会公众会谴责这些败德者，其实是因为我们通过互联网完整地了解了整个事件的前因后果，看到了事情的真像，而执法人员却没有执法。假如事先不了解事情真相，一旦执法人员强制执法，经过社会舆论的断章取义，很多时候就真相就会变得扑朔迷离。人们对于霸座者的处罚结果表示质疑，本质上其实是对行政执法尺度的合理性存疑。因此，正确认识客观事实，是完善治安管理最基本的要求，这种要求，不仅是对普通公民的要求，也是对执法人员的要求。“社会公众对于法治的直观感受通常不是来自于一些大案要案的公正审判，恰恰是在于身边这些游离于法律与道德间的行为能否得到合理、公正的处置。”[9]

其次，应当推进职业规范的形成。随着新的社会群体在现代社会里的出现，理应有新的规则来制约这些群体的越界行为，如知识分子的职业规范、财务人员的职业规范、法律人员的职业规范、新闻媒体的职业规范，等等。以新闻媒体为例，社会舆论的力量是强大的，我们应当充分利用这种社会舆论，积极引导，建立社会舆论的职业规范，形成统一的舆论导向，从道德上批评这种现象。在现代社会，新闻媒体或者说舆论的谴责实际上能转化成一种无形的社会压力，而这种压力通过职业规范的形成进而升级成为一种社会制裁，即职业群体中的自我制裁。这种制裁也许比法律更加有效，因为它影响的是个人在职业群体中的“脸面”。从这个角度来讲，职业规范不仅是应当的，而且是必须的。现代社会中，个人有时也许不计较声誉或名誉，但职业群体这个大环境会关注这些，对于那些失德者，必要时职业群体就可以援引职业规范来“除锈”，因此，社会越来越多的行业，都应当形成规范。在社会中，除了法律的规范，还应当有社会舆论的规范、行业的规范、职业的规范。

再次，应当重视习惯的作用。“在传统的乡土社会中，人们对于乡规民约的需求往往超过了对制定法的需求。”[10]到了现代社会，虽然城市化进程加快，乡规民约的影响逐渐减弱，但并不能认为这种习惯就不重要了。假如从民俗习惯的角度来考虑霸座事件，无论是处理方式还是处理结果，可能大不相同。有些乡规民约，就特别规定了关于“促进团结互助、传承善良文化、维护乡村治安”之类的内容，以及对于违反这些乡规民约行为处罚[注]高其才教授就在其文章中对乡规民约的作用作了详细的论述，《达沙村村规民约》第3条明确规定：“不拨弄是非，不仗势欺人，建立良好的邻里关系。”贵州锦屏《文斗村规民约》第2条规定：“以礼相待和谐共处。村民之间及村民与来客之间以礼相待，与人为善，与人为伴，凡家庭内部及邻里之间因生产生活产生矛盾处理不当，引发谩骂、争吵、打架行为，同时由此引发矛盾纠纷的家庭承担相关的费用，写悔过书10份张贴。”参见陈寒飞、高其才《乡规民约在乡村治理中的积极作用实证研究》，载《清华法学》，2018年第1期，第71-73页。。乡土社会，人的“脸面”最重要，把霸座事件放置于乡规民约之下，霸座事件的当事人就很容易受到“村民共同体”的谴责。

最后，值得注意的是，当下，要形成有序的社会治理，仅仅依靠执法机关的治安管理是很困难的，随着国家治安承包制度的改革，越来越多的协辅警加入到执法队伍当中，虽然在某些非强制性的执法工作中确实能够减轻执法人员的压力，维护社会秩序，但在霸座事件中，无执法权的辅助执法人员就显得无能为力。这种治安管理的模式今后会越来越广泛地应用到各种非强制性执法领域，意味着强制性执法的适用范围将会变得越来越窄。正因如此，我们就应当形成更多的社会规则，尽可能让社会生活本身来帮助解决问题。

四、结语

一些法律看似无法解决的事情，从古至今一直都存在，把制定更完善的法律当作解决这一困境的唯一出路，是当下我国治安管理急需解决的问题。我们应当形成多元化的社会治理模式，理解这一点，才不至于陷入当下治安管理的困境，把情况想象得过于简单。这样我们才能找到一个与当前社会发展相匹配的治安管理的解决问题的好路径。法治时代，不是童话世界，不能认为仅仅依靠制定法律、严格依法办事就能够创造出一个教科书式的完美社会。把治安管理“交还给社会”，或许是促使社会治理秩序向前发展的一种新思路。