中国与二战后国际秩序的构建和改革*

赵穗生

很多人认为中国崛起以后，尤其是进入21世纪以后，对现存的国际秩序越来越不满意。因此，中国在挑战，甚至要替代美国，重新塑造国际秩序。中国的的确确对现存的国际秩序有很多不满的地方，中国也的确在很大程度上挑战现存国际秩序，但是笔者的研究证明，中国并没有要替代，也不可能在短期内替代美国重新塑造第二次世界大战后的世界秩序。中国正在尽自己的力量在国际治理当中发挥其参与和贡献者的作用，同时要求改革全球治理乃至现存国际秩序中不合理不公平之处，但是中国没有意愿取代美国。

一、什么是国际秩序?

谈到国际秩序，首先要先定义一下国际秩序。国际秩序指的是在特定时期内规范国家行为和国际关系的一些准则、规范和机制。很多人说第二次世界大战(以下简称二战)后的国际秩序是“自由主义秩序”，笔者认为这种说法不完全对，应该说二战后的国际秩序是由一种混合原则主导的。它由两部分构成，一部分是自由主义指导的全球化原则，但是还有一部分是传统的威斯特伐利亚体系主导的以国家主权、国家间外交上的平等以及不干涉内政原则。联合国是现存国际秩序一个最主要的体现，它既是以主权国家为中心的，又是全球化的。在联合国安理会中，五个常任理事国有权对国家的战争主权进行一定的限制，主权国家要得到联合国安理会通过的集体安全决议才能发动战争。联合国历史上安理会只有两次通过这种决议，一次是朝鲜战争，另一次是阿富汗战争。但是联合国本身不能去干涉一个国家的内政，联合国大会通过的决议不具有约束力，不能强制所有国家去执行通过的议案。同时联合国又是全球化的，有穿越国界的一些规则，这些规则主要反映在经济领域，而不反映在国家安全领域。经济上，通过布雷顿森林体系以及在这一体系下建立起来的国际货币基金组织和世界银行等国际发展机构，来有意识地忽视主权，打破国界，达到商品和资金自由流动、促进国际发展的目的。在二战以后建立这样一种国际金融体系还有政治上的考虑，跨国公司可以通过贸易自由、资金自由来攫取经济利益，从而防止战争的出现，虽然最终这一目的并未完全实现。

国际秩序由谁来创建？大国是国际秩序的创建者，而小的国家是国际秩序的接受者。因为大国有力量、有实力、有要求，来缔造或者制定反映它们的价值观念、对它们有利的国际秩序，而小国没有这个能力，只能被动地接受。崛起的国家，由一个弱国变成一个强国的时候，通常是现存国际秩序的挑战者。因为崛起的国家会同制定现存国际秩序的大国之间产生一些利益上的冲突，并且不仅仅是利益上的冲突，还是一种价值观念的冲突，崛起的国家要求把自己的利益和价值观念反映在现行的国际秩序当中去。

那么现存的国际秩序是谁创建的，或者在哪一个国家领导之下创建的？二战后，美国作为超级大国在现存国际秩序的制定当中起了主导作用，因此现存国际秩序在很大程度上反映了美国的利益和价值观念，而中华人民共和国在成立之初被排除在联合国之外，并没参与二战后国际秩序的建立。现在，中国已经成为全世界第二大经济体，作为一个崛起的大国，中国的马克思主义和社会主义指导原则，中国的价值观念和国家利益，显然同美国有很多冲突。因此很多人认为中国一定会挑战美国所制定的二战后的国际秩序，甚至不仅仅是挑战，而是要建立以中国为主导的、以中国的价值观念和国家利益为基础的、新的国际秩序，这是现在国际上很流行的一种说法，并且很多人以此为据对中国在国际事务中的地位和诉求加以批评。

二、中国对现行国际秩序的构建和改革

中华人民共和国成立之初，美国利用它所主导的国际秩序、北大西洋公约组织以及联合国来对抗和遏制中国，使中国在1971年之前完全游离于现存国际秩序之外，因此当时的中国要推动世界革命，要推翻美国所主导的体系。但是，中国并没有提出与当时国际秩序完全不同的价值原则。过去中国秉持“天下”这样一种概念，以宗主国和藩属国来确立国家之间的关系。但中华人民共和国成立以后，中国既不认可“天下”的概念，也不认同西方的全球化概念，中国当时只接受主权原则。1954年中国提出和平共处五项原则，它的基础是欧洲的威斯特伐利亚体系。所以中国和当时国际体系的冲突，并不在于价值观念，而在于中国没有被纳入其中。中国当时进行世界革命，实际上就是要改变中国在国际体系中的地位。1971年中国恢复了在联合国的合法地位，并以此为标志，逐渐成为现存国际秩序的参与者、贡献者，最后成为改革者，但这经历了一个漫长的过程。

中国进入联合国后一段时间，对于联合国或者当时国际秩序中的一些自由主义全球化原则并不接受，中国反对维和(干涉其他国家)、反对核不扩散(要打破核垄断)。中国加入联合国的目的很明确，就是要让国际社会承认中国的主权地位，其他的当时都不重要，而且不同意。但是后来中国逐渐发觉全球化有好处，尤其是中国实行改革开放以后。改革开放最主要的是向发达国家开放，向西方国家开放，然后利用国际的资金、技术和市场来发展中国的四个现代化。在这个过程中，中国发现现存的国际秩序当中的全球化部分，或者说对国家主权进行一定限制的部分，对中国非常有益处。因此中国1980年加入世界银行，加入国际货币基金组织，并很快就成为世界银行最大的借款国，来发展出口导向型经济。直到1991年，中国才第一次参与维和，而现在中国成为全世界最大的维和贡献者，这个变化简直不可思议。中国一开始坚决反对核武器控制，后来比美国还早批准加入核不扩散条约。中国的态度转变非常清楚，从坚决反对，到反对不参与，后来不反对但不参与，最后开始参与并积极参与。有材料显示，中国人在国际机构中担任重要领导职务的比重越来越大，所以中国已经从一个现存国际秩序的革命者，或者一个反对者，到现存国际秩序的参与者、利益相关者和贡献者。

中国也是个改革者，因为中国认为现存国际秩序不够公平，不够合理。为什么说不够公平，不够合理？笔者认为有三个方面原因：

第一，现存的国际秩序在很大程度上反映了美国的价值观。尽管美国不可能把它所有的价值观念强加于现存的国际秩序，但是它的一些价值观念，比如自由、人权、人权高于主权等在现存的国际秩序当中体现得非常充分。而中国有着不同的制度，美国或者西方认为中国的制度不够民主，不尊重人权，不够自由，因此在美国所主导的国际体系当中，中国总是被作为一个排除的对象。其实笔者很赞同中国学者的观点，美国所推动的自由民主的价值观念导致现在的国际体系碎片化、失序，并且这种现象越来越明显。冷战结束以后，经济上，美国对包括拉美以及东欧在内的一些新兴国家推行纯粹的自由经济的价值观念，实际上是非常不成功的。拉美按照美国的一些设计，进行经济上的完全市场化和私有化，结果是失落的20年。东欧一锤子买卖，把国有企业全部解散，然后采用一种市场金融私有经济的模式，结果经济发展也出现了很多问题。政治上，美国甚至用军事手段来推进其民主。尤其是在中东，在一些第三世界国家所产生的结果适得其反。比如，伊拉克过去虽然是一个非常专制、血腥的国家，但是它也非常有序和稳定。美国以莫须有的罪名，以拥有核武器为由，采取了军事干预，导致伊拉克失去了国家安全。一个没有安全的国家，更无法推行民主。所以美国按照它的价值观念所推动的经济和政治变化，在很大程度上对世界秩序本身造成了负面影响。在这种情况下，中国不可能满意，不可能认为这样的国际秩序是公正合理的。除此之外，现在全球化过程中产生了巨大的贫富差异，与跨国公司相比，发展中国家得到的好处相当有限，所以中国不满意现存国际秩序是正常的。

第二，在现存国际秩序中，中国的代表权与中国的大国地位不相适应。二战结束之后，美国在现存的国际经济当中所占的比重是50%，也就是在全世界国民生产总值中有50%以上是美国贡献的，而当时的中国1%都不到，是微不足道。即使改革开放初期，中国在世界经济当中所占的比重也是微不足道的，所以当时中国的代表权很少是可以理解的。但今天这个情况发生了很大变化，中国成为全球第二大经济体以后，美国占全世界经济体量由50%下降到25%，而中国从不到1%上升到15%左右。再看现存国际秩序当中的代表权，比如在国际货币基金组织和世界银行中美国有绝对否定权，甚至连亚洲开发银行美国都有绝对否定权，日本也有。中国经济现在占全世界的15%，但在国际货币基金组织中的投票权只占4%，而美国占16%，中国肯定不满意。中国要求改革，但是美国又不同意。比如，2000年中国提出要增加在国际货币基金组织的投票权，从4%增加到6%，其他成员国都通过了，但美国国会一直拖到2015年才通过。

第三，中国认为美国双重标准。美国为了维护自由主义的国际秩序，建立了很多游戏规则、法律和机构，并要求别国遵守，但只要这些规则同美国利益产生冲突，美国一定不遵守，这完全是双重标准。比如军事干涉，一个国家对其他国家进行军事干涉，必须得到联合国安理会通过，但是美国打伊拉克根本没有通过联合国安理会。再比如美国要中国遵守联合国海洋法公约，但美国国会到现在都没有通过联合国海洋法公约。中国对美国的双重标准非常不满，在这个情况下，中国要求改革全球治理体系。全球治理体系，这个概念其实很有意思。十几年前来中国，笔者就讲全球治理需要一些改革，当时北京的学者认为这是一个西方的概念，和中国没有关系。但现在这些学者不光是有研究兴趣，而且兴趣极大，这个变化是因为中国想要在全球治理中发挥重要作用。习近平总书记提出全球治理是21世纪国际竞争制高点，一定要占领这个制高点。后来，习近平总书记提出中国要提高四个能力，即规则制定能力、议程设置能力、综合协调能力和舆论宣传能力，我认为这当中前两个能力非常重要。在国际事务中各国没有上下级的关系，中国要在国际事务当中发挥领导作用，必须有规则制定能力和议程设置能力，来影响国际舆论和国际事务。2013年习近平总书记上任以后，中国发挥领导作用的力度越来越大。特别是在特朗普担任美国总统后，美国不断退群，放弃国际事务的领导权，这给中国创造了一些机会。比如在2017年的达沃斯论坛上，中国提出两个引导，即引导国际社会建立一个更加公正合理的国际秩序，引导国际社会建立维护国际安全。从过去的参与到现在的引导，这是一个很大的变化，这意味着中国在发出中国声音，在提出中国方案，在贡献中国智慧。

中国提出的改革主要体现在两个方面。一方面，在现存的国际秩序中，西方所主导的自由主义的概念，已经在很大程度上走向它的反面，所以现在要重新强调国家主权。比如网络，美国提出的网络游戏规则是政府、企业、个人共同在网络管理上分担责任，并且信息要自由流动，超越国界，但中国反对。中国认为国家要发挥主导作用，要有网络主权。另一方面是对全球化的理解。美国对全球化的定义是市场化、私有化、民主化，而中国是政治的多极化、经济的全球化、文化的多元化，这是两个不同的概念，而这两种概念正在较量。

三、中国是否会推翻现行国际秩序？

中国对现行国际秩序存在不满，提出改革的要求，这是否意味着中国要推翻美国主导建立的国际秩序？或者说中国有没有能力推翻现行国际秩序？笔者认为中国没有能力，也没有这个意愿，主要有以下几个方面的原因：

第一，中国仍然是现存国际秩序的最大受益者。中国已经成为以自由贸易为标志的全球化的最大推动者，而美国标榜美国第一，推行保护主义，已经成为现存秩序的最大挑战者。中国有利益的驱使来维护二战后所建立的国际秩序，不论习近平还是其他国家领导人的讲话都非常清楚地表明了这一点。经济上，中国的发展在很大程度上仍然要利用其他国家的市场，减少关税壁垒对中国来说是有好处的。尤其是在中国所处的亚太地区。目前亚太地区的全球化很大程度上是区域性一体化，区域内贸易超越区域外贸易的趋势越来越明显。中国在亚太地区的贸易占比大幅增加，所以这个区域的经济开放是有利于中国的。安全上，美国多年以来阻止亚太地区的核扩散，这本身也是符合中国利益的，所以中国现在仍然是国际秩序的最大受益者。

第二，中国现在还没有能力替代美国去创造一种新的国际秩序并提供充足的国际公共产品。公共产品是非排他性的，一般中小国家不愿意也没有能力提供，常常是搭便车者。只有霸权国家才会提供公共产品。霸权这个概念在中文当中往往是负面的，但在英文当中它是中性的，霸权国家有国力和需求，所以才会提供公共产品。二战后，美国的国民生产总值占全世界国民生产总值的50%，并提供了很多公共产品，中国到目前为止还是受益者。中国现在还没有力量去提供超越国力的公共产品，比如中国对外援助比例还不是很大，因为中国能力有限。因此，中国不能也不应该去过分提供公共产品。美国这些年之所以衰落，最重要的原因就是战略透支，做了与国力不相当的事情，比如到伊拉克去推广其民主并为此不惜一切代价。中国现在不能学习美国的战略透支，做不符合中国国力的事情。中国国内有很多问题需要解决，中国的改革、中国的转型、中国的中等收入陷阱，中国现在人均国民生产总值才1万美元，距美国的6万美元还相差太远。虽然这些年美国相对衰落，但“百足之虫、死而不僵”，美国仍然承担着很多的责任与义务。中国不会，也不愿意去替代美国，在这一点上中国领导人很清醒。

第三，中国的价值观念还未得到广泛的理解与认同。中国的“天下”观很少有国家接受。美国的价值观念得到其很多盟国的认同，而中国还没有得到大家广泛理解与认同的价值观念。中国作为一个大国，在很多方面可以和美国有一些较量，但是要取代美国，得到全世界的认同，目前还不能做到。中国在现存国际秩序的改革当中处于利益相关者的地位，中国做的很多事情都是对二战后的国际秩序进行改革，比如亚投行的建立。亚投行是中国发起的，初衷是建立以中国为主导的开发机构，并拥有绝对的否决权。现在有包括法国、英国、意大利等欧洲国家在内的57个国家作为发起国参与，目前有100多个成员国。亚投行的领导机构和运行规则基本上同世界银行、亚洲开发银行是一样的，而且更小、更绿色、更高效，并且已经从中国的外交工具变成了真正的国际发展多边机构。

综上所述，目前虽然以美国为主导的国际秩序出现了很多问题，美国很大程度上走向了它的反面，但中国并不是要替代美国，建立一种新的国际秩序，而是要改革现存的国际秩序，从而获得更多的代表权，发出更多的中国声音。