居民参与生活垃圾分类的经验及启示

薛立强

摘要：居民的积极有效参与是生活垃圾分类的重要前提。在这方面，日本和德国的主要经验是：地方政府制定明确细致的生活垃圾分类标准;政府、居民、社区、企业在生活垃圾投放中分工明确;对居民的生活垃圾分类行为实行正负双重激励;重视居民生活垃圾分类的宣传教育和习惯养成;注重生活垃圾分类的法制化建设。借鉴这些经验，有利于我国生活垃圾分类制度的建立健全。

关键词：生活垃圾分类;居民参与;日本;德国

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.06.009

作为生活垃圾产生者的广大居民积极有效参与生活垃圾的初始分类，对于现代化生活垃圾管理体系的构建无疑具有重要意义。从当前我国一些城市大力推进生活垃圾分类的实践来看，推动居民认可并有效参与生活垃圾分类是这项工作的难点之一。在这方面，了解并借鉴生活垃圾分类较为成功的国家和地区的经验，进而结合我国各城市的实际实施一些政策举措，对于推进我国生活垃圾分类管理工作必将具有重要价值。在世界上，日本、德国等国的生活垃圾分类标准较为细致，执行较为严格，民众的参与度很高，是世界公认的推行生活垃圾分类的成功典范。了解这两个国家现代化生活垃圾管理体系构建过程中推进居民参与生活垃圾分类的经验，将对做好我国生活垃圾分类工作产生一些有益的启示。

一、日本、德国推行生活垃圾分类的过程

（一）日本推行生活垃圾分类的过程

20世纪50、60年代以来，随着经济社会的迅速恢复和发展，日本各大城市普遍面临着垃圾围城的困境。由于国土面积狭小，日本各城市不可能提供大量的土地用于填埋生活垃圾。為了解决生活垃圾问题，政府兴建了很多生活垃圾焚烧厂，但受到当时技术的制约，又带来严重的二噁英问题，引起居民与政府之间的强烈对抗。1971年东京杉并区居民强烈抗议政府在社区附近建设生活垃圾处理场，从而引发了著名的“东京垃圾战争”事件。这一持续到1974年的大规模居民抗议事件唤醒了全社会的生活垃圾管理意识，也促使政府下决心推行生活垃圾分类。[1]此后到20世纪末，在各级政府的大力倡导下，日本大力推行生活垃圾的分类处理和前端控制，形成了细致严格的生活垃圾分类制度。21世纪以来，日本更加重视资源的循环利用和生活垃圾的源头减量，公民和社会各主体更加主动地参与到生活垃圾的分类和回收中来。

（二）德国推行生活垃圾分类的过程

在生活垃圾管理方面，德国也走过了一条先污染后治理的老路。随着城市化的发展，二战后联邦德国已经出现数以千计的生活垃圾填埋场，同时也带来了环境污染问题。为了解决这一问题，一些人口稠密的大城市从20世纪60年代开始建造大型垃圾焚烧厂，这虽然使垃圾量降低到原来的20%～25%，但却产生了大气污染问题，引起了居民的强烈不满。[2]到20世纪70年代初，生活垃圾污染及其引起的社会问题达到最为严重的程度。在此背景下，联邦德国政府开始从环境保护角度来处理城市生活垃圾问题。1972年制定了第一部《废弃物处理法》，全面加强对垃圾处理的监控。1978年，推出“蓝色天使”计划，旨在鼓励企业生产环保产品以减少环境污染。1996年将《废弃物处理法》修订为《循环经济与废弃物管理法》，强调对固体废弃物的资源化利用和无害化处理。2015年1月1日起实施的《循环经济法》详细规定了有机生活垃圾的分类收集。

二、日本、德国推进居民参与生活垃圾分类的基本经验

经过20世纪70年代以来40多年的不断探索，日本、德国已经形成了较为成熟的居民生活垃圾分类的制度和习惯，其基本经验表现在下述几个方面：

（一）地方政府制定明确细致的生活垃圾分类标准

要求居民进行生活垃圾分类的前提是明确告知居民生活垃圾分类的标准，这样的标准应该是明确、细致、易认知、可操作的，在这方面，日本和德国提供了较好的经验。具体而言，在日本和德国，生活垃圾管理属于地方政府的职责。在不同的地区和城市，由于生活垃圾的构成和末端处理的方式技术有所不同，导致对初始分类有不同的标准和要求。然而，相同的是，日本和德国的各个城市都制定了明确、细致的生活垃圾二级或三级分类标准。所谓二级或三级分类标准，是指将生活垃圾的分类标准分为两个或者三个等级，第一级标准是分为若干大类，第二级和第三级标准规定各大类的具体内容。这里仅举几例以说明情况：日本兵库县西宫市的居民生活垃圾分为可燃垃圾、不可燃垃圾、资源A类、资源B类、塑料瓶、其他塑料、大件垃圾、其他垃圾等8大类，其中可燃垃圾又分为：厨房垃圾，皮革、橡胶类垃圾，伞、刮脸刀，纸尿裤，塑料和金属等复合原料的小型物品，录像带、盒式磁带、DVD等六类①。东京都埼玉县的所泽市将生活垃圾分为可燃垃圾、不可燃垃圾、资源垃圾和有害垃圾等4个大类， 下面又分为70个小类。爱知县丰桥市则在7个大类下把生活垃圾分为18个小类，[3]等等。

德国莱比锡市的生活垃圾分为9大类，分别是废旧纸张、金属及塑料、玻璃瓶、生物垃圾、有害垃圾、其他垃圾、大件垃圾、废旧电器和废旧衣物。其中金属及塑料类垃圾包括金属制品、塑料制品、金属及塑料复合材料制品三个二级分类。在此之下是三级具体分类，例如：金属制品包括勺子、刀叉、饮料罐、锅具等，塑料制品包括保鲜膜、玩具、托盘、牙刷等，金属及塑料复合材料制品包括牛奶盒、饮料盒等。[4]柏林市的家庭生活垃圾分为四大类，分别是塑料等轻质包装废物、纸张、厨余垃圾、剩余垃圾，每一类又包括一系列具体的标准。[5]

在日本和德国，地方政府和社区会将这些分类标准印成宣传册或者日历等发放到每一户居民家中，确保每户居民都能切实了解所在社区的生活垃圾分类标准。这些明确细致的分类标准为居民做好生活垃圾分类提供了基本遵循，也为整个生活垃圾管理工作提供了重要前提。

（二）政府、居民、社区、企业在生活垃圾的投放中分工明确

生活垃圾管理是一个多元主体合作的过程，每一个环节都涉及到不同类型的多个主体。在日本和德国的生活垃圾投放这样一个环节中，就涉及到地方政府、居民、社区、相关企业等多种主体。纵观这两国的生活垃圾管理，一个重要经验就是这些主体在生活垃圾投放中分工明确。

首先，地方政府对各类垃圾的投放提出具体要求。日本兵库县西宫市对各类可燃垃圾的要求是：对于厨房垃圾要充分沥干水分;对于旧油瓶要先用破布或纸张吸干旧油;对于刮脸刀、图钉、竹签等要用厚纸包好，以防受伤;对于纸尿裤要去除污物。投放要求是：第一，请将这些垃圾装入塑料袋子里并扎紧袋口;第二，在收集日（每周二、周五）早8点前投放于指定的投放点②。在德国的很多城市，政府会要求居民将不同类型的生活垃圾投放到市政部门统一设置的不同颜色的垃圾桶（袋）中。例如，带有“绿点”标志的一次性包装垃圾要投入黄色桶（袋），各种废旧纸张投入蓝色桶（袋），绿色植物类有机垃圾、生的食物残渣等投入棕色桶或绿色桶，不属于上述垃圾的其他不可回收垃圾投入到黑色桶（袋）中，各种颜色的玻璃瓶还要投入到专门的垃圾桶中，[6]生活垃圾收运公司会定期上门收取不同的垃圾。

其次，居民的责任是按照政府的要求做好生活垃圾的初始分类和按时、定点投放。日本和德国都实行生活垃圾的分时、分类收运，收运公司每次只收运约定好的、特定种类的生活垃圾。这就要求居民必须按照政府的要求做好生活垃圾的初始分类并按时投放到指定投放点。如果居民错过了投放时间，或者没有按照要求进行投放，收运公司则有权拒收，居民只有等到下一个收运时间，或者自己将生活垃圾运到转运站或者处理厂。

再次，社区的责任是做好相关的培训和监督工作。具体来说，在日本和德国，对于新入住某一社区的居民而言，社区工作人员或者志愿者会对其进行生活垃圾分类的培训，告知其本社区的生活垃圾分类和投放的要求。社区工作人员还会监督居民的生活垃圾分类行为。如果发现有人不按规定投放垃圾、没有使用规定的垃圾桶或者垃圾袋，或者分类不够彻底等，就会找上家门，责令其将垃圾收回。例如：在日本横滨市，如果居民不按规定投放垃圾的话，社区工作人员有权对其进行“规劝”，要求其严格遵守垃圾分类的规定。[7]在德国，人人都是垃圾分类的“参与者”，又是垃圾分类的“监督员”，如果分错垃圾，邻居会毫不留情地指出来。[8]在日本，使用同一个生活垃圾投放点的5～8户人家也会相互监督居民的分类和投放行为。

最后，企业承担对生活垃圾从源头减量和回收的责任。企业产生的包装是生活垃圾的重要组成部分，为了从源头上减少生活垃圾，日本、德国都规定了企业在生活垃圾源头减量和回收方面的责任。例如：日本很多商品的外包装上印有分类标记和材料成分，甚至会提示包装盒处理的正确步骤。[9]在德国，来自包装工业、消费品工业和商业的95家工商企业于1990年9月28日在科隆成立了一家专门从事包装废弃物收集、分选和再生利用的全国性政策执行和协调机构“绿点公司”——德国回收利用系统股份公司（DSD）。该公司根据政府的包装条例向企业颁发“绿点”商标许可证，并负责回收印有“绿点”商标的销售包装，从而有效地减少了包装类生活垃圾③。

明确地方政府、居民、社区、企业在生活垃圾投放中的分工，有利于进一步厘清居民在生活垃圾分类中的责任，从而促使居民做好生活垃圾分类工作。

（三）对居民的生活垃圾分类行为实行正负双重激励

为了使居民积极做好生活垃圾分类，日本、德国的地方政府普遍采取了正负双重激励措施。

首先，严格的惩罚措施是居民参与生活垃圾初始分类成功的重要保障。在日本收运单位会以拒绝收运的方式对不按规定进行生活垃圾分类的居民进行“惩罚”，社区则会对其进行规劝，邻里之间也会相互监督，以促使居民遵守生活垃圾分类规定。此外，日本的很多地区还实行垃圾投放的“实名制”，这既可以追究乱丢弃垃圾的居民的责任，也可以在其不听劝告、不改正的情况下给予处罚。在德国，居民如果不按规则对生活垃圾进行分类的话，不仅会受到处罚和所在社区的谴责，还会影响其个人信用，对其就业、社会事务办理产生负面影响。[10]

其次，地方政府也很注意做好对居民的正向激励和服务工作。例如：日本一些比较大的新建社区，政府为了鼓励居民参与生活垃圾分类，往往会制定生活垃圾回收奖励制度，对准确分类、按时投放的居民，每月给予250至300日元的奖励。[11]对于一些行动不便的老年人或者残障人士，社区服务人员或者志愿者还会定期入户帮其分类和投放生活垃圾。在德国，一些地方政府运用经济手段鼓励居民进行生活垃圾分类，对规范进行分类投放的居民甚至不收取垃圾处理费。[12]

对居民的正负双重激励既引导和鼓励了居民的垃圾分类行为，又在很大程度上防止了居民的不规范分类行为，从而最大限度地保证垃圾分类的有效实施。

（四）重视居民生活垃圾分类的宣传教育和习惯养成

生活垃圾分类不仅是一项制度，更重要的是居民的习惯养成。在这方面，日本和德国都很重视居民生活垃圾分类的宣传教育和习惯养成。第一，无论是在日本还是德国，地方报纸、电视和广播等都常年累月地宣传生活垃圾分类的意义和方法，为垃圾分类的实施奠定良好舆论基础。第二，如前所述，很多商品的包装都印有该类生活垃圾分类和投放的要求，使居民方便地知晓如何进行分类。第三，生活垃圾管理进入国民教育系统，从小培养居民的分类习惯。在日本，从幼儿园至高中一直会有环保课程，生活垃圾分类是这项课程的重要内容之一。在德国，除了基础教育外，甚至大学里也有垃圾管理的课程和专业，同时还提供相关的培训项目。[13]第四，在日本和德国，都有数量庞大的环保组织经常组织生活垃圾分类的宣传教育活动，以进一步促进全民性的环保教育。

长期的、多种形式的宣传教育有效地培育了居民的生活垃圾分类意识和习惯，为生活垃圾分类奠定了深厚的基础。例如：2014年的一项调查显示，90%的德国人会自觉进行垃圾分类，近80%的德国人以为环保做贡献为荣。[14]

（五）注重生活垃圾分类的法制化建设

在推进生活垃圾分类的进程中，日本和德国都很重视相关的法制化建设。例如：日本有关垃圾分类的法律法规十分完备，专门针对生活垃圾管理的法律就有十幾部，此外还有再生资源利用、环境保护、资金筹措等一系列配套的法律法规。[15]现行的生活垃圾管理方面的重要法律有：《废弃物处理法》（1971）、《资源有效利用促进法》（1991）、《环境基本法》（1993）、《容器包装回收法》（1995）、《家电回收法》（1998）、《循环型社会基本法》（2000）、《建筑回收法》（2000）、《食品回收法》（2001）、《环保商品采购法》（2001）、《汽车回收法》（2002）。此外，日本各都道府县、各城市还制定了大量的生活垃圾管理的具体法规。

德国生活垃圾管理的法律法规可分为四个层面：一是欧盟层面的法律，二是联邦政府层面的法律，三是各州的法律，四是各城市、各地方的相关规定。据统计，目前德国与生活垃圾管理相关的法律有800多项，另外还有近5 000项行政条例。[16]重要的法律如前述的《废弃物处理法》《循环经济与废弃物管理法》《循环经济法》，此外还有《废弃物避免及处理法》（1986）、《废弃物分类包装条例》（1991）、《可再生资源法》（2000）、《电器回收法案》（2016），等等。

除了重视生活垃圾方面的立法之外，日本和德国还非常重视做好相关的执法工作。例如：日本的特点是充分运用社区监督的力量，如果发现有人不规范进行生活垃圾分类及投放的话，社区工作人员会对其进行规劝，垃圾清运人员甚至会直接拒收其垃圾。德国则有相当于我国城市管理综合执法队伍的城市警察专门负责城市执法工作，他们会对不按规定丢弃垃圾的行为进行非常严格的执法。[18]

完备的立法和严格的执法为生活垃圾分类制度的正常运行提供了强有力的保障。

三、日本、德国经验对做好我国城市生活垃圾分类工作的启示

按照相关规划，2019年起我国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作，到2020年底46个重点城市将基本建成垃圾分类处理系统，2025年底前全国地级及以上城市将基本建成垃圾分类处理系统。可以说，生活垃圾分类已经成为城市管理和改革的一项重要工作。如前所述，做好这项工作的难点之一在于推动居民有效实施生活垃圾的初始分类和投放。在这方面，来自日本、德国的启示主要集中在如下几个方面：

（一）细化生活垃圾分类标准并做好居民培训工作

制定明确细致的生活垃圾分类标准是做好生活垃圾分类的重要前提。当前，除上海之外，其他城市的生活垃圾分类标准总体上还是一种“大类粗分”，即只有一级分类标准，缺乏二级、三级标准。如不同的城市将生活垃圾分为有机垃圾、无机垃圾、有毒有害垃圾，干垃圾、湿垃圾、有害垃圾，可回收垃圾、不可回收垃圾、其他垃圾等类型，至于这些垃圾的具体内容，则缺乏更为细致的分类。而上海的生活垃圾分类虽然有了二级标准和实物列举，但尚处于初步实施阶段，还存在着一些废弃物归类不明确、居民熟知标准尚需时日、某些二级标准仍需调整等问题。借鉴日本、德国的经验，各城市和地区应尽量制定出细化的、居民可认知的生活垃圾分类标准，并将这些标准用日常语言表述出来，配以图片，由社区工作人员发放到所有居民家中并对其进行培训，以此推进居民的生活垃圾分类工作。生活垃圾分类标准制定的依据，一是特定城市和地区的生活垃圾构成（有什么分什么），二是特定区域生活垃圾的处理方式（后端决定前端）。在当前我国全面实施生活垃圾分类的初期，各城市应尽量保持生活垃圾一级分类标准的稳定，在此基础上经过试点，渐进调整二级、三级标准，使之逐渐适合特定城市和地区的实际。

（二）实行各类生活垃圾的分时分类收运并对居民实行正负双重激励

实行生活垃圾的分时分类收运是生活垃圾分类管理的重要步骤，对于居民生活垃圾分类意识和习惯的养成也具有重要意义。当前，我国绝大部分城市由于没有做到分时分类收运，造成在很多居民看来，其参与的生活垃圾初始分类形同虚设。而从实行了分类投放、分类运输的上海市来看，分类投放问题仍然较为严重。根据相关报道，《上海市生活垃圾管理条例》自2019年7月1日实施以来的一个月内，共发现问题7 761个，其中未分类投放问题4 206个（54.2%），随意倾倒堆放生活垃圾问题213个（2.7%）④，可见分类投放仍然是困扰我国生活垃圾管理的一个重要问题。

对此，应借鉴日本、德国的经验，做以下工作：

第一，实行生活垃圾的分时分类收运。具体而言，应要求居民按照分类标准的要求做好自家生活垃圾的整理并投放到特定的地点，回收单位分时分类收运各类垃圾。特别值得一提的是，各城市应按照国家发改委、住房和城乡建设部颁布的《生活垃圾分类制度实施方案》（国办发〔2017〕26号）精神，实行有害生活垃圾的分时分类投放和收运。

第二，应对居民的分类投放行为实行负激励为主的双重激励。收运单位和社区在做好垃圾收运的同时，应对居民的分类情况做好相关的记录，对于规范分类的居民，应给予精神上和一定的物质上的正向激励，如张贴“模范分类户”榜单，减免一定的生活垃圾收运费、处理费等。对于不按照规定进行分类（如未分类投放、不规范分类投放、随意倾倒等）的居民，则应对其进行劝诫、一定期限内拒收、给予一定罚款，甚至与个人信用挂钩等。从建立起现代化生活垃圾分类体系的国家和地区来看，正负激励中应以负激励为主，这是因为，生活垃圾分类正激励的力度和作用往往有限，而负激励却会给管理对象留下深刻印象。需要注意的是，我国城市居民多是多层公寓式、小区式居住方式，与日本、德国多是独户式、低层式居住方式不同，因此在生活垃圾分类中应更多地发挥居委会、物业公司、楼道长以及邻居之间的提醒和监督作用。

（三）发挥多元主体在培育居民生活垃圾分类知识、意识和习惯中的积极作用

推行生活垃圾分类不仅是政府一家的事，而是全社会的事，不是一蹴而就的事，而是久久为功的事。当前，我国各城市在推行生活垃圾分类中存在着“政府热、市场冷、社会看”的问题，因此，调动起多元主体的积极性对于构建现代化生活垃圾分类体系具有重要意义。在这件事上，应借鉴日本、德国的经验，发挥社区工作者、志愿者、媒体、学校、企业等多元主体的积极作用。

首先，發挥居委会工作人员、物业管理人员等社区工作者，以及志愿者的作用，在推行垃圾分类工作的初期，让其实行入户培训、宣传，以及对居民的分类和投放行为进行监督。

其次，发挥媒体、学校的宣传教育作用。电视、广播、报纸、网络等媒体应加大对生活垃圾分类的宣传，让居民全面知晓生活垃圾分类的重要意义和具体的分类方法。同时，应将包括生活垃圾分类的环保教育纳入教育体系，各级学校要开设相关课程，从小培养人们的环保和生活垃圾分类意识，奠定生活垃圾分类的社会舆论基础。

再次，发挥广大企业在生活垃圾减量化及分类知识普及中的积极作用。广大企业应尽量减少不必要的包装，为生活垃圾减量化做出贡献。对于能够重复使用的包装（如各类玻璃瓶等），应给予回收并再次使用。对于一次性的包装，应印明该包装属于哪类生活垃圾，以及应该如何投放。

（四）加快生活垃圾分类的法制化建设

生活垃圾分类是现代社会一项非常复杂的工作，涉及到各层级政府之间的职责分工，涉及到多种类型的主体，涉及到对一些不守规则的主体的惩戒，因此必须加强法制化建设。当前，我国关于生活垃圾管理的法制化建设总体上还较为滞后，很多地方和城市的管理部门缺乏必要的管理手段，不能满足迅速发展的生活垃圾管理实践要求。在这方面，日本、德国的经验给予的启示是：

首先，明确各层级政府的生活垃圾管理职责分工。生活垃圾管理涉及到从中央到基层的各层级政府，从日本、德国等国的经验来看，中央政府（在德国是联邦政府）的职责主要是制定相關的基本法律，构建基本的管理框架。中间层级政府（如日本的都道府县、德国的州政府、中国的省级和地市级政府）主要是规划、建设本区域的生活垃圾处理设施，设计垃圾收运的基本路线，制定本区域生活垃圾分类的标准。基层政府（县、乡、镇等）主要是组织好生活垃圾的分类、收运等工作。

其次，明确生活垃圾管理的主体并厘清其责任。如前所述，在社会层面，生活垃圾管理涉及到社区工作者、志愿者、媒体、学校、企业等多元主体，生活垃圾管理法制化建设的重要任务就是明确这些主体并厘清其责任。这点在前面已经有所论及，这里不再赘述。

再次，规定激励规则并加强执法队伍建设。法制化建设不仅是立法，更重要的是在于执法。对此，相关法规应明确规定生活垃圾分类的正负激励措施及实施方式，特别是其中的负激励规则。同时，应在我国现有城市管理综合执法体系的基础上进一步加强执法队伍建设，并强化其生活垃圾执法职责，使相关法规真正落地。

总之，当前我国已经进入了大力推进生活垃圾分类的新时代，生活垃圾分类是大势所趋，建设好这一制度必将使人们的生活变得更加美好。而同时这一制度的建设也是一项复杂艰巨的过程，需要做很多细致的工作，需要全社会长期的共同努力。在这一过程中，借鉴生活垃圾分类较为成熟的国家和地区的经验，必将有利于适合我国国情的现代化生活垃圾分类制度的构建。

说明：本文属基金项目“天津市生活垃圾强制分类的政策工具研究（TJGL17-022）”部分研究成果。

注释：

①作者2018年暑期在日本关西学院大学访学时取得的资料。

②日本的垃圾投放点一般设在主干道两旁的电线杆下面，通常每隔20～30米设一个点，使用同一个投放点的通常有5～8户人家，这几户人家围绕着垃圾投放点形成一个小社区。

③在德国，如果企业不使用“绿点”商标的话，就需要自己回收其产品的包装;如果商店销售没有“绿点”商标的商品，商店就要履行回收的义务，这导致在商店几乎看不到包装上没有“绿点”标志的商品。娄成武.我国城市生活垃圾回收网络的重构——基于中国、德国、巴西模式的比较研究[J]，社会科学家，2016（7）：7-13。

④其他问题为：未设置分类容器问题3213个（41.4%），未分类驳运问题129个（1.7%）。沪生活垃圾新规实施首月报告 垃圾分类取得阶段性成果[EB/OL].中国环卫科技网，2019-08-01. http：//www.cn-hw.net/news/201908/01/66258.html。

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Abstract：Active and effective participation of residents is an important prerequisite for the classification of domestic waste. In this respect， the main experience of Japan and Germany is： local governments formulate clear and detailed classification standards for domestic waste; government， residents， communities， and enterprises have clear division of responsibilities in the domestic waste disposal; positive and negative incentives for the residents domestic waste classification behavior; special attention given to the publicity， education and habit formation of residents domestic waste classification; and premium put on the legalization of the domestic waste classification. Drawing on the experience mentioned above is conducive to the establishment and completion of China's domestic waste classification system.

Key words：domestic waste classification; resident participation; Japan; Germany

责任编辑：王世燕