种子法中科技创新规定的演进：动因、特点及启示

李万君，朱信凯，李艳军

(1.华中农业大学经济管理学院，湖北 武汉 430070；2.中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872)

0 引言

种子是带有根本性的产业要素，种业是国家基础性、战略性的核心产业[1-2]。当前，中国种业科技创新能力仍然不强，难以满足国际种业市场竞争的需要[3]。因此，提升种业科技创新能力刻不容缓。然而，科技创新能力的提升离不开一系列条件，其中法律法规就是重要的基础和保障[4]。中国历届种子法律法规均对科技创新做了规定，其宗旨在于最大限度地保护动植物新品种权，维护种子生产经营者、使用者的合法权益。同时更好地发挥市场的调节作用，推动种子产业化[5]。可见，对于种业科技创新而言，贯彻执行好种子法中有关规定实乃重中之重[6]。

中国种业市场化改革较晚[7]，虽然发展较快，在科技创新方面具备一定的特色，但与种业强国相比还有明显的差距[8]，这也使得中国种子产业及其科技创新的发展具备自身的独特性[9]。具体而言，2000年以前，种业市场基本按计划经济模式运转，传统的行政条块分割式创新体制维持了相当长的时间[10]，并对现行种业科技创新形成了一定的束缚；种子市场放开后，由于受到国际种业集团的巨大威胁和挑战，不得不迅速调整，中国重新对种业科技创新进行布局[11]，实现资源集聚。方向则是发挥市场配置资源的决定作用，鼓励种子企业自主创新。毋庸置疑，历届种子法律法规都是基于其特殊的产业背景颁布并实施的，同时指导和规范着中国种业科技创新发展的实践。因此，要贯彻落实好种子法中有关种业科技创新的规定，离不开对相关内容的深入分析，更有必要对历届种子法律法规中有关科技创新规定的演进做系统梳理，弄清相关条款的来龙去脉，同时探讨其演进的动因和特点。唯有如此，才能为现行种子法相关条款的理解、执行、修订和完善提供有益的启示。

有研究指出，以法律条文形式呈现的科技创新规定是企业展开科技创新活动的行动纲领，它包含了科技创新主体的权利和义务、相关主体间的关系、科技创新资源的配置以及科技创新活动的激励与保障措施等内容[4]。鉴于此，本文从上述方面对中国种子法律法规中科技创新规定的演进及其动因和特点展开分析。

1 历届种子法律法规对科技创新的规定

从表1可看出，对于中国种业科技创新规定演进而言， 《条例》 《种子法》和新 《种子法》起到了纲领性的作用，而2004年和2013年的修订基本承袭了2000年 《种子法》的相关规定，起到了承上启下的过渡作用。

2 种子法中科技创新规定的演进分析

2.1 种子法中科技创新主体及其关系的演进

(1)创新主体的演进。从 《条例》到新 《种子法》，其对种业科技创新主体的规定是有所差别的。 《条例》中规定创新主体为政府所属的科研、教学和生产单位。 《种子法》中直接用 “有关单位”来表述，这是因为当时中国正酝酿启动种业市场化改革，随着时间的推移，越来越多的种子企业也可能参与到种业科技创新的活动中来，即种业科技创新主体的成分开始多元化。当然，在相当长一段时间以内，种业科技创新的主力军仍然是政府所属的教学、科研和生产单位。新 《种子法》则重新界定了种业科技创新主体，对于基础性、前沿性和公益性研究，其创新主体为高等院校和科研院所；对于应用性和商业性研究，其创新主体则为种子企业。

(2)种子法中各科技创新主体间关系及利益连接的演进。图1给出了种子法律法规中科技创新主体的关系及其利益连接的演进情况。不难看出， 《条例》中涉及的主体包括政府、科研单位、教学单位、生产单位以及集体和个人。其中政府居于中心和主导地位，起到统一规划和统摄全局的作用，并组织上述相关主体实施种业科技创新活动，对集体和个人的创新活动给予鼓励。其他主体接受政府的领导和组织，这一制度框架带有浓厚的计划经济体制色彩。在 《种子法》中，政府同样居于中心和主导地位，但重点是组织 “有关单位”从事种业科技创新活动，再未提及统一规划。而且对于与种业相关的其他单位和个人的科技创新活动，政府不仅给予鼓励，还给予支持。这可以看作是中国种业科技创新制度在法律层面上改革的破冰尝试，对随后拉开的种业市场化改革起到很好的奠基礼作用。新 《种子法》中创新主体间的关系与利益连接发生了重要演进。此时政府虽仍居重要地位，但更多的是发挥引导、协调和激励功能。具体而言，对于高等院校和科研院所，主要给予支持，其支持形式主要是资金项目；对于种子企业，主要给予鼓励。此外，还提到一个十分重要的主体：市场。比如，在提及政府鼓励种子企业与科研单位合作共同构建产学研相结合的种业科技创新体系时，特别强调这种创新体系必须以市场为导向。不难发现，在种业科技创新部分重点论述市场的作用，这在历届种子法律法规中还是第一次，这也是中国种业市场化改革逐步进入深化阶段的信号。

表1 历届种子法律法规有关科技创新的规定

图1 种子法中科技创新主体间的关系及利益连接的演进

2.2 种子法中科技创新主体权利与义务的演进

历届种子法律法规对科技创新主体权利的界定逐渐变得明确和具体。具体而言， 《条例》中只是提及种子选育者的合法权益应按照 《中华人民共和国专利法》执行，并未具体指出包括哪些权利。 《种子法》就保护对象、条件和方式做了规定，主要涉及创新主体的新品种所有权。新 《种子法》则设有专门章节阐释种业科技创新主体享有哪些权利，在何种条件下受到保护以及例外情况。比如，以国家财政资金投入形成的专利权和新品种权授予项目承担者，但涉及国家利益、国家安全以及重大社会公共利益的除外。相应地，对创新主体义务的规定也更加具体。 《条例》中规定有关主体按照国家统一规划开展农作物新品种和林木良种的选育工作； 《种子法》要求有关单位除了服从政府安排，开展品种选育理论、技术和方法的研究之外，对于进行转基因作物品种研发的，其选育和试验都必须采取严格的安全控制措施，并进行安全性评价；新 《种子法》不仅明确界定了高等院校、科研院所和种子企业的工作重点以及对开展转基因种子选育的安全要求，而且就种业科技创新主体的其他义务做了规定，如不得私自交易以财政资金形成的育种成果及在品种审定中进行回避等。

2.3 种子法中科技创新资源配置的演进

随着中国种子法律法规的修订，种业科技创新资源的配置逐渐从隶属于政府的大专院校和科研院所向种子企业倾斜。在 《条例》中，科技创新的主体是政府所属的科研、教学和生产单位，因此，种业科技创新资源基本集中于这些单位手中，这时资源的分配主要依据国家整体规划。在 《种子法》中，科技创新的主体是政府下辖的有关单位，包含各类种子公司，尤其是非公有的种子公司开始出现。尽管种业科技创新资源绝大多数仍然配置于政府所属的有关单位，但私有种子企业逐渐开始争取并获得一定的创新资源。新 《种子法》的实施扫清了种业科技创新资源向企业流动的障碍[12]，种业科技创新资源逐渐向种子企业倾斜，政府也重点鼓励种子企业发展壮大。

2.4 种子法中科技创新激励机制的演进

《条例》中仅规定国家鼓励新品种选育工作，对品种研发活动提供优惠政策，但未做细化规定。 《种子法》则规定国家不仅鼓励种业科技创新，对品种研发等表现突出的单位和个人给予奖励，而且鼓励将品种选育、生产和经营相结合以及支持相关单位及科研人员从事良种开发、经营和推广。可见，相较于 《条例》， 《种子法》对种业科技创新的激励更为全面，即进一步考虑到了品种的生产、经营和推广环节。新 《种子法》中，国家鼓励和支持良种的选育，并就重点鼓励的活动和内容做了详细阐述，如育种人才创新创业，科研单位、育种人才与种子企业合作以及科研人员进入企业进行成果转化等。国家鼓励以单位形式开展的育种研发活动，如科研单位和种子企业，其中，又重点鼓励种子企业开展自主创新。此外，对于在种业科技创新活动中表现突出的单位和个人，国家予以奖励。可见，新 《种子法》中种业科技创新激励机制不仅较以前更为全面和完善，且重点突出，不仅注重过程激励，还注重结果激励。

2.5 种子法中科技创新保障措施的演进

随着种子法律法规的不断修订，种业科技创新的保障措施也逐渐完善，朝着有利于种业市场化和国际化的方向演进。对于品种审定制度， 《条例》中规定新品种市场化推广之前，应按要求进行审定。 《种子法》则对种子审定制度进行了完善，如规定了审定原则为公正、公开、科学、效率，考虑了地理差异和生态多样性，增加了复审环节等。 《种子法》第一次修订则对林木品种的审定实行一定程度的去行政化，主要是对于生产急需品种，去掉了经省级以上行政部门审核的环节。新 《种子法》规定主要农作物品种仍需实行审定，非主要农作物品种实行品种登记备案制度，这更加符合市场竞争和全球发展的需要。对于种子品种的检验检测， 《条例》中对种子检验做出了详细规定，并未提及检测。 《种子法》不仅完善了检验制度，还加入了检测的条款，即不仅关注种子是否符合要求，而且注重按规范的程序进行测试。新 《种子法》进一步完善了种子检测制度，强调惩罚和赔偿都应以检测结果为依据，即更注重按照科学的方法和程序对种子进行测试，这更加符合市场竞争的需要，也更能与国际接轨。

3 种子法中科技创新规定演进的动因

3.1 内部动因

种子法中科技创新的规定源于种业发展的实践，即其演进是为了适应种业发展的客观需要。20世纪80年代末，中国种业仍然沿袭计划经济模式。在此背景下出台了 《条例》，其有关种业科技创新的规定带有浓厚的计划经济色彩。20世纪90年代末，出于种业发展的实际需要，中国酝酿种业市场化改革，基于此出台了 《种子法》，其有关种业科技创新的规定开始突显种业市场化发展的特征。近年来，随着生物育种技术逐渐占据国际种业科技发展的主流，中国种业也开始走向国际舞台，种子产品开始销往世界各地。2015年新 《种子法》对种业科技创新相关内容做了大幅修正和调整，注重适应种业发展国际化的需要，开始与国际种业科技发展接轨。

从生产力和生产关系矛盾运动的规律来看，种业发展到一定阶段，之前的科技创新规定已不能适应实践的需要。这时，就需要进行调整和变革。虽然中国种业市场化起步晚，尚处于转型期，各方面还需进一步规范[13]，但发展较快，因此对 《种子法》进行了多次修订，其中包含的科技创新规定也不断演进。从这个意义上而言，是种业发展的实践推动了种业科技创新规定的演进。

3.2 外部动因

市场竞争的客观要求，尤其是跨国种业巨头的威胁和挑战是中国种子法中科技创新规定演进的重要外部驱动因素。种业市场化改革以后，跨国种业巨头凭借技术优势抢占中国种子市场[14]。这种技术优势源自其强大的科技创新能力。为了发展壮大民族种业，更好地应对跨国种业巨头的入侵和竞争，中国急需提升种业科技创新能力。种业科技能力的提升离不开成熟的法律条款作为指导和保障。激烈的竞争和严峻的形势促使中国在 《种子法》颁布后的15年时间里，3次对其进行修订和完善。从调整的内容来看，无不以尽快提升种业科技创新能力为根本宗旨，比如加强对育种专利成果的保护、对审定制度的完善和变革、对组织和个人的创新活动加大奖励和支持力度以及对侵权行为加大惩罚力度等。

激烈的市场竞争要求我们对种业科技创新主体承担的职能进行必要的划分，这也就是为什么新 《种子法》明确提出，隶属于政府的科研单位主要负责基础性、公益性的研发活动，种子企业则重点承担应用性、商业性的研发工作。这种划分不仅使得种业科技创新活动分工明确，而且有利于资源共享，发挥各自的优势，尽快提升种业科技创新能力。事实上，明确分工的过程也是种业科技创新规定演进的体现。反过来看，如果种业科技创新规定不变革，陈旧的制度不利于种子企业创新活动的开展，进而影响其成长壮大，那么，民族种子企业将会有被兼并，从而走向灭亡的危险，更谈不上参与国际市场竞争。可见，激烈的市场竞争是推动中国种子法中科技创新规定演进的重要外部因素。

4 种子法中科技创新规定演进的特点

一是越来越重视保护创新主体的权益。从最初的 《条例》到新 《种子法》，无不以保护种业科技创新主体的合法权益为根本宗旨。而且随着种子法律法规的修订和完善，相关条款规定得越来越详细和具体，目的在于使得相关主体的权益保护更能落到实处。比如， 《条例》中表述为 “维护种子选育者的合法权益”； 《种子法》中则修改为 “维护品种选育者的合法权益”；新 《种子法》中则调整为 “保护植物新品种权”。所不同的是，在新 《种子法》中，还特别提出 “国家维护种业科技人员的合法权益”。尤其是专门增设 “新品种保护”一章，使得创新主体的新品种所有权能得到有效、全面的保护，这反映了政府对创新主体的权益更加重视。

二是越来越重视对种业科技创新的支持，尤其是对种子企业自主创新的支持。具体而言， 《条例》中含有国家支持良种选育的条款，但仅限于笼统的论述。 《种子法》则针对如何支持做了规定：从内容上看，提出政府要设立专项基金用于良种选育；从责任主体看，规定中央和地方各级政府应牵头启动专项基金工作。但 《条例》和 《种子法》都没有直接提出支持种子企业的创新活动，而新 《种子法》则明确规定国家鼓励种子企业创建产学研相结合的种业科技创新体系，培育具有自主知识产权的优良品种。由于涉及种子出口和WTO相关条款的限制，不难发现在相应条款中用到的是 “鼓励”二字，而不是 “补贴”或 “资助”，这体现了种业市场化改革的深化以及全球化发展的需要。

三是越来越注重市场配置资源的作用，强调以市场为导向，将种子科技创新与种子经营推广紧密结合。 《条例》中有关科技创新的规定带有浓厚的计划经济烙印。比如，规定种子选育活动必须由国家统一规划，县级以上政府部门联合有关主管部门牵头组织相关单位开展，未提及 “市场”二字。 《种子法》则允许个人自繁的种子在市场上自由销售，企业获得相关部门核发的许可证之后，可在市场上销售种子。新 《种子法》鼓励种子企业建立以市场为导向、产学研相结合的种业科技创新体系；品种审定办法要有利于适应市场和生活消费需要的品种的推广；种子法执行要尽可能维护市场的公平竞争；种子行业协会应服务于种子市场营销和咨询等。可见，新 《种子法》在发挥市场配置资源的作用方面做出了较大的努力。

四是越来越注重与国际接轨。 《条例》仅就种子产品在国内的研发、生产、推广和经营等做了相关规定，未提及 “出口”和 “国际化”等字眼，即只是着眼于满足国内市场的需要。 《种子法》中设定了专门条款规范种子进出口和对外事宜，而且还明确规定如果有条款与中国签署的国际协议发生不一致的，应遵从国际协议的约定。可见， 《种子法》在一些与种业科技创新相关的条款中，已显现国际化的端倪。新 《种子法》对种业科技创新规定做了更为详细的规定，尤其是将作为战略基础的公益性研究和市场导向的商业性研究区分开来，并在多处提到政府要保护科技创新主体的合法权益，相关鼓励和支持条款要主动向WTO等国际协议和标准看齐，这在法律层面上已逐渐与国际接轨。

五是在创新保障和服务方面逐渐简政放权。 《条例》规定有关科技创新活动都由政府牵头规划和组织，比如品种选育、品种审定、种子生产以及主要农作物种子的经营等。与 《条例》相比， 《种子法》体现了一定的简政放权。比如规定实行种子生产许可证制度，单位或个人是种子生产的主体。这一思想也体现在对 《种子法》的修订中，比如2004年修订时规定对于应当审定的林木品种未经审定通过的，直接改由林木品种审定委员会认定，去掉了经省级以上政府林业行政主管部门审核这一环节。新 《种子法》开始提倡以市场为导向，强调发挥市场在资源配置中的决定作用，更加注重简政放权。政府职能也从之前的主导、规划、组织和参与逐渐向完善创新制度、搭建创新平台和提供创新服务的方向转变。

5 现行种子法中科技创新规定的亮点与不足

5.1 科技创新规定的亮点

一是明确了种业的核心产业地位，将种业科技创新能力提升摆在首要位置。相比之前颁布的种子法律法规而言，新 《种子法》特意增加了一章，即 “扶持措施”。其中有条款明确规定 “国家加大对种业发展的支持”。这就使得政府对种业的战略定位——基础性和战略性核心产业的地位从法律上得到根本的巩固和保障。同时，在多处条款中提及国家要支持、鼓励和奖励种业科技创新。尤其在品种选育章节，新 《种子法》特别强调了国家致力于加强种业科技创新能力建设。

二是明确分工，鼓励合作，尤其重视增强种子企业的自主创新能力。新 《种子法》规定，隶属于政府的高等院校和科研院所主要承担基础性、前沿性和公益性工作，包括常规农作物育种、主要造林树种选育以及无性繁殖材料的研发；种子企业负责运用公益性研究成果进行商业化、市场化研究、推广和应用。而且在实际操作中，国家鼓励二者开展深入的交流与合作，实现利益共享、风险共担。新 《种子法》尤其重视种子企业创新能力的提升，比如明确提出国家依据相关规定扶持种子企业开展农作物和主要林木品种的选育工作。另外，还鼓励和支持科技人员到种子企业从事育种成果转化活动。更为重要的是，新 《种子法》还加大对 “育繁推一体化”种子企业的扶持力度，对于其通过自主创新获得的农作物品种，国家给予优惠政策，主要是在生产经营和市场推广方面提供 “绿色通道”[15]。

三是一定程度上减少行政干预，逐步规范扶持方式，注重发挥市场的决定作用，主要体现在新 《种子法》规定了一个下放、两个完善、三个减少和四个取消。一个下放是指将 “育繁推一体化”种子企业生产经营许可证的审批权从农业部下放至省级相应职能部门。两个完善是指逐步完善市场机制，充分发挥市场配置资源的决定作用；逐步完善有关政府参与和指导种业发展的规定。三个减少具体包括：在引种方面，改同意制为登记备案制，尽量减少不必要的引种程序；在品种管理方面，将种子生产证和经营证合二为一，尽量减少行政许可事项；在品种审定方面，主张发挥市场规律的作用，减少审定作物数量。新 《种子法》将原有的28种审定作物减少为5种。四个取消具体包括取消种子企业申请生产经营许可证时对其资金额度的规定；取消企业生产经营种子时先证后照的要求；取消农业部和各省 (市/区)的主要农作物确定权；取消对种子质量检验员的资格考核。此外，还明确提出鼓励种子企业建立以市场为导向的种业科技创新体系。

四是尤其注重知识产权保护，加大了对侵权行为的处罚力度。新 《种子法》汲取了原 《植物新品种保护条例》内容的精华，在原 《种子法》的基础上，增设了 “新品种保护”一章，从根本上保障了植物新品种的法律地位，即新 《种子法》围绕植物新品种保护做出了一系列规定，包括植物新品种的保护范围及例外规定、品种命名及授权、授权条件和原则以及强制许可等内容。同时，在打击假冒伪劣种子方面，新 《种子法》从以下三个方面加大了力度：①扩大对假冒伪劣种子的认定范围，主要是将没有标签的种子也认定在内；②加大对侵权行为的行政处罚力度，对生产经营假种子的不仅增加了禁业的规定，而且加大了处罚力度，罚款由违法所得的5至10倍提高到10至20倍；③提高侵权人的赔偿额度，经司法机构认定构成侵权的，其民事赔偿标准由侵权人获利或是权利人实际损失的1倍提升至3倍。对获利或是损失难以准确计量和确定的，调整其最高赔偿额度，由50万元上调至300万元。

5.2 科技创新规定的不足

一是现存的审定制度有待完善。由于品种登记备案制已经具备一定的可行性[16]，因此，新 《种子法》规定非主要农作物品种施行登记制度，但主要农作物品种仍然保留审定办法。农业部曾指出，当前的品种审定在操作中存在一些不合理的现象，包括试验不科学，甚至是违规操作的问题。而且，通过审定的品种，出了问题可以免责。这种导向就使得创新主体只关注品种审定能否通过，而不重视是否受使用者和消费者的欢迎。再者，从种业发达国家的经验来看，目前，一个品种的生命周期为二至三年，但一个品种完成审定需要四年左右的时间，这就使得我们的品种远远跟不上市场发展的步伐，更谈不上自由参与国际竞争。另外，实施品种审定也很难规避寻租问题。可见，现行品种审定制度存在一定的弊端[17]，但是，中国种业正处于从计划经济向市场经济的过渡期，大部分科技创新实体不具备品种试验能力、缺乏责任意识和担当意识，种子使用者科技水平普遍不高、甄别能力不强。因此，从这个意义上讲，品种审定制度也有一定的过渡作用，必须对品种审定制度进行完善。但是，新 《种子法》并未对如何解决和规避上述问题、完善品种审定制度做出相应规定。

二是配套的保障机制尚不完善。新 《种子法》尝试从品种审定制度向品种登记制度过渡，无疑是一种进步，但相应的配套机制不完善可能使得品种登记的尝试存在一定风险。比如，诚信经营制度尚不健全，这可能给个别企业以可乘之机，将劣质的种子进行包装以后通过登记注册，然后推向市场。再如，监督惩罚制度不完善。这里所强调的惩罚，是来自行业共同认定的惩罚，而不是行政处罚。只有经营主体的不正当竞争行为及时得到监督并受到相应的惩罚，才能保证其在日常经营中不敢轻易越雷池一步；另外，虽然新 《种子法》中提到在种子审定、生产以及登记备案中要实行可追溯制度，但在如何建立、如何执行等方面还有待进一步完善[18]。

三是行政干预的有关规定还有完善的空间，这集中体现在对违规主体的处罚上。尽管给出明确的处罚条款与之前种子法律法规中笼统的处罚规定相比是一种进步，但是，种业发展的实践表明，允许甚至要求行政力量的介入，必然会带来一系列其他方面的问题。比如选择性执法，甚至使得寻租等不良行为有机可乘，而且无法有效监督和避免，从而适得其反。但在新 《种子法》相关条款中，对于行政力量介入时机、方式和程度等的规定还有待进一步完善，而且对于行政力量介入可能带来负面影响的防范和应对尚有待补充。

6 启示与建议

6.1 启示

第一，种子法对科技创新的规定不仅要紧密结合当前种业发展的实际，更关键的是要具备全局的、长远的意识。比如，当前不得已对品种审定制度做一定程度的保留，就必须要充分考虑和解决其现实的弊端。更重要的是，如果制定相关条款时缺乏战略意识，可能导致其刚实施就需要进行修订和调整，这难免会大大削弱其效果，甚至可能成为种业科技创新顺利开展的桎梏。比如，在规定行政力量介入时需考虑与国际种业市场接轨的问题。第二，种子法中关于科技创新的直接规定至关重要，但与之配套的服务机制和保障机制亦不容忽视。无论从理论上还是实践上来看，种子法律法规中有关科技创新的重要规定如果缺乏配套的服务和保障机制，不仅起不到促进种业科技创新的作用，反而可能带来一定的阻碍和问题。比如，多数人认为品种登记制度符合种业市场发展的规律和趋势，但是离开相应的配套机制可能引发种子经营主体的无序，甚至是不正当竞争。

6.2 建议

一是要正确对待品种审定制度的部分保留，有针对性地解决其带来的问题。包括推进评价体系多元化，提高品种评价的公平度；在品种试验过程中推行全面质量管理，既要重视试验的设计和优化，又要保证试验本身和试验渠道的公开透明；提升试验条件；在审定中尽量避免行政力量的参与，打击和杜绝寻租行为，对于必须借助行政力量的应规定其介入的情境、时机及边界条件，而且还应充分考虑WTO等国际协定，不能直接干预到生产、价格和利润等环节[19]。二是要将贯彻落实新 《种子法》与健全现代种业制度结合起来，为品种登记备案制等相关规定营造切实可行的环境。具体而言，应引导行业建立和完善诚信经营机制，为企业建立诚信档案；完善全程可追溯机制，将信息可追溯作为行业准入的必要条件；建立健全行业监督惩罚机制，使市场机制、行业组织等在监督和避免不正当竞争甚至是非法行为中发挥主要作用。