“被告中心主义”环境行政公益诉讼制度建构

曾丽渲

风险社会语境下，环境公共事务的处理进路在司法能动的大背景下逐步开始向司法机关转移；但同时从法律实证层面出发，环境问题的出现常与行政权运作失效紧密相关，因此，环境行政公益诉讼便凭借其允诺的优越的制衡价值成为学术界持续关注的热区。得益于理论与实践的共同推进，现行立法规范层面确立了检察环境行政公益诉讼制度，形成了以检察系统为主导的对国家行政权力内部监督制约机制。但以检察权制衡行政权形成以“权利—权力”为核心的内部监督机制无疑将公众、社会团体等外部监督力量排除在外，将环境权利置于被挤压的状态下，这显然忽视了公益诉讼制度层面法权结构的动态平衡，无法达到“以权利制约权力”的状态，也无法形成合理的环境多元治理格局。有鉴于此，本文试从对环境行政公益诉讼制度功能定位出发，以全面监督环境行政权为目标，建构“被告中心主义”环境行政公益诉讼，实现该制度应然的逻辑建构。

一、环境行政公益诉讼制度功能定位

(一)环境行政公益诉讼制度之功能错位

目前，在环境公共问题处置这一领域，基于实用主义立场构建的环境行政公益诉讼在功能上被过分夸大。“在价值功能上，学者们认为环境行政公益诉讼可以预防环境损害、矫正行政、促进环保政策、生成环境权利等，故具有极强的可欲性。”[1]除此之外，大众对环境行政公益诉讼制度的探讨也逐渐偏向于用“实践价值”来证明该制度在理论上的可行性。一些与行政诉讼相关的社会热点案例常被错误地解读为环境行政公益诉讼的类型。如表1所示。

表1 环境行政诉讼案例

对以上案例进行分析可以发现，这一类型诉讼案件完全可以被归置于传统行政诉讼体系当中。诉讼制度类型的混淆模糊了环境行政公益诉讼制度的内涵界定，同时造成人们对该制度的价值功能期望过高，致使环境行政公益诉讼内核发生了一定程度的“内核裂变”，对真正环境行政公益诉讼制度的构建产生了误导：其一，核心概念的不确定性导致系统理论论证的分散化，学者们在各自理论体系内的自说自话人为增加了理论建构的复杂性；其二，将不属于环境行政公益诉讼制度的贡献归于司法制度，导致人们对环境行政公益诉讼的价值期望过高，降低了该制度建构的可行性。

作为新型环境法治工具，环境行政公益诉讼制度应当具备独特的价值功能，与环境行政以及其他类型诉讼制度有明显界分。那么如何定位环境行政公益诉讼制度独有的价值功能？目前来看，当下学界在这一关键的本质性问题上尚未达成共识。笔者认为，环境行政公益诉讼作为司法权与行政权相互博弈背景下的产物，对该制度的功能进行定位不应局限于实定法领域本身，如果能将这一命题转化为环境公共问题治理过程中司法权与行政权的功能与界限探究，则更能厘清环境行政公益诉讼制度在环境治理中发挥的作用。

(二)环境司法权之功能与界限探究——从司法权的一般理论切入

司法权属国家权力结构中的执行权。就价值功能而言，司法机构是通过对抗多数主义民主来实现多数利益约束的非民主机构。缺乏民意基础的司法权本质属性为判断权，司法权的运行以形式规范内的公平正义为最终价值取向，并基于这一价值对个案进行忠于法律规范的判断活动。然而，近年来，环境公共事务的复杂性以及“能动司法”概念的兴起使得社会对司法权寄予厚望，甚至希冀环境行政公益诉讼制度化解环境公共治理之困境，但这无疑会使司法权负荷过重。正如波斯纳所言：“应避免那种让法院淹没在诉讼之中以致法院不能有效运作的混乱的创权行为。”[2]扩张的环境司法权限或过度的能动司法均会导致环境行政一定程度上“失灵”，使得法院淹没在诉讼之中。如此一来，司法权就会突破自身的判断界限，错误地入侵行政权体系，甚至可能会在某些紧急情况下介入现实立法领域。

在传统的权力分配领域，行政权更为灵活、积极且富有效率，在维护社会公共利益、应对复杂多变的社会情势方面较司法权更具备优势。在第二代环境法形成和发展的背景下，新型环境行政管制模式在救济理念、价值关怀、制度功能等方面较传统环境行政更适宜解决新型环境问题。现代环境行政理念强调“综合性的管理制度和弹性，互动性治理机制的功能”，以更加积极的姿态去面对环境问题的治理[3]。因此，相较于具备消极判断权属性的司法权，环境行政权在环境公共问题的处置上具备绝对的优先适用权。

(三)环境行政公益诉讼制度功能界定

从行政权与司法权的一般性理论切入探究环境法治的基本逻辑可以发现，环境行政管理体制在处理环境公共问题时具备诸多的天然优势。因此，环境行政手段应是环境问题治理、救济以及预防的首要选择，应当明确环境行政权在处理公共问题时的主导地位。而环境司法权在其判断属性及其权利行使边界的要求下，需谨慎克制，只能在环境行政行为不当时以“个案裁量”的形式对之予以监督。可以说，环境行政公益诉讼是环境行政管理体制在治理环境公共问题时的补充程序。环境行政公益诉讼的价值目标始于监督，我们也可以将这种监督视为环境行政管理体制在另一种形式上的延长。

当然，司法并不能支持所有的救济环境公共利益的请求，也不能对行政行为的合理性进行完全审查。因此，司法对环境行政权的监督权限只能在有限范围内行使。有限监督政府在当下我国环境法律建设语境下应当包涵以下三方面的含义。其一，环境行政公益诉讼制度是对整体环境行政治理体系的补充；环境行政公益诉讼的运行应当首先尊重行政机关的首次判断权，在诉讼程序之前穷尽对环境公共问题的行政救济。即便在司法从克制走向能动的背景下，司法权也只能进行个案监督，不得超越此权限干涉具体环境行政事务的处置。其二，环境行政公益诉讼区别于传统环境行政诉讼，环境行政公益诉讼是普通行政诉讼的例外，二者是并行的两种诉讼制度；环境行政公益诉讼在类型界分上始终属于客观诉讼，狄骥所提出的客观诉讼理论的核心在于通过起诉违法行政行为，维护客观规范所指向的“社会公共利益”[4]。从制度建构的价值理念出发，客观诉讼应当完全区别于现行的主观诉讼，并且应当是主观诉讼的例外和补充制度。其三，司法的独特属性以及个案监督的形式也决定了监督行政的有限性；司法的监督权并不能对行政行为的合理性进行完全审查。至少可以从行政执法行为的合法性审查、行政执法过程的法律判断以及对行政执法所适用的法律这三个方面出发限定司法权对环境行政的监督。

二、被告中心主义的环境行政公益诉讼建构的必要性

以政府这一被告为中心建构环境行政公益诉讼将会围绕着如何推动政府勤勉以及监督政府行政行为展开，该制度的建构应当实现从“原告中心主义”向“被告中心主义”的转变。以“原告中心主义”为核心的环境行政公益诉讼的制度建构方式将研究视角聚焦于环保组织、检察机关、公民个人等适格原告资格的类型化研究、提起诉讼的原告主体的正当性基础以及原告主体资格的扩张实践等方面。但从当前司法实践层面来看，此类建构方式的重心在于鼓励和规范各类主体依法提起环境行政公益诉讼，以原告为中心的建构方式并不符合环境行政公益诉讼制度特征，不利于实现当下环境行政公益诉讼制度有限监督政府之功能。“当前我国环境法律建设一个非常重要的问题是如何推动政府勤勉，严格履行环境保护公共职能，克服比较广泛存在的环境管理实效和缺位的情况。”因此，转变环境行政公益诉讼制度建构方式对于推进当下我国环境公共问题的治理而言是必要的。从原告走向被告的制度建构转向不仅有利于实现法权结构的平衡，促进各方权力、权利的竞争性成长，同时也可以以此为逻辑基础构建合理的环境公共问题治理格局。

(一)平衡制度内部法权结构

以“检察权力—行政权力”为核心内部监督机制将公众、社会团体等外部监督力量排除在外，此种缺乏私权监督的检察系统机制本身存在自身功能上的局限。就监督功能而言，单一的监督模式可能会导致一定的疏漏。根据新修定的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，提起环境行政公益诉讼并非授权检察机关积极主动发现行政机关失职行为或不作为，而是在检察机关在履行法定监督职责以及预防职务犯罪过程中发现违法作为或者不作为从而切入对行政机关的监督。但在现实中，由于环境问题的复杂性、不确定性以及范围上的广泛性，检察机关无法察觉所有的行政违法与行政不作为，被忽视的行政违法与行政不作为的行为对于环境的损害得不到及时的司法救济。

法权结构理论为平衡环境权利与环境权力之间的冲突，构建现代环境多元化治理提供建构模型。在具体制度设计方面，法权结构强调“通过构建动态平衡的环境法法权结构，建立不同类型环境权利、环境权力之间的协调和平衡机制，限制过于强大的公共权力”[5]。而现行的单一国家权力内部的监督机制自身并不能形成自洽、相互制约的完整逻辑体系，过度强大的公共权力缺乏外部监督机制，破坏了以“环境权力—环境权利”二元结构为基础的动态平衡的环境法法权结构，无法构建对环境行政权全面有效的监督网络。因此，“被告中心主义”环境行政公益诉讼制度建构应当摒弃检察机关在环境行政公益诉讼规范立法层面一家独大的现象，将私权力量加入对行政机关的监督制约机制中，实现法权二元结构下“环境权力—环境权利”的平衡状态，合理建构环境行政公益诉讼制度。

(二)合理建构环境公益诉讼制度

环境行政公益诉讼制度的价值目标在于监督行政机关并督促其积极作为，最大程度保障行政机关的首次判断权。从这一权利理论的脉络发展来看，环境行政公益诉讼制度属于环境权力管制的补充手段与置后救济程序。可以说，“被告中心主义”环境行政公益诉讼制度是对环境行政监督程序的拓展与延长。因此，环境行政公益诉讼在制度建构时应通过环境行政与环境行政公益诉讼的衔接形成先管制后诉讼的环境治理格局，实现两种制度互相衔接的多层次、多元化环境公共治理架构。

正如学者所言：“行政公益诉讼不能入侵行政机关的合法领地。”[6]但目前来看，虽然检察环境行政公益设置了诉前程序以及支持起诉的条件，但在整体公益诉讼体系视域下，环境民事公益诉讼的提起常常打破“环境行政”与“环境行政公益诉讼”应然的制度衔接。“司法实践中将近90%的环境公益诉讼案件以环境污染者(或破坏者)为被告”[7]，实践中也常常出现“常州毒地公益诉讼案”“泰州天价赔偿案”“云南三农农牧公司案”等司法权越位行政权的现象，这些企业往往在接受行政处罚时，就成为环境公益诉讼案件的被告了。因此，综合来看，环境行政管制与环境行政公益诉讼并没有实现制度衔接，仍然是两种独立的、并行不悖的制度。有鉴于此，构建“被告中心主义”环境行政公益诉讼制度，解决当下环境公益诉讼体系的制度冲突与功能重叠现象十分必要。“被告中心主义”环境行政公益诉讼制度将监督环境行政机构作为制度建构的起点(1)斯图尔特教授指出，政府实施控制处理经济外部性问题是必需的。，构建环境公共问题治理领域“环境行政—环境司法”相衔接的多元化救济框架。将环境行政公益诉讼无法解决的环境问题再转移至环境民事公益诉讼系统，形成“环境行政—环境行政公益诉讼—环境民事公益诉讼”三者环环相扣、紧密衔接的合理治理格局。

三、“被告中心主义”的环境行政公益诉讼建构

(一)被告中心主义模式下公众之法律监督

通过公众参与形成广泛而有效的外部监督力量以制约环境行政权力是现代行政法的必然要求。公民作为民主社会最基本的力量，时刻处于复杂的公共问题领域中，对环境问题的出现具有一定的敏感度，能够及时发现环境问题，对违法行为监督力度较强，在功能上与由检察机关主导的单一的监督模式形成互补。除此之外，公民直接参与行政事务的管理对改变自上而下的单向管理法律体制、完善环境法治而言具有相当的重要性[8]。

西方国家对于原告资格的范围经历了从严格限制到放宽资格的历程。利害关系学说以及狭义的私人检察官等早期理论认为，与损害结果无利害关系的公民随意提起诉讼势必会引发公民滥用起诉权，从而浪费有限的司法资源，也会造成行政效率低下。但随着现代国家民主化进程不断推进，适当扩大诉讼原告主体资格成为行政诉讼发展进程中的一大趋势。在此背景下，公共信托理论为环境行政公益诉讼扩大原告主体资格提供了理论基础。当政府被委托管理公共财产时没有尽到妥善保管的善良保管人的义务时，任何公民都被允许以原告资格直接提起环境行政公益诉讼。公共信托理论在很大程度上弥足了利害关系说以及早期的私人检察官等理论的不足。如今，不管是日本居民诉讼抑或英国私人检察官诉讼，其原告均不限于与损害结果有利害关系的当事人，公众出于维护公共利益对违法行政行为提起诉讼的资格已经成为广泛应用的司法规则。

结合西方行政公益诉讼原告资格演进路径以及环境法权结构运行的应然逻辑来看，赋予公众监督环境行政、提起环境行政公益诉讼的资格是环境行政公益诉讼发展的必要趋势。但由于环境行政公益诉讼制度在我国处于初步确立的起步阶段，考虑到现阶段环境法治发展进程与公众环境权利行使理念之间并未达致均衡，若全面开放公民的原告资格，可能会出现公民滥用诉权的现象，对于公民原告资格制度的设计可以遵循适度开放、谨慎对待的态度，可以让公民通过辅助的方式(建立专门化、信息化监督平台)参与环境行政公益诉讼。典型案例如江苏泰州高新区检察院运行的“随时拍”平台。对于公众在任何时间和地点发现的环境生态破坏以及政府不作为导致的环境问题均可以在“随时拍”服务平台选择相关的举报类型，上传相应的地点及联系方式。检察官在接到举报后，核实其属于检察机关管辖范围即可对违法行为提出检察建议。“随时拍”服务平台运行以来，已经向有关单位发放检察建议11份(2)法制日报：2018年6月14日江苏“随手拍”实时在线举报公益线索。，切实为公众参与环境行政公益诉讼开放了通道。监督平台的建立不仅便于公众参与监督，同时也能避免公众参与繁复的诉讼程序，抑制了可能的民众滥诉的结果。除此之外，也可以借鉴私人检察官理论，检察机关授权给特定的公民，使其代表公共利益提起环境行政公益诉讼。这种做法可以弥足公民个体提起环境行政公益诉讼之劣势，在举证责任以及提起诉讼败诉后结果承担方面提供了保障。

(二)社会团体积极参与建构完善的环境法治监督网络

辅助原则的相关理论为环保社会组织成为适格的原告主体奠定了理论基础。辅助原则最早运用于政府管制领域，但随着理论的不断完善，逐渐被适用于处理个人、社会组织、政府及其监督机构间的关系。其基本含义是政府应当将其权力下放至能够有效履行其职责的下级单位[9]。将辅助原则运用至环境公益诉讼当中时，自发形成的环保组织便成为能够有效履行监督职责的单位。社会团体作为社会中间层博弈于政府和企业之间，这一组织是环境公共利益最佳的代言人，也是政府和公众间的重要桥梁。

政府在行使行政职权时往往会产生错综复杂的利益关系，从而不可避免地成为优势利益的发言人，使得公众的环境利益供给处在真空状态。社会团体在特征上不以营利为目的，专业性强，在多元的利益格局中处于中间地位。因此社会团体无疑是坚守环境公益、监督政府行政行为的最佳选择。同时，社会组织作为政府与公众之间有效的沟通桥梁，一方面将国家政策，环境公共资源配置信息及时传达给公众，另一方面将公众利益诉求传达给政府；在国家与公众之间达成了良好的互动模式，使社会组织在提起环境行政公益诉讼时能更好地集聚民意，也能更好地与行政机关进行沟通。

社会组织提起环境行政公益诉讼在实践意义上具备现实性。在我国，随着环境法治监督结构不断完善，社会组织作为法权结构中的中坚力量，能够对环境行政权力形成有效的监督制约，从而促成多元合作、互动共监的完备的监督体系。

(三)被告中心主义模式下政府信息公开体系的完备

私权力主体对于民主进程的实质性监督建立在其获取充分相关信息的基础之上，密尔在《代议制政府》中充分陈述了“公开和讨论的自由”对于私主体有效参与监管的重要意义。被告中心主义模式下政府信息公开体系的建设应从以下两方面展开。

其一，为了使监督主体更有效地行使监督权，同时为了避免司法资源浪费，在多元主体提起诉讼这一环节应设计信息公开制度，公开后没有提起环境行政公益诉讼的其他类型主体不得以相同的事由重复起诉。

其二，提高信息公开程度。目前，我国政府环境信息公开的现状处于部分信息半封闭、半闲置的状态，申请人可以依申请公开，但政府不会主动依职权公开。但环境行政公益诉讼是对行政机关的违法行政行为以及相应的不作为的监督，要求监督人在充分获取相关信息基础上实现有效监督。因此，对于涉及公共利益的环境行政行为，应当一律由政府依职权公开。在美国等政府信息公开制度较为健全的国家，此类信息常以公开为原则，不公开是例外。

四、结语

被告中心主义环境行政公益诉讼制度建构是现代环境法治的必然要求。被告中心主义环境行政公益诉讼制度构建以环境行政公益诉讼应然功能出发，围绕着如何更好地实现监督环境行政权力展开，促使环境权利的代表者以多元的方式参与对环境行政权力的监督当中，形成“以权利制约权力”的动态制约格局，真正实现环境公共问题多元治理的合理格局。