日本资源型垃圾的回收再利用

任哲 张帆

摘要：治理垃圾是各国面临的重要问题。在垃圾分类和资源化利用上，日本探索并形成了一套成功的经驗。其中，民众在家庭生活垃圾分类中承担着基础性责任，即精准分类、使用指定垃圾袋、定时定点投放。政府采取有偿、无偿和补贴等多种方式，发挥行业协会的积极作用，实现资源垃圾市场化产业化收集，通过贸易销往海外。中国全面禁止洋垃圾对日本资源垃圾出口产生巨大冲击，为此，日本政府要求生产企业承担起垃圾回收和再利用的责任，推动技术创新，用可降解的植物原料取代传统塑料。这些经验和做法对中国的垃圾分类和资源型垃圾回收再利用有一定的借鉴意义。

关键词：资源垃圾;垃圾分类;垃圾偷盗;日本

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.06.008

近年来，中国国内各城市纷纷开展垃圾分类工作，上海、杭州、深圳等城市实行严格的垃圾分类政策，并取得了积极成效。其他各地也在探索形式多样的垃圾分类措施。日本是全球垃圾分类做得较好的国家之一，经过多年的探索，已形成了一套成熟的流程与经验。这里仅以日本千叶市为例，介绍家庭生活垃圾分类以及资源垃圾回收利用，以供国内各地参考。

一、家庭生活垃圾的分类与投放

在日本，居民投放垃圾时需要遵守四个原则，即精准分类、使用指定垃圾袋、在指定的时间段和地点投放。因为环境卫生主要是地方政府的工作，地方自治体根据当地的实际情况制定不同的地方性条规，因此垃圾分类的标准因地区而异，本文主要介绍千叶市的情况。

千叶市位于东京的东部，是千叶县（一级行政区）的县府所在地，同时也是县域内最大城市。千叶市距离东京中心区域（日本桥地段）30千米，是东京大都市圈中的重要城市。近年来日本的人口越来越向首都圈集中，千叶市的人口为98万，且在不断增加，区域内的生活垃圾投放量也呈上升趋势。为了减少生活垃圾，千叶市于2014年起根据垃圾的投放量收费。

收费的方法很简单，就是凡在千叶市内投放的垃圾，都需使用千叶市指定的塑料垃圾袋，且投放到指定的垃圾投放点。没有使用指定的垃圾袋或者投放到非指定地点的垃圾一律不回收。指定的垃圾袋分为可燃烧（绿色）和非燃烧（透明）两种。可燃烧垃圾袋分10升、20升、30升、45升等4种，非燃烧垃圾袋只有10升和20升，收费标准均为0.8日元/升。垃圾袋每套10件，不单卖，可在市内的各种超市、药店和商店购买。垃圾袋的销售利润归地方财政，用于环卫的各项支出。作为一种业务委托，地方政府也会支付一定的经费给这些合作商家。

家电家具等大型垃圾则需要事先通知（电话或者网络）市政府指定的垃圾回收单位，并提前购买垃圾回收券。券额根据垃圾的形状和大小而异，具体金额可以电话咨询，市政府的网页也有详细的信息。一般来说垃圾回收单位的工作量有限，当日或者次日回收的可能性几乎为零（一般是1～2个星期后）。居民要把回收券贴在垃圾的显著位置上，并在回收日当日清晨到早上8点之前投放到指定地点。

资源型垃圾和有害垃圾则不需要指定的垃圾袋，也不需要购买垃圾回收券，只需在指定的时间段投放到指定的垃圾回收区域即可。资源型垃圾大致分为树枝杂草类、废纸布类以及瓶罐塑料瓶类，要投放到垃圾回收站内事先划分好的不同区域内。玻璃瓶、金属罐和塑料瓶还要分别投放到指定的回收箱内。资源型垃圾不收费一方面是因为经过加工之后可以重新利用，有一定的市场价值，另一方面也是为了保持居民的积极性。

与其他地方自治体相比，千叶市的垃圾分类还不算严格，即便如此，居民在日常生活中仍经常遇到不知如何分类的困惑。市政府在官方网页上详细列出了各种生活垃圾的分类和回收的方法，除了日文版本之外，还有英文、中文和韩文版。在垃圾投放点也有相关的分类说明。

以上简单介绍了千叶市生活垃圾的分类和投放情况，与普通居民生活相关的部分也就到此为止，至于回收之后的生活垃圾如何处理则是地方政府的工作。

二、生活垃圾的治理成本

在日本，地方政府的日常工作中环境卫生工作占据重要地位，工作的涉及面广，同时需要动员政府内部和社会各方的力量，涉及到多种治理成本。

从生活垃圾的回收到最终处理需要多个环节，每个环节都需要行政的介入，同时也产生大量的治理成本。我们可以把生活垃圾的治理分为四个阶段，即收集运输、中间处理、最终处置、资源利用，每一个阶段都会产生治理成本。收集运输成本指的是将生活垃圾从市内的各个投放点回收到城市垃圾中心站的费用。在这一环节，政府主要负责回收可燃烧和不可燃烧的生活垃圾，资源型垃圾的回收主要是由企业来负责。每年政府都要通过招标的方式，将市区内特定区域的资源型垃圾回收工作委托给企业，投标金额低者胜出。中间处理成本包括垃圾的燃烧费用以及大型垃圾的分解压缩费用，最终处置成本则包括填埋以及燃烧灰尘的处理费用。而资源利用则指瓶罐塑料瓶等垃圾的筛选和压缩过程中产生的费用，这一环节的目的是为了提高垃圾的纯度便于出售。除此之外还有管理成本，其中包括垃圾回收中心的运营以及围绕生活垃圾治理的其他业务成本。

根据2013年度千叶市政府的公开数据，以上各项成本综合起来约为130亿日元（约合8 000万人民币），按照垃圾的种类来分，可燃烧垃圾的治理成本最高，接近90亿日元。因为绝大多数的家庭垃圾属于可燃烧垃圾，投放量巨大，从收集运输到中间处理，再到最终处置都需要大量的成本。其次是瓶罐塑料瓶等资源型垃圾的治理成本，约为18亿日元。与可燃烧垃圾不同，瓶罐塑料瓶等资源型垃圾无需经过中间处理（分解）和最终处分（燃烧）环节，但是在资源利用（筛选杂物以及压缩）环节的成本却很高。再次是大型垃圾的治理成本，接近13亿日元。

资源型垃圾有一定的市场价值，地方政府也会将经过筛选和处理的资源型垃圾卖给企业。资料显示，价值最高的是铝罐，每吨可以卖到14.7万日元;其次是塑料瓶，每吨可以卖到3.5万日元，这两项也是垃圾出售所得的大头。最不划算的是玻璃瓶，每吨只能卖到800日元左右。各项收入加起来约为4.6亿日元。由于垃圾回收中心的处理能力有限，无法完全消化进站的资源型垃圾，这些垃圾不能长时间搁置，塑料瓶等资源型垃圾的处理一般会委托给企业;有色玻璃瓶资源利用的范围很窄，为激励企业回收，政府往往给企业补贴高于其他垃圾的补贴。政府通过有偿、无偿以及补贴等方式，实现了资源垃圾的市场化。通过市场化，政府完成了处理垃圾的目标，企业也有利可图。此外，在垃圾焚烧过程中产生的热量可用于发电以及向周围设施的供热，两项综合起来也有接近9亿日元的收入（以上数据均来自2013年度公开数据）。至于废纸布类的资源型垃圾则由指定的企业或者团体负责回收，政府根据回收量发放一定的补助，且废纸布类的销售额则成为企业或者团体的收入。政府以此来提高企业和其他社会力量的积极性，从而达到回收资源型垃圾的目的。

上面提到投放垃圾的第一准则就是精准分类，为什么要精准分类呢？简而言之，垃圾的分类越精准，纯度越高，便能够有效地降低各个环节的治理成本。以塑料矿泉水瓶为例，瓶盖、塑料瓶和包装标签需要分类投放。瓶盖应归类到塑料容器包装类，经过加工之后可用于注射器生产，一般的垃圾投放点都设有单独的塑料瓶盖回收箱。若没有回收箱，建议与包装标签一起分类到可燃烧垃圾，而不是与塑料瓶一起投放到塑料瓶回收箱。而塑料瓶本身，为了防止剩余饮料影响塑料瓶的重新加工，在投放之前建议简单冲洗一遍。虽然三者都是塑料，因为化学成分不同，加工方式及用途也迥异。未经以上分类的塑料瓶要在垃圾回收中心（或者指定的回收企业）重新分类，而现阶段这一环节仍然是人工进行。反之，纯度很高的资源型垃圾则能有效地降低成本。

在日本，自动饮料售货机随处可见，给消费者提供便利的同时，却增加了垃圾回收的成本。因为很少有消费者会喝完饮料之后把塑料瓶按照上述要求分类，也不太现实。而对于家庭生活垃圾中的塑料瓶分类则仍有提升的空间。在千叶市，回收塑料瓶盖是小学义务教育的一个环节。学校号召学生把家庭生活垃圾中的塑料瓶盖投放到学校里的回收站，以此提高普通居民的分类积极性。有些学校要求更加严格，学生必须使用可回收利用的纸袋携带瓶盖，而不是常见的塑料袋！

三、产业链的形成与垃圾偷盗现象

日本政府虽然大力提倡资源型垃圾的回收和再利用，也制定了相应的法律，但毕竟日本国内的设备和容量有限，再考虑到高昂的成本，近些年的资源型垃圾中有很大一部分直接出口到海外。这样既可以得到贸易利润，又可以适当缓冲日本国内的环境负荷，并形成了一个资源型垃圾回收的产业链。既然有利可图，就免不了出现偷盗垃圾的行为。人们不禁要问，拿走垃圾怎么能叫偷？

为了便于说明，我们做一个简单的假设。假设有人在指定的垃圾回收点投放了一台电视机，并把大型垃圾回收券贴在醒目的位置之后离开，而刚好另外一人路过看见了电视机并随手拿走的话，后者就有可能背上盗窃的罪名。为什么呢？因为垃圾虽然是废弃物，但并非没有所有者。假设中的第一所有者将电视机投放到回收点并已经贴上回收券，日本民法会解释为电视机的所有权从第一所有者转移到了地方政府。而随手拿走电视机的行为则是盗窃地方政府的公共财产，哪怕是垃圾！[1]

这种假设看似极端，但是在现实生活中非常普遍，性能状况良好的家具家电经常被人拿走。当垃圾回收人员在投放点无法确认事先预约好的大型垃圾时，需要给预约人打电话确认是否已经投放，若是投放之后被人拿走，回收人员算是白跑一趟。政府虽然明令禁止，但毕竟是个别案例，政府也无暇处理。但是，倘若随手拿走垃圾的行为成为一种特定人群的惯例，且规模较大，就不能置之不理。地方政府会根据往年的数据测算下一年的资源型垃圾投放量，并以此为根据调配回收人员和车辆。若是回收业务向企业招标的话，企业也根据资源垃圾的单价和投放量来计算投标金额。大规模的垃圾偷盗行为不仅会造成公共资源调配的浪费，也会直接影响企业的经济利益。

在上面的假设中，大型垃圾已经贴好回收券，这样可以证明所有权已经发生了转移。倘若无需贴牌的废纸、瓶罐等资源型垃圾被拿走的话，又该如何去证明呢？除非是人赃俱获，或者有监控视频为证，否则很难实现有效的监督。就算抓到惯犯，政府也不太愿意兴师动众地走司法程序，更多是以警告罚款了事。为此，日本各地方政府陆续修定了地方性法规和条例，明确罚款额度（10～20万日元居多）以及其他的惩戒措施。这种地方性法规一般双管齐下，一方面明确资源垃圾的所有权为地方政府，另一方面禁止非指定的回收企业和团体擅自回收。对于违反法规的企业，除了罚款，政府一般会公开企业的名称以示惩戒。此外，违反企业也会被行业协会除名，一旦被除名，该企业就无法参加政府的招标项目。一些地方政府还调配了专门人员来监管垃圾偷盗行为，一旦发现偷盗行为，监管人员可以当场罚款（比如东京都足立区）。

在强大的利益驱动下，小额的罚款和惩戒已经无法遏制资源型垃圾偷盗的问题。根据东京回收行业协会的推算，2009年东京都内的资源型垃圾（报纸废纸类）被盗总量为4.3万吨，占回收总量的27.3%，带来的经济损失高达15亿日元。虽然近年来日本各地方政府也不断努力控制垃圾偷盗现象，但是这种现象不降反增。同样是东京回收行业协会的数据显示，2016年日本全国的45%的资源型垃圾（报纸废纸类）被盗走，被盗率最高的是中部地区，高达62%。而垃圾投放量最多的关东地区（包括东京都市圈）也有40%的资源型垃圾（报纸废纸类）被盗走。

根据日本政府部门（经济产业省）的统计，日本国内的废纸利用率在2010年前后达到了60%，之后没有明显的变化，至今停留在65%左右。也就是说，逐年增加的被盗废纸应该不是在日本国内销售而是流向了海外。根据经济产业省和财务省的统计数据显示，日本在2000年从废纸进口国转变成废纸出口国，泰国是当时最大的进口国家，占出口总量（37.2万吨）的30%;其次是中国台湾地区，占总量的29%;韩国和中国大陆各占15%。而在此后短短数年之内，日本的废纸出口量急剧飙升，在2005年达到了371万吨，5年内增加了十倍。中国也一跃成为日本资源型垃圾（废纸类）的最大进口国，占据日本出口总量的84%（2005年），之后几年虽然有所下降，但仍然是最大进口国，2018年的出口总量中，中国大陆占据72.5%的份额。

與废纸类垃圾相似，各种资源型垃圾被盗现象普遍严重，其背后存在着巨大的利益和产业链，且这种利益链是跨越国界的。一旦国际环境有变，产业链也会直接受到影响，资源垃圾中的塑料瓶是典型的例子。

四、日本的塑料瓶何去何从

2017年国务院办公厅印发了《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，并要求全面禁止洋垃圾入境，该禁令对日本的资源垃圾出口产生重大影响。

日本是仅次于香港和美国的世界第三大废弃塑料出口国，从2011年起，中国是日本废弃塑料的最大进口国，始终占据50%以上的份额，截至2017年。表1是2017年和2018年上半年的日本废弃塑料出口量的统计，从统计数据中我们可以清晰地看到禁止洋垃圾政策对日本的影响。禁止洋垃圾政策出台之前，中国大陆和香港地区位居进口国家和地区的前两位，两者加起来占据日本出口总量的71.5%。而在政策出台之后，中国大陆和香港地区的进口量急剧下降，两者加起来只占上半年出口总量的7.3%，日本的出口总量也急剧下降。可以说中国的禁止洋垃圾政策给日本的资源型垃圾回收产业链带来了巨大的冲击和压力。

中国的禁止洋垃圾政策出台之后，许多日本企业将目标转向了东南亚，如表1所示。当然，东南亚各国也意识到了洋垃圾的危害，各国都相继提出新的进口限制。很明显的是，东南亚各国虽然可以解决一时的燃眉之急，但不能像中国过去那样长期消耗如此庞大的塑料垃圾。最后，问题又回到了日本国内。日本的中央政府、地方政府以及企业该如何去应对外部环境带来的巨大变化？

日本在20世纪90年代中期制订了《容器包装再生利用法》（以下简称《容器再生法》），于1997年4月份开始实施，现阶段的垃圾分类回收的各项规定基本上来源于这部法律。2006年，日本政府修订该法律，旨在推进3R政策，即Reduce（减少垃圾）， Reuse（重复使用）、Recycle（回收利用）。图1是《容器再生法》中提到的塑料瓶再生利用过程中的几个环节。从生产厂家（或者经销商）到消费者，再到地方政府的回收以及转让给再商品化厂家的流程在上面已经提到，在此做两点补充。

第一，生产厂家和零售商承担回收和再商品化的义务。法律规定生产和使用资源型包装容器（金属或塑料瓶罐以及纸质包装容器）的厂家和零售商（小规模商家除外）有义务回收包装容器并进行再商品化利用，同时明确了履行义务的方法以及判断标准（详细内容请参照《容器再生法》条文）。没有履行义务或没有完全履行义务的厂家和商家要受到政府方面的指导、劝告、企业名称公开、行政处罚等一系列的行政监管，并要支付相应的罚款。

第二，发挥行业协会的辅助作用。在图1中的指定法人是指日本容器包装回收利用协会（以下简称协会），该协会是公益财团法人，得到了中央政府各部门的认可与业务委托，其主要职责是推进容器再生法的实施。那些无法独自履行再商品化义务的厂家和零售商可以委托协会实施并支付一定的费用，各地方政府也可以把资源型垃圾转让给协会，委托有关再商品化的一系列业务。从事再商品化行业的企业必须在协会登记，以便参加协会的各项招标。因此，协会掌握了大量的信息，包括容器的生产厂家以及生产量、地方政府的回收情况、再生产企业的相关信息，还有各项招标结果。协会通过将这些信息的绝大多数在网上公开，以此推动和提高资源的回收与再商品化的效率。

因为中国出台了禁运洋垃圾政策，大量滞留的资源型垃圾给地方政府和协会带来了巨大的压力，同时也给再商品化企业提供了商机。为应对外部环境变化带来的挑战，政府和协会一方面要求生产厂家改变容器的原材料，使用更多的植物原料以便减轻环境负荷。比如三得利集团计划使用更多的再生PET树脂原材料和植物树脂，从现阶段的10%提高到100%（2030年）。另一方面三得利集团还协助地方政府回收塑料瓶。日本各界还建议开放资源型垃圾市场，使更多的企业参与进来，并支持技术创新。根据协会的调查报告显示，2014年日本平均每个家庭产生511个垃圾塑料瓶，假如这些瓶子全部回收再利用，可产生134兆焦热量。这与4升汽油的发热量相等，而日本国产的节能汽车（排行前十）用1升汽油可以行驶24千米左右，4升汽油则意味着可以行驶将近100千米。这个数字比喻十分易懂，或许能调动企业的积极性。但是技术创新和市场开放需要时间，短时间内很难取得质的飞跃。

根据2019年的贸易统计显示，经过2018年的重创，日本国内塑料瓶的出口呈现出了明显的回暖，而主要的出口目的地已经从中国大陆和中国香港转移到东南亚，如表1所示。

五、结语

由于篇幅所限，本文无法对日本的环卫行政制度设定与实际情况展开详细论述。从塑料瓶的案例可以看出，国际环境的变化会对一个国家垃圾回收政策产生直接的冲击。对于日本而言，单一的资源垃圾輸出，并非长久之计。一旦东亚和东南亚地区的进口政策有所调整，对日本国家和企业来说又将是一场巨大的冲击。对于日本来说，将绝大多数的资源型垃圾在国内实现再商品化之后，再输出到海外才是理想的贸易模式。但是由于技术所限，目前还很难达到这一理想的状态。

回到开始的垃圾分类话题，日本的优势在于消费者十分配合国家的垃圾分类政策，做到精细化的分类和投放，既提升了资源垃圾的价值，又有效地降低了政府的垃圾治理成本。日本的垃圾分类和资源垃圾的市场化产业化措施，或许能对中国国内正在开展的垃圾分类和回收工作有一定的借鉴。

参考文献：

[1]垣见隆帧. 世田谷清掃·リサイクル条例事件[J]. 自治总研，2013（1）：58-78.

[2]日本贸易振兴机构.柏瀬あすか.行き場を失う日本の廃プラスティック[R/OL].（2019-01-01）[2019-10-15].https：//www.jetro.go.jp/biz/areareports/special/2019/0101/fceb0360455b6cdf.html

Abstract：The management of garbage is a critical issue for all countries. In garbage classification and recycling， Japan has explored and developed a set of successful experience. The household garbage classification bears the fundamental responsibility， which includes accurate classification， use of designated garbage bags， allocated garbage collecting time and spots system. The Japanese government has made use of paid， unpaid means and subsidies to fully motivate industrial associations to play their roles in order to collect resource garbage in a market-oriented and industrialized manner and sell resource garbage abroad through trade transactions. Chinas all-round banning on importing foreign trash has significantly affected Japans resource garbage export business， and thus Japanese government has required its production companies to take up the responsibilities of garbage collecting and recycling， innovating relevant technology and using biodegradable plant materials to replace traditional plastic materials. The above-mentioned experience and practice offer reference for China in classifying wastes and recycling resource garbage.

Key words：resource garbage; garbage classification;garbage theft;Japan

责任编辑：王明洲