行政复议准司法化之语境及其进路

孙 迪，董姝玥

(西安工程大学 人文社会科学学院，西安 710600)

我国的行政复议制度在设计之初就刻意和行政诉讼予以区分，立法者的本意是避免二者功能的混同，但这也导致了行政复议制度的程序不够法治化、结果公正性欠缺等问题，继而引发了民众对于行政复议制度的信任危机，使其在处理行政纠纷时，更倾向于选择信访和诉讼的方式，因此，研究如何使行政复议摆脱尴尬的现状，增强行政复议的权威性和认可度，充分实现行政复议制度的功能，是十分具有现实意义的。目前，十三届全国人大常委会已将修改《行政复议法》列入立法规划，行政复议制度的改革方向再一次受到瞩目，行政复议改革的相关理论也日趋成熟，引入司法化程序的观点在学界也得到了普遍认可，将对行政复议改革产生重要影响。

一、行政复议准司法化之语境

行政复议制度与行政诉讼制度在监督行政权力、保障公民权益、解决行政纠纷等功能是一致的，因此行政复议准司法化改革并非要行政诉讼的全部内容照搬,而是取司法程序之精华,用之于行政复议,在保障行政复议的高效性同时，提高复议结果的公正合理性，解决行政纠纷的同时实现对复议申请人的权利救济，对于行政复议准司法化进行研究则必须分析行政复议准司法化的具体语境及其理论基础，以此为行政复议准司法化改革提供理论层面的保障。

(一)行政复议准司法化的语境分析

行政复议准司法化既不同于一般意义上的行政内部监督，也区别于诉讼的外部监督。应松年教授认为复议机构需要居中裁决,因而带有司法性。解决行政争议是复议制度多元功能产生的基础,由此行政复议必须有特定的体制和制度,使其区别于一般的内部监督[1]。周汉华教授认为要保持以行政方式解决争议的效率的同时,尽量引入司法程序所具有的独立性和公正性,使行政复议制度实现公平与效率的有机结合,最大限度地保护公众的合法权益[2]8。王万华教授认为行政复议准司法化实质在于将体现程序公正的基本要素引入行政复议中,在行政复议中确立公正程序的各项基本原则,切实保障申请人的各项程序权利,在此基础上完成正当行政复议程序制度重构[3]。

综合以上观点，不难得出行政复议准司法化的内涵，即复议机构通过行政方式居中裁决行政争议，引入司法化实质到复议程序中，在高效解决行政争议的同时，保障复议申请人的权利。我国的行政复议准司法改革需要结合实际情况徐缓图之，从引入部分司法程序入手，逐步消除行政复议程序不公开、不透明、不规范的弊端，以司法化程序改革推动立法主体转变思维模式，从而发挥行政复议作为纠纷解决机制的重要作用。

目前许多学者已经意识到我国的行政复议需要吸收合理的司法程序，在保障行政复议效率的同时，最大程度保障行政解决行政纠纷结果的独立公正。承认行政复议的行政属性和将司法化程序引入复议制度之间并不存在必然的矛盾[4]3。我国的行政复议制度对解决行政纠纷功能和相对人权利救济功能的重视程度过低，行政复议维持原裁决的概率居高不下，以致当事人更加倾向于选择行政诉讼，而使行政复议制度逐渐成为边缘化的行政纠纷解决途径，司法诉累自不待言，行政复议准司法化改革也显得尾大不掉。因此要改变我国行政复议制度的现状，则需要重新审视行政复议的功能定位，通过引入公正独立的司法化手段，为行政复议制度注入新的活力。

根据行政复议准司法化的含义，可以看出行政复议准司法化改革需要突破以下几点：首先，保障行政复议机构的相对独立性。复议机构的独立性，是行政复议制约行政机关行使权力的重要因素，若行政复议机构与普通的行政执法部门的设置一般无二，则复议过程难免不受部门首长和上级机关的因素影响，更遑论作出公平的复议裁决。因此，复议审查者和复议过程均应当像司法程序一样，审查者只需根据案件事实、法律规定和专业知识进行裁定；其次，提高复议程序的高效性和公正性。行政复议制度本身具备一套系统的行政纠纷解决机制，在案件处理的效率方面远高于行政诉讼，这也是行政复议的最大优势之一，而在行政复议准司法化的过程中引入司法手段是以公开审查为原则，提高行政复议结果的公正透明性，同时要求行政复议审查者同样像法官一样，避免与双方当事人存在利害关系，居中裁决以做到公平保障双方参与人的基本权利[5]。最后，赋予行政复议裁决准司法效力。一个行政复议裁决的作出是经过复议机关全体成员和部门首长从行政管理角度集体讨论决定的，若无明显违反法律规定，则不应该成为司法权和行政权角力的工具。若法院对于复议机关作出的裁决轻言撤改，不仅不能让行政复议制度得以优化，反而会使其陷入泥淖而失去行政复议原有的高效性和积极性。因此，当经过复议的案件进入诉讼程序后，司法机关应当做到尊重行政机关合理合法的自由裁量权，非有法定事由不得轻易判决撤销已生效的复议裁决。

(二)行政复议准司法化的理论基础

行政程序正当化、程序化对于高效解决行政纠纷和实现权利救济功能具有重大意义，因此行政复议准司法化应当遵循程序正义原则。程序正义原则包含两个方面的意义:一是指政府在行使权力的过程中，必须符合法定程序，满足形式上的公正；二是实体上的正义，明显违背公平正义标准的裁判也是程序不合法的一种表现。要制定出一套适合所有行政复议过程中的绝对程序标准几乎是不现实的，只能根据客观现实的需求，提出一种可适用于所有法治社会最低水平的程序正义要求[6]。“最低水平的程序正义”至少应当包含三项内容:裁决中立、程序参与和结果公开。裁决中立，要求复议机关在审理案件时应当处于中立地位，若复议机关和双方当事人存在法律上的利害关系或与一方当事人存在可能影响公正裁决的关系时，应基于程序正义理论认定该复议机关进行回避。程序参与，即当行政行为的结果对行政相对人和行政相关人产生直接影响时，则他们应当有充分的权利参与行政行为制定和实施过程，且其参与具有实质意义，即对于该行政行为的最终结果具有一定的影响效果。结果公开，即行政复议程序的每一阶段和步骤都应当透明化，以保证利害关系人都能够轻易获知行政复议的过程。

(三)行政复议准司法化的功能定位

行政复议准司法化的最终目标是实现对公民权利的救济，而解决行政纠纷是实现权利救济的必要手段，更是行政复议准司法化目前最为迫切的改革方向。因此，应当建立良性循环的争议解决体系、对行政权力进行监督规制，使行政管理更加科学公正。第一，对当事人权利的救济应作为行政复议制度的价值追求。整个行政复议制度以此作为目标导向，围绕着以权利救济的法治理念进行制度上的匹配。第二，行政复议准司法化的第一要务是解决行政纠纷。行政纠纷是相对人和国家机关之间的矛盾，是私权和公权之间的挑战，甚至直接影响到社会群众对于政府的认可和信赖度。行政监督的过程原本是上级机关对下级机关的主动管理权，而行政复议则是由当事人主动提起复议申请引起的，这种起因明显和行政诉讼中的告诉机制相类似，而和行政监督的起因相去甚远；且既然当事人将案件交由行政复议部门，自然对于复议部门能够做出公正裁决怀有合理期待，若行政复议的审理程序不注重案件事实，只追求审查效率，那么本就不符合它产生的根本原因，也不符合法理逻辑[7]，因此应当将解决行政纠纷作为行政复议的主要功能。第三，行政复议准司法化改革在发挥行政监督作用时，不仅能够追究行政机关不依法履行职责的责任，也能警醒相对人依法履行相应的义务，从而为建设法治政府和服务型政府提供机遇和制度保障。第四，行政复议作为政府自我纠错的一种有效方式。当行政复议的程序启动之时，这种管理方式就已经被纳入社会管理的网络范围，社会各个阶层的目光都会关注于此，而行政复议准司法化可以让行政权力的行使过程更加中立，并解决我国行政管理体制混乱、职能错位的难题，为政府更好地管理社会提供更加直观公正的方式。

二、我国行政复议准司法化之困境

我国《行政复议法》在1999年做了修订，20年来，在促进政府依法行政方面，行政复议制度做出的贡献是毋庸置疑的，但目前来看，行政复议制度的设计过于行政化，导致其理论和实践方面出现了分歧，阻碍了行政复议作用的发挥。

(一)功能性定位过于行政化

随着社会关系日趋复杂，政府的功能定位也在不断更新以适应新的社会需求，在行政权力的行使过程中难免产生行政相对人和行政机关之间的矛盾增多的问题。而行政复议准司法化要实现公正有效地解决行政矛盾，则需要进一步明确行政复议制度的功能定位。目前，对行政复议定位共有三种学说，即内部监督说、权利救济说与争议解决说。

内部监督说认为，复议机关与被申请人之间体现着内部监督关系的,通过行政复议,可以实现上级对下级的有效监管,因此行政复议过程和具体行政行为之间的界限较为模糊；权利救济说认为，行政复议的功能主要体现在对权利的救济,和行政诉讼、行政赔偿类似，行政复议也属于事后救济,是为行政相对人保护合法权益提供法律依据的一种制度[8]；而纠纷解决说的学者则认为，行政复议始于纠纷发生，终于争议的解决。如果行政复议最主要的功能不是解决行政纠纷，则和其他类型的行政监督活动之间就没有明显的分别，从而影响了相对人对复议制度效力和权威的认可度。[9]

行政监督是《行政复议法》规定的复议制度的主要功能，但行政监督限于行政系统内部，这样的定位行政化色彩过于浓厚，不利于将行政复议的功能充分发挥。目前行政管理体制改革势头正盛，行政复议要满足实践需要必然要更加程序化、法治化，进一步完善行政复议的程序机制、办案模式、办案人员职能责任等内容，不仅符合行政复议本身追求价值目标，也满足复议准司法化趋势的需求。但由于立法定位影响，行政复议工作在实践层面依然处处受到掣肘，解决行政争议最终实现公民合法权益的核心价值提升较为缓慢，因此行政复议在引入司法化程序后的主要功能是解决行政纠纷，核心目标是对公民的权利救济，二者之间并不矛盾，只是形式和实质、高效和公正之间关系。

(二)复议机构和程序的独立性及自主性明显缺位

我国的行政复议组织是作为政府的内设机构，缺乏统一和独立的行政复议体系。目前我国正在加快进行司法体制改革，要想增强司法机关的独立性和公信力，则必然要使司法主体能够独立办案，不受与案件无关的因素影响。行政复议机关的独立性也是同样的道理，在行政机关首长负责制之下，行政复议机构被设置在行政机关内部，而行政首长在考虑问题时候难免综合考虑法律之外的行政因素，因此行政复议机构仍无独立做出行政复议决定的权力，行政复议的公正性也就显得难以周全。行政复议委员会目前已经在我国部分城市进行试点，虽然取得了一定的成果，但笔者对于陕西某市行政复议委员会的调研发现，由于行政复议委员的运行机制缺乏相关理论及法律制度的支撑，因此一些问题还困扰其实际运行，最突出的问题就是行政复议委员会依然设在行政机关内部，除了工作内容和普通行政机构有所区别之外，在人员编制和办公经费方面均依靠政府的财政支出，且仍以书面审理为主，开庭审理的案件较少，因此独立性和当事人的程序参与感不强。

此外，多年来我国在引入司法化程序的立法态度较为消极，当事人参与行政复议的环节相对薄弱。《行政复议法》规定行政复议以书面审理为原则，口头审理为例外，这样的审理方式虽然有利于提高案件审理效率，减少双方时间成本，但在实践中过程中，部分机关也容易将行政复议的程序混同于普通的行政管理程序，导致行政复议程序被选择性适用，大大弱化了行政复议的纠纷解决功能，且由于书面审查难以全面客观地反映复议案件的真实情况，以致相对人的取证权、程序参与权、知情权、质证权、辩论权等无法得以全面保障，也不能体现出争议双方的对抗性和复议审查人员严格适用法律法规的过程。诚然，行政复议最大的特点就是高效便民，采用口头审理的方式会让复议程序略显复杂，但若仅注重行政复议的高效性而不能使双方当事人公开透明地在复议机关核实质证，那么案件的事实极易扭曲。公权力和私权利的对抗中，私权本就不占优势，若再不对私权保护予以重视，就更难增强群众对行政复议制度的信赖感，使最终行政复议沦为行政诉讼的附庸制度。

(三)与司法程序衔接不畅

行政复议制度具有专业性、灵活性和全面性的特点，而行政诉讼耗时长、行政管理人才缺少、双方当事人沟通不便，二者在彼此的局限性上进行了弥补，对于缓解司法体制改革背景下的立案登记制带来的司法工作压力具有十分重要的意义。但就案件审理程序、当事人资格、受案范围等方面，还存在衔接漏洞，因此影响了行政复议实现其功能价值。

首先，当事人自由选择复议或者诉讼的方式阻碍了行政复议发挥纠纷解决功能。除了复议前置的案件外，当事人如果选择了诉讼途径解决行政矛盾，则行政机关的主管部门或上级机关被案件绕开，直接涌入法院，以致复议机关不能再通过复议程序进行内部监督核查，此举不仅抑制了行政复议监督的发挥，也不符合行政复议法的立法宗旨。其次，我国部分行政纠纷案件采取复议终局的规定本身违背了司法最终原则，单纯强调复议的效率对于解决行政争议并无益处，反而可能提高相对人信访的概率。最后行政诉讼受案范围的过度扩大不利于司法资源的合理利用，行政诉讼的受案范围过大，甚至在行政管理权限上几乎大于行政诉讼，既不科学合理，也会造成司法权干预行政权的矛盾，因此需要进一步平衡二者的资源配置效率。

此外，我国《行政复议法》规定，复议机关如果做出了确认原行为合法或者改变了原行为的裁决，相对人提起诉讼时，要以复议机关为被告。从行政复议制度准司法化程序角度来看，行政相对人或行政相关人在向法院告诉时，该行政案件的被告通常是原行为机关，而复议机关只是作为矛盾解决的裁判者，并非行政行为作出的当事人，但却要被强行追加为被告，这并不利于解决行政纠纷。特别是随着复议委员会试点工作的开展，复议委员会中会有一定比例的专家学者和社会专业人士的参与，因此使复议机关成为行政诉讼被告的做法更不可取，否则会抑制社会专家参与行政复议委员会的积极性。此外，复议机关在审理行政案件时，是以“裁判者”的身份面对当事人，此时复议机关和诉讼机关的身份和职能从某种角度来说并无高低之分，但却要面临司法机关审理复议机关的尴尬局面，从事实角度看，这本身就大大折损了行政复议机关的权威性，导致群众倾向性的直接选择行政诉讼[10]。

三、行政复议准司法化之进路

伴随着世界范围内行政管理体制的变革，行政复议准司法化措施也在不断革新，但并未形成严格固定的模式。尽管我国行政复议制度对依法治国、依法行政的发展贡献了重要力量，但该复议制度存在的问题也必须继续完善，以真正实现行政复议制度的实际价值。

(一)明确行政复议的功能价值

立法将行政复议的主要功能定性为行政监督，过度突出了复议的自我监督功能。事实上，权利救济、争议解决、内部监督这三种功能之间本就不应该割裂地看待，过分强调哪一种都难免顾此失彼。但鉴于我国立法上关于行政复议的证据规则、听证制度、法律适用等方面鲜少涉及，以至于实践过程行政复议不得不引入司法手段来进行复议案件的审理[11]，因此，只有将权利救济功能作为行政复议的核心目标，将解决行政纠纷作为行政复议的第一要务，才能使行政复议在引入司法程序的时更具理论基础，保持理论和实践的一致性。

(二)复议机构独立性的保障

复议的机构独立性和公正性保障了复议过程不被形式化，否则行政复议的裁决结果也就毫无意义。行政复议面对的是行政相对人和行政机关双方之间的难以调和的矛盾，或者行政相对人无法再继续妥协，才会选择将矛盾纠纷提交给该行政复议部门或者通过诉讼程序维护权利，从这个角度看来行政复议和一般的行政管理行为存在着巨大的差异。因此只有在行政复议机构的设置上保持独立，才能保证行政复议准司法化建设取得成效。

为解决行政复议委员会独立性和当事人参与性不强的问题，可以考虑以下措施：首先，人员组成上，加强引入法律专家学者、社会专业人才参与复议决定的过程，法律专家学者、社会人士不需要占用行政编制，行政复议委员会可以根据不同案件的专业需求设置专家名册，便于申请人挑选复议委员[12]。其次，提高行政复议工作人员的业务水平。行政复议虽然追求高效，但并不意味着案件的复杂性和案件审理难度就会有所降低，尤其是以书面审理的方式使审查人员无法直接接触到双方当事人，双方当事人无法实现当庭质证，因此，行政复议人员素质高低和专业化水平，对于行政复议结果的客观公正性起到至关重要的作用。对于重大疑难或社会影响力较大的案件，可以规定由当事人申请并经行政复议委员会同意后进行开庭审理。再次，我国的行政复议队伍的专业化和执法素质参差不齐，因此可以通过建立任职资格制度、案件考核制度等方式，规范行政复议专业化队伍建设，也可以参照法律职业人员的遴选标准，严格选任条件，为行政复议司法化改革提供人才保障。最后，要建立健全复议人员的任职保障制度，使行政复议人员敢于做出公正裁决。从公正的角度看，应当从客观上保障复议人员不受无关因素的影响，否则裁决结果始终无法中立；另一方面可以将行政复议案件的处理情况作为年度考核依据，并尝试建立行政复议委员评价制度，以当事人的评价作为工作绩效的参考指标，使复议人员的工作积极性充分释放，也能及时了解行政复议委员会工作中存在的不足之处。长远来看，最好将行政复议委员会设置于行政机关外部，各个行政复议委员会之间互不隶属，由中央设立行政复议委员指导机构，单独划拨经费，从而保障行政复议机构的独立性。

(三)与司法程序衔接机制的构建

我国的行政复议曾多年被视为行政诉讼的配套制度，但其之所以存续，主要原因还是行政复议本身的独特性和优势性具有强大的生命力，适应社会需求。而减少行政复议和行政诉讼之间的衔接障碍，能够促进行政复议进一步弥补行政诉讼的缺陷，使我国的法治化建设更加完善。

首先，是继续完善我国复议前置的案件范围。行政复议前置能够有效将部分案件分流至复议程序，从而减少行政诉讼的受案压力，也有利于行政复议机关发挥行政监督职能。行政行为带来的争议应当首先由行政机关自身出面解决，若当事人直接选择诉讼的方式解决，一方面行政机关的监督机制不能得到发挥，另一方面也不利于通过行政复议的手段缓解司法诉累，单纯来看，复议前置似乎阻碍了当事人直接通过行政诉讼途径解决纠纷，而实际上通过复议前置程序，行政系统内部就能化解大部分行政纠纷，而不需要再去消耗司法资源；即使申请人对行政复议裁决结果不满，也可以再通过诉讼程序维权。因此，应该继续完善行政复议前置的相关内容，使司法和复议之间资源分配更加协调。

其次，是废除复议终局的有关规定。近年来国内受司法最终裁决原则的影响，废除行政终局裁决的呼声不绝于耳，一个来自行政系统内部的争议解决机构作出的终局裁决，难免受人质疑[13]。令人遗憾的是，复议终局制度并未被《行政诉讼法》和《行政复议条例》所取缔，近年来行政权与司法权的相互博弈是不容忽略的客观事实，行政机关不愿让司法机关涉及更多的内部管理，而司法功能的实现又不得不去解决行政纠纷，因此立法机关总要拿出行之有效的措施来解决二者的矛盾。司法最终裁决权具有排他性[14]30，这是衡量一个国家法治化程度的标准之一。因此，司法最终裁决原则必须作为基本原则，以保证行政复议与行政诉讼顺畅衔接[15]47。行政终局裁决的规定让案件直接止步于行政复议，这样的规定无益于任何矛盾的解决，反而会迫使当事人通过上访的方式寻求救济。一个理性的人不会因为行政复议终局的规定而放弃对自身合法利益的追求，也极少有人会在没有任何法定证据的情况下还要穷尽司法救济。因此无论从程序角度，还是从实体角度，行政终局裁决的意义都不符合当下发展，应当及时革新，以司法最终裁决代之。

最后，拓展部分内部行政行为和行政自由裁量行为作为行政复议的受案范围，以弥补行政复议和行政诉讼之间的衔接空白。一是内部行为中直接涉及公务员权益的行为，如在公务员的财产收益和人事任免等问题上，可以纳入行政复议的受案范围。二是行政自由裁量行为。人民法院对于明显不当的行政行为可以判决撤销或部分撤销，意味着行政诉讼可以适当对行政自由裁量行为进行合理性审查。但“司法审查合理性标准”是远低于“行政合理性标准”的，所谓“明显不当”应该是一个正常理智的人不能猜测到行政机关作出如此荒谬的决定[16]，这体现着司法权对行政权的尊重。但行政行为是否合理的判断，对行政复议机关而言应当是更加专业和精细的，即当案件提交至行政复议机关时，只要行政复议机关认为原行政行为欠妥，则可以对其进行指导和建议，甚至裁定被申请人重新作出更加合理的行政行为。因此，行政复议准司法化的过程可以考虑适当将行政自由裁量行为纳入受案范围，这样既和行政复议内部监督的功能相契合，也有利于将行政机关合理利用自由裁量权，做到有的放矢。

此外，对于复议机关作出确认原行为合法的决定，在原告方诉讼时仍应以原机关为被告。但若复议机关对明显不当的原行政行为仍然作出维持决定，此种情形法院在初审时，可以告知行政诉讼原告方，追加行政复议机关作为共同被告，以此避免复议委员会成为“不予受理委员会”。

四、结语

完善行政复议制度、发挥其在解决行政纠纷中的功能是政府依法行政的重要标准，而行政复议制度的独立性、权威性、公正性更是群众对其信赖的基础，行政复议法化是司法体制改革与建设法治政府的共同要求，更是当下政府改革中的突破口。受到过度行政化的影响，我国的行政复议制度应该积弊已深，应当尝试引入司法化手段和程序，在功能定位、组织结构、受案范围、复议程序等方面根据国情进行创新，使行政复议和行政诉讼能够有效衔接。