村民理事会治理体制创新研究

李 庆，潘 星

(安徽大学，安徽 合肥 230601)

十八届五中全会指出：“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。2014—2016年连续三年“中央一号文件”反复强调：“创新和完善乡村治理机制，依法开展村民自治实践，探索符合各地实际的村党组织领导的村民自治有效实现形式”。在此背景下，基于农村亲缘、人缘、地缘优势，在农村基层党组织领导下，以村民小组为基础而建立的村民理事会应运而生。村民理事会是新时代探索符合农村地区的新型自治组织体系，对激发农村基层组织活力，提升农村基层治理能力，实现政府治理和社会自我调节有着重大意义。

一、村民理事会产生的原因

(一)内在要求：传统自治形式弊端日益凸显

传统的村民自治运行至今，自治成分日渐甚微，行政色彩愈加浓厚，“行政村”逐渐取代“自然村”。在长期发展中，村委会对自身角色定位不准确，把自己当作乡政府的下设机构，受政府控制强度过大，致使自治程度受限。正如徐勇认为，中国的村民委员会组织既是村民自我管理、自我教育和自我服务的群众自治组织，具有自治性，同时也是国家对农村实行公共管理的基层组织单位，具有“行政化”[1](P11-17)。

(二)现实需要：满足村民日益多元化的需求

随着农村社会经济迅猛发展，由于村委会人手不足，精力有限，难以满足村民日益多元化的需求。村民理事会是村民基于共同利益而自发组成的新型自治组织，其成员由村民自行选举和推荐产生，能够反映村民的意愿，并调动村民参与公共事务的积极性，进而能够有效弥补政府在农村公共服务“失灵”的弊端，进而能够满足村民日益多元化的需求。

二、村民理事会在现实中的职能

(一)整合群众利益，调节村民矛盾

村民理事会的产生为解决农民矛盾和纠纷提供了一条有效的渠道，并把解决群众的利益纠纷作为自身工作重点。例如在农村土地确权过程中，很多农民确权的土地面积多多少少都有所变化。确权后土地面积变大，村民自然很高兴，可是确权后土地面积变小，村民就有了意见。针对这类事情，村民理事会在尊重历史、尊重现状、尊重民意的基础上，通过民主协商来解决村民矛盾。如果通过民主协商解决不了的问题，再由上级政府和基层党组织出面，依据政策和法律进行协商，坚持“小事不出村，大事不出镇”，把问题消化在基层。由此可见，村民理事会在调解村民矛盾方面发挥着不可替代的作用。

(二)收集村情民意，反映群众需求

村民理事会不仅在村务公开、财务公开、土地征用等大事方面为村民表达意见提供一条便利的渠道，而且还注重了解环境问题、孩子上学问题、看病难、看病贵以及道路闭塞等与村民生活息息相关的问题。村民理事会在了解相关信息后，及时与上级政府和基层党组织进行协商，寻求解决策略，为村民排忧解难。对于一些上级政府和基层党组织无法提供的公共服务设施，村民理事会采取民主协商的方式，及时与村民沟通，引导村民集资，共同建设公共服务设施，满足其需求。

(三)协调干群关系，调解干群矛盾

现实中，干群矛盾一直是农村基层组织面临的主要问题，而干群矛盾往往是由干部与群众之间信任危机造成的。村民理事会的产生打破了干群之间长期不信任的僵局，对协调干群关系和调解干群矛盾起到了巨大的推动作用。村民理事会是村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治性组织，它有别于村委会这种半行政化的自治组织，其成员乃是由村民民主选举产生的，且村民理事会是村民小组之下的自治组织，能充分发挥利益相关、地域相近、文化相连的优势，及时整合村民利益，反映群众需求。村民理事会的重要职责就是协助并配合上级政府和基层党组织的工作。因此，村民理事会就成为“联系和沟通村民与村党支部委员会和村民委员会的中介和桥梁”[2]。

(四)调动村民参政热情，推动基层民主发展

在当代中国，村委会虽被定义为基层群众自治性的组织，但其行政色彩较浓厚，与村民自治也逐渐脱节。村民理事会是在农村基层治理、公共事务和公益事业中实现群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，支持和促进农村基层群众自治事业，代表村民切身利益，协助上级政府和基层党组织开展工作的自治性组织。在具体实施过程中，村民理事会坚持“一事一议”的原则，实行直接民主，重大问题由村民集体决策，坚持少数服从多数，兼顾少数的原则，代表了村民的意志，使得村民的参政热情有所提高。正如王中华所述：“村民理事会是来自于农民又服务于农民的新型自治组织，其代表了农民群众的意志和愿景，充分调动了农民群众参与社会主义新农村建设的积极性、主动性和创造性，是农民参与基层治理的有效途径和渠道。”[3]

(五)发挥内源优势，推进灵活治理

以村委会为依托的传统村民自治组织之所以治理效果不佳，很大程度上是因为涉及农民需求的微观层面，难以达成统一的意见，但村民理事会能够有效弥补其弊端。在乡村经济发展方面，村民理事会能够引导农村精英为村民服务，立足于特色产业优势，传授经验，发展乡村经济；在乡村治理方面，村民理事会继承并发扬互帮互助的优良传统，改变以往强制化、固定化、模式化的治理方式，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的灵活治理方式，进而促进村民参与农村公共事务的热情，提高农村社会治理的效果。

三、村民理事会所面临的困境

(一)人员老化，组织结构不合理

随着农村大量富余劳动力不断向城市转移，村民理事会大多是由老党员、老干部、老模范、老教师、老军人等 “五老”人员组成，其成员年龄偏高，且文化水平较低，在工作中或多或少存在着精力跟不上、知识技能水平不足，难以应付繁重的村务事务。另外，村民理事会为民间自治组织，组织结构设计往往不够合理，缺乏系统性，而且组织内部分工不明确，组织结构较为涣散。

(二)机制缺失，组织运行难度大

村民理事会是新时代社会变革的产物，处于发展初期，各种运行机制有待进一步建立健全。首先，村民理事会成员的民主政治思想需要进一步加强。村民理事会虽然有章可依，但是由于“重人情，轻法治”的传统观念在农民心中根深蒂固，在思想认识上难以从根本上改变，与新时代所推行的民主政治还有距离。其次，村民理事会工作机制需要进一步规范化。村民理事会是基层民主自治的重要载体，此过程中必须坚持在上级政府和基层党组织的领导下，有组织、有秩序地开展各项活动。但是，在现实中，村民理事会的运行存在着工作范围不明确、工作程序不规范、缺乏有效的监督机制等问题。第三，村民理事会缺乏持续运行的保障机制。村民理事会作为一个民间自治组织，一般以项目为载体进行运行，因而组织缺乏长期规划性，不利于组织健康可持续发展。另外，组织运行的资金来源比较单一，并且组织成员往往都是无偿奉献，致使组织人员流动性比较大，因而如何激励村民理事会成员工作的积极性，也是组织运行所面临的困境之一。

(三)参政热情低，组织缺乏内驱力

村民理事会作为新型的民间自治组织，要想真正发挥其功能，必须充分调动村民参与的积极性。现实生活中，村民参与基层民主自治的热情不高，对利益无关的事物往往漠不关心。由于受大一统传统文化的影响，农村生产生活方式和农民价值观念相对较为落后，新兴思潮不能完全渗透至农村，所以绝大多数村民缺乏作为新时代公民的主人翁意识和合作互动的意识，政治参与和互动的热情极低，政治生活持冷漠态度甚至疏离政治。村民的参与度较低，导致村民理事会许多工作无法正常开展，村民理事会的健康发展受到阻滞。

四、村民理事会功能提升策略

(一)吸引人才，加强队伍建设

组织的健康发展，必须有充足的人力资源。但是，大量农村富余劳动力外流，致使村民理事会面临人力资源的严重短缺，主要表现为数量和质量上不足。针对这一问题：首先，发展农村经济，吸引人才回流。一方面结合新农村建设等国家政策方针，加强宣传力度，吸引外出务工人员回乡创业，为美好家乡建设做贡献；另一方面因地制宜，结合当地产业优势，大力发展农村经济，增强当地的吸引力，进而促进外出务工人员回乡就业。这样不仅能促进当地经济的发展，也为村民提供一份安稳的工作，使其能长期扎根于农村，也有助于村民理事会各项工作的正常开展。其次，净化政治生态，吸纳优秀人才。由于受中国传统文化的影响，宗族、家族观念严重阻碍了基层民主政治推行，制约了村民理事会组织的运转和功能的正常发挥。一方面通过发放宣传手册、摆放宣传展板、悬挂横幅等方式进行法律法规宣传，增强村民法律意识，提高村民依法维权的能力和法律素质，引导居民依法办事，促进基层民主法治化进程，进而保证优秀的人才能够进入村民理事会；另一方面通过规范程序、完善监督体系等措施，防止家族、宗族势力影响村民理事会推选过程，确保有意愿、有能力的年轻人进入村民理事会。这样既能通过组织的力量将个人能力更好地发挥出来，造福于村民，又能解决村民理事会成员年龄偏大、文化素质不高的问题。

(二)健全机制，增强治理能力

制度建设是一个组织正常运行的基础，村民理事会也不例外。针对村民理事会制度健全问题：首先，上级政府和基层党组织要履行应尽的责任。村民理事会是在上级政府和基层党组织的领导下，协助开展村民活动，帮助化解村民矛盾，因而上级政府和基层党组织有责任和义务对村民理事会的工作给予指导，并结合实际情况，为村民理事会制定出科学合理的运行机制，推进农村基层民主自治建设，确保村民理事会功能正常发挥。其次，村民理事会要充分发挥自身的主观能动性。村民理事会在某程度上是一个独立的组织机构，应该有自身一套完整的运行机制。因此，村民理事会在上级政府和基层党组织指导下，结合自身实际情况，通过制定理事会章程、人事制度、财务制度、考评制度、议事会议制度等一套运行机制来明确工作范围和工作程序，确保村民理事会各项工作正常运行，进而推进基层民主化进程。第三，村民理事会要努力建立可持续发展的环境。一方面，村民理事会要根据上级政府和基层党组织的发展规划，结合实际情况，制定工作规划，挖掘社会资源，满足村民长期发展的需要；另一方面建立长效激励机制。通过“建立一套公开、公平、公正的竞争激励机制，把理事会工作纳入整个新农村建设考核评比体系中，让村民与理事会之间、会员与会员之间展开评比竞赛，激发理事会会员的内在动力，评选出优秀理事会及其成员，奖励先进”[4]，树立典型，营造一种良好的竞争氛围，进而促进村民理事会健康可持续发展。

(三)多措并举，激发参政热情

村民参与民主自治热情不高是农村基层民主中遇到的普遍难题，也是村民理事会无法完全发挥作用的症结所在。针对这一问题：首先，加强宣传教育，转变村民思想观念。村民理事会应根据上级政府和基层党组织的要求，定期不定期对村民开展宣传教育活动，使其了解村民理事会的性质、功能以及村民参与对于推动基层民主自治发展的重要性，不断提高村民的政治参与度。其次，注重项目设计，提升村民参与意愿。在项目设计或活动开展方面，以村民实际需求为基础，多设计一些与村民切身利益相关的项目，进而促进村民对基层民主自治的关注度与参与度。第三，开展技能培训，提高村民的参与能力。在实际工作中，通过培训、集体讨论等方式开展形式多样的技能培训，增强自信心，提升知识和技能水平，增强履职能力，进而促进村民积极参与基层民主自治的热情。同时，通过整合各种社会资源，为村民参加基层民主自治进行保驾护航。