精细化治理：城市治理现代化的路径

张丙宣 狄涛 董继军 倪玮苗

摘要：精细化治理是以人为本的包容性治理，旨在构建良性治理的生态圈，促进城市持久繁荣。以杭州市富阳区“一巡多功能”的综合巡查机制为例，探索精细化治理通往城市治理现代化的路径。研究表明，构建平台型治理结构，建立简约高效的治理体制，提升了城市治理的能力;未来的城市治理应该提高统筹层级，从县级统筹提高到设区的市、甚至是都市圈的统筹，为避免过度治理，需要推动治理体制与治理技术的持续革新，从政府主导、技术驱动转向因势利导，提高社会的内生能力。

关键词：精细化治理;城市治理现代化;良性治理的生态圈;巡查机制

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.06.004

一、问题的提出

城市治理的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，习近平总书记指出，超大城市管理应该像绣花一样精细。党的十八届五中全会提出：“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化。”然而，我国城市依然普遍存在着交通拥挤、环境污染等“城市病”，以及多头管理带来的治理过度与治理不到位等问题。近年来，北京、上海、广州等超特大城市不断创新治理体制机制，持续探索精细化治理，备受各界关注。那么，什么是精细化治理？精细化治理如何促进城市治理的现代化？

在城市治理方式上，既有研究有两种观点：一是行政化。在借鉴和运用现代企业管理的理念和方法基础上，持这种观点的学者主张通过城市治理的顶层设计，[1]制定整体性系统性规划，[2]推进行政执法体制的改革，提升城市服务水平，[3]强化国家对城市空间的塑造能力，[4]其中，信息、制度和能力是推进治理的重要手段。[5]二是技术治理。这种观点认为超大特大城市的精细化治理，本质上就是技术治理，[6]政府运用ICT、传感器等搜集数据，运用算法，重组和整合城市内部各种设施和资源，[7]精细精准地治理城市，使得城市治理存在明显的技术驱动的倾向。[8]

既有研究基本认同这一观点，即政府和技术是城市精细化治理不可或缺的两种力量，这为本研究奠定了坚实的基础。然而，由于城市的类型、所处的发展阶段、面临的问题不同，城市的需求也不尽相同。实际上，不管是政府还是技术，都不是包医百病的良方。城市是动态的演进过程，不能从静态的视角思考城市，否则，过度强调行政化，精细化治理沦为精细化管控和过度治理，[9]过度强调技术驱动、算法，将加剧偏见与歧视。构建良性的创新生态圈，持续产生创新与内生能力，推动城市走向繁荣，实现人的全面发展，这是任何城市和城市治理现代化追求的共同目标，精细化治理应该服务而不是損害该目标。

本文以杭州市富阳区“一巡多功能”的综合巡查机制为例，研究城市治理现代化的实现路径。富阳区属于郊区，正处于城市扩张和建设阶段。近年来，富阳区持续深化改革，创新治理体制，2008年率先建立“专委会制度”和2014年试点权力清单和责任清单制度，对我国全面深化改革产生重要影响。2017年1月，在综合行政执法体制改革的基础上，富阳区抓住巡查这个关键环节和城市环境治理等重点领域，探索建立“一巡多功能”综合巡查机制，取得积极成效，这一探索为思考我国城市精细化治理和城市治理现代化提供了契机。在结构安排上，本文首先将精细化治理视为简约高效治理体制的具体形式，接着描述“一巡多功能”综合巡查机制的运行，在此基础上分析精细化治理通往城市治理现代化的路径。

二、精细化治理与简约高效的治理体制

城市是混合的空间。雅各布斯在《美国大城市的死与生》一书中指出，城市由多个不同的部分组成，各部分也表现出无穷的多样性。大城市的多样性是自然天成的。[10]在这个混合空间中，城市首先是生产性空间，生产性空间由市场和资本主导，旨在促进资本积累和市场的扩张。[11]同时，列斐弗尔认为城市还是国家权力支配的政治空间和民众生活的社会空间，政治空间受到官僚自上而下支配控制，具有自我收缩、自我封闭的特征，[12]社会群体使用和生活的空间是具体的开放的空间;这两种空间性质不同但又相互作用，相互竞争。[13]正是由于这种混合的特征，城市才能形成创新生态，不断产生新思想、新技术、新发明，引领社会进步。然而，活力与秩序是任何城市都需要认真考虑的问题。城市空间的活力与秩序往往由企业、城市政府、民众等多主体共同塑造。

城市文明的进程既是治理的过程，也是治理的结果。人类从未停止对城市本质和理想城市的探索。从18世纪治理城市的公共卫生、控制空气的污染，探索建立田园城市，到20世纪，缓解城市交通、治理城市贫困问题等，推进郊区化，以及21世纪探索建立智慧城市。在某种意义上，任何时代的城市治理都是精细的。然而，精细化治理并不是行政部门运用权力任意支配城市空间，挥刀斩断各种复杂的关系网;精细化治理也不是政府运用城市规划的工具打造整齐划一的城市。那是静态的短期的粗放式管理，并不是真正意义上的精细化治理。

精细化治理包括城市自治、技术治理和各类公共服务。在城市中，各类自治性、公益性、互助性团体和协会等在社区治理和行业治理中扮演着基础性作用，互助增强了人们的信任与社区的韧性，给城市街区带来归属感和安全感，在灾难面前，帮助人们度过难关。近年来，技术逐步成为城市精细化治理的重要手段，ICT、各种传感器、大数据等在城市交通、医疗卫生等领域扮演着越来越重要的作用。但是，精细化治理并不局限于此。

精细化治理是以人为本的治理，它是内生的，是市场、社会与政府在既有的实践与制度中持续互动构建的，它推动城市合作，持续创造新价值，促进城市的高质量发展。在精细化治理中，政府应该从主导转向因势利导，激活市场与社会的机制，推动跨界的合作。城市治理是复杂的精细的，但是，对政府而言，精细化治理是简约高效的治理。2018年2月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中提出建立简约高效的治理体制。简约是体制的简约，高效是简约的结果，是治理能力的体现。[14]在精细化治理中，政府的角色应该是推动、促进和管理合作过程，促进城市良性治理生态的维持，持续保持城市的多样性、开放性和创造性。[15]

三、杭州市富阳区“一巡多功能”的实践

为应对城市基层治理普遍存在的镇街看得见管不着、执法部门扯皮造成的监管空白以及重复执法导致的过度治理等老问题，满足人民对城市美好生活的期待，迫切需要开展精细化精准化治理，创新城市治理方式，改革城市治理体制机制。2017年以来，杭州市富阳区抓住巡查这个关键环节，在城市环境治理等重点领域，创新“一巡多功能”的综合巡查机制，并取得了顯著成效。

（一）抓住关键环节，系统谋划全域精细治理

抓住关键环节，变被动为主动。城市治理千头万绪，不应该眉毛胡子一把抓，而应该抓住关键环节。在前期综合行政执法体制改革的基础上，富阳区重心前移，抓住、抓好巡查这个关键环节，更快更早发现问题，将问题解决在萌芽状态，不是坐等问题出现被动解决，更不是坐等问题变大不计成本的解决。富阳区通过抓好巡查，把城市治理从“被动处理投诉”转向“主动巡查发现”，从“由事后执法”转向“事前介入”。

系统谋划，全域精细治理。一流的城市需要一流的治理。以巡查为突破口，富阳区系统谋划城市精细化治理体制，打破部门之间、层级之间以及部门和层级之间的壁垒，开展跨部门跨层级的综合巡查机制改革，整合优化多部门的巡查力量，建立“一巡多功能”的全域精细治理体系，实现一次巡查覆盖多领域问题，综合履行多项职能，快速现场处置，高效督办解决问题，让执法部门和镇街高效协同，切实提高城市治理的能力和城市治理的水平。

整体设计，分步实施。2017年1月，富阳区整体设计全域“一巡多功能”的治理机制，首先在城区车辆的超载、超限和超负荷领域试点，6月底，在城市核心区全面试行“一巡多功能”机制，其他区域先行先试“建设工程管理和抛洒滴漏”等领域的综合巡查机制;2018年，在全区范围全面推广“环境管理”等6个重点领域的综合巡查机制。

（二）搭建平台型治理架构

数字时代，平台型组织成为一种最具有竞争力的组织模式。平台是开放的组织类型，它由一个相对稳定的架构、一组互补的模块以及相对稳定而又持续更新的平台规则构成。[16]蒂瓦纳等人认为，一个平台必须具有四个属性，即简单、有韧性、可维护和可演变。[17]实际上，平台型组织不仅广泛存在于商业领域，还广泛应用于协调沟通跨部门跨层级事务之中，其中，领导小组是一种最具代表性的平台型组织。

富阳区的“一巡多功能”采取了领导小组的平台型架构。区委区政府成立“一巡多功能”综合巡查领导小组，领导小组由区委副书记任组长，区纪委书记、区委组织部长和分管副区长任副组长，负责统筹、落实重大问题协调等工作。领导小组下设办公室（简称为区综巡办），办公室设在区城管局，负责组织日常巡查、巡查信息梳理、问题交办、整改督办、工作考核等常规工作。同时，“一巡多功能”包括区级层面的一级平台和延伸到镇街的二级平台。

平台通过模块发挥作用。“一巡多功能”平台的常设机构是区综巡办，综巡办的工作人员有两部分构成，一部分是从城管局、公安分局、住建局、交通局、国土分局等单位抽调的24名执法巡查人员构成，另一部分是公开招聘的协管员。这两部分人员分别组成“环境管理”“建设管理”“运输管理”“防违控违”等6个专项整治工作模块。

（三）重构巡查职能，推进重点领域的改革

重构巡查职能。在城市日常管理中，城管、公安、住建、规划、交通、国土、农林、水利等11个部门都有巡查的职能，富阳区重构这些部门的部分日常检查、现场整改、工作督查等职能，并在主要道路沿江两岸的风貌、矿山码头的环境整治、渣土运输、超载超限等重点问题、重点领域的治理以及重点行业、重点区域的防违控违等，开展专项整治工作。

其中，区综巡办履行的职能主要包括六个方面：沿路沿江沿景地带的道路、树木、湖泊、田园等的景观风貌以及乱设广告、乱设摊点、乱拉挂、乱堆放、乱占道、乱搭建等的检查督查;矿山、码头的道路污染、绿化带内的死株缺株、城区河道非法入河排污等环境的检查督查;工地建设中防止扬尘、污水排放、乱搭建等检查督查;渣土运输消纳、抛洒滴漏等，运输车辆的超载、超限、超负荷等的检查督查;重点区域内的各类防违、控违建设行为检查督查，重点问题、重大事件的重点督办;区委区政府交办的其他阶段性、临时性工作任务以及配合相关部门开展的其他活动。

（四）构建部门与属地的制度化衔接机制

精细化治理涉及的主体多覆盖面广。“一巡多功能”的综合巡查机制只是精细化治理的一部分，它需要与其他体制机制衔接，并为其他体制机制的运行提供支撑，尤其是将区属执法部门与属地的镇街有机衔接起来。

衔接区级执法部门。综巡办协调整合区级层面的巡查职能，综合行政执法局整合区级层面部分行政执法权和执法力量。但是，各执法部门仍然是最主要的执法主体。为此，“一巡多功能”的综合巡查机制旨在进一步明确区综合执法局和各个区属执法部门协同合作的边界与合作规则，执法功能依然由执法部门和综合行政执法局履行。通过抓住综合巡查这个关键环节，综巡办建立制度化协调和衔接机制，解决多个执法部门扯皮推诿、不落实工作的难题。

衔接镇街的“四个平台”。由区政法委牵头的“四个平台”是实现区属执法部门力量下沉，解决镇街有责无权问题，提高镇街治理能力的重要措施。然而，由于执法部门的人员并没有真正下沉，“四个平台”其实并没有完全运转起来，镇街有责无权的老问题并未得到有效解决。在镇街层面，区综巡办把区级层面的协调机制延伸到镇街，在镇街建立二级平台，与镇街的“四个平台”对接，并成为“四个平台”的一部分，补充和充实“四个平台”的力量，从而在区属执法部门、“四个平台”与镇街之间新增一条协调通道，为“四个平台”的运行提供体制机制和执法力量的支撑。

（五）优化流程和机制，提高综合治理能力

在流程上，日常工作按照综合巡查—现场整改—联合执法—抄告交办—督查督办的模式进行。承办不力的通过媒体曝光—专项通报—移交区委区政府督查室—抄送领导进行批示—纪检、组织部门介入处理，督促责任单位认真履职，工作实效与考核挂钩，形成发现问题、处置问题、最终解决问题的循环回路，促进各类问题的有效处置、提升工作效率。为保障“一巡多功能”的顺利开展，富阳区还建立了综合巡查、交办督办、工作通报、联合执法、协调会商、工作联系以及责任追究等7个机制。另外，还邀请人大代表、政协委员以及普通市民代表对重点领域的整治工作进行检查评议，并通过宣传、媒体曝光、重点打击等方式实现城市的精细治理。

自2017年试点以来，“一巡多功能”综合巡查机制运行得更加顺畅，协调作用越来越显著，城市建设、环境治理、防违控违等领域的重点突出问题得到有效解决。2019年1～9月份，富阳区共巡查发现各类问题线索4 290件，现场整改、自行处置到位3 375件;抄告交办915件，有效处置636件;督办21件;道路运输专项整治共查扣各类违法违规货运车辆764辆，已处理完毕370辆，卸货15 716.83吨。[18]

四、精细化治理通往城市治理的现代化路径

富阳区“一巡多功能”的创新实践，为思考精细化治理和城市治理现代化提供了重要线索和依据，这里主要从城市治理体制、政府作用以及社会内生能力等方面，思考精细化治理通往城市治理现代化的路径。

（一）建立简约高效的治理体制

城市治理的现代化需要构建简约高效的治理体制。精细化治理的关键要落实到治理的体制机制上，因地制宜地设计符合地区要素禀赋结构和未来城市发展目标的治理体制，是城市治理现代化的内在要求。富阳区抓住城市治理的关键环节，创新综合巡查体制，向城市精细化治理迈出了关键一步。

不同于以往由部门主导设计城市治理体制，建立新的治理机构，比如城市综合执法局等，富阳区则是由区委区政府主导统筹各部门的责权，建立灵活简约的平台性架构，围绕重点领域的工作建立多个相关执法部门协同合作的模块，模块与平台对接，确保了平台的稳定性和可扩展性，以及模块的多样性与独立性，为未来的城市治理奠定了基础。

最优的城市治理机制应该全域覆盖。富阳区是郊区区县，在主城区之外，并保持着相对独立的经济社会空间，在县级层面统筹设计治理体制机制相对合理。然而，对于超大特大城市，在城市治理体制机制的设计上，应该提高统筹层级，从县级提高到设区的市甚至都市圈，自上而下地设计简约的治理体制。

（二）避免精细化治理演变成过度治理

城市治理现代化是适度治理、适应性治理，[19]应该避免从精细化治理转向过度治理，高度警惕打着精细化治理的旗号实质上是过密过频精细化监控的现象。长期以来，由于城市监管部门间边界模糊、责权交错，部门与属地之间的权责脱节，形成治理的碎片化，导致重复执法扰民。解决这些问题不是过度治理，而是城市治理的内在要求。富阳区的创新实践表明，抓住城市治理的关键环节、重点领域，着手整合优化部门的权责关系，从整体上构建简约高效的工作机制，促进部门间合作，减少重复执法，是可能的，也是可行的。

城市治理机制的交错与城市的混合型特征是一致的。不同类型治理机制之间需要协同配合。当然，这种协同配合的前提是各类机制之间的核心功能和边界范围应该是清晰的。只有在理清不同执法部门责权边界、让各部门各司其职的基础上，设计跨部门、跨层级、跨领域的合作治理机制，这样的治理才是有效的，否则，没有分工的合作，城市治理可能重演治理不足与治理过度的困境。

（三）政府驱动的不可或缺性与有限性

城市治理现代化需要同时发挥政府、市场和社会机制在各自领域中应有的作用。政府是城市治理的重要主体，糟糕的城市治理往往与无能的政府共生。在城市治理中，政府的角色与作用受到城市所处的发展阶段、城市治理的现实需要以及其他条件成熟程度等的约束。处于开发建设中的城市，迫切需要解决城市转型发展的难题，社会治理主体发育滞后，缺乏治理能力，这都要求政府主导城市治理。从短期看，政府主导、技术驱动的城市治理，是必要的，也是有效的，当然，也是有限的。

城市治理是个动态过程。从长期看，政府主导城市精细化治理的成本高昂、不可持续，跨层级跨部门的合作机制存在绩效改善的极限。[20]复杂的城市，应该有多种治理机制同时发挥作用。政府治理只是其中的一部分，并不能涵盖城市治理的所有面向，不能也无法替代市场和社会机制的作用。那些试图以政府治理取代市场机制，取代社会互助互惠的机制，不仅增加治理成本，而且增强了社会对政府的依赖度，导致社会应有功能的丧失与治理生态的恶化。

（四）因势利导激活社会的内生能力

持续创新与内生能力是城市繁荣的源泉。良性的城市创新生态源源不断产生内生能力與创新，城市创新生态的恶化是城市衰退的根源，繁荣与衰退的关键是城市能否形成并持续维护良性的创新生态。为构建良性的城市创新生态，需要推动治理体制与治理技术的持续革新，需要从政府主导转变到因势利导，激活社会的内生能力。

从行政主导城市治理转向因势利导激活社会的活力，是精细化治理迈向城市治理现代化的关键步骤。缺乏社会内生能力支撑的精细化治理，注定要沦为过度治理。未来的城市治理中，政府应该因势利导构建包容性制度，促进社会机理的生长，推动微观社会机制和社会功能的自我修复，增强社会的韧性，[21]让社会回归自我，担当其应有的责任与功能，增强社会应对风险的能力。

因势利导构建良性的创新生态。未来的城市治理中，政府应该在尊重城市的多样性和差异性基础上，因势利导促成和推动跨界合作。城市治理短板的确认与解决，经由民主参与的方式，而不是政府简单的城市规划。[22]城市治理是精密的、复杂的、动态的，需要政府、社会与市场等主体合作互补，而不是替代和对抗。

简言之，精细化治理是通往城市治理现代化的关键一步。为构建良性治理生态圈、促进城市的持久繁荣，未来的城市治理应该以人民为中心，避免精细化治理演变成过度治理和精细化管控，适时从政府主导、数字驱动转向因势利导，构建包容性制度，激活社会内生能力，推动社会合作创造价值。

说明：本文是中共杭州市委党校社会治理与地方政府创新研究中心课题“数字城市治理的风险防控与提质增效机制研究”（编号：2019JD45）、浙江省哲学社会科学规划委托重点课题”嘉善县域发展示范点实践研究”（编号：17NDWT06ZD）的部分成果。

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Abstract：Refined governance is people-oriented and inclusive governance， aiming at building a ecosystem of positive governance and promoting the lasting prosperity of cities. Taking the comprehensive inspection mechanism of "an inspection for multiple functions" in Fuyang District of Hangzhou city as an example， we explore the pathway through refined governance to the modernization of urban governance. The research shows that the construction of platform-based governance structure， the establishment of simple and efficient governance system， would improve the ability of urban governance; The future urban governance should improve the overall coordination level， from the country level to the city level with districts， or even the urban circle level， in order to avoid excessive governance， we need to promote the continuous innovation of governance system and governance technology， shifting from the government-led， technology-driven mode to the situation-guided mode， improve the endogenous capacity of the society.

Key words：refined governance;modernization of urban governance; ecosystem of positive governance;inspection mechanism

責任编辑：王明洲