分析城投类国企的现状和转型发展思路

文/施波，丽水市城市建设投资有限责任公司

1 城投类国企的产生和分类

1.1 城投类国企的概述与发展背景

顾名思义，“城投类国企”即主要从事城市基础设施投资、融资、建设及运营的国有企业，社会各界对此类企业的称呼各有不同，有的称城投公司，有的称融资平台，也有的叫城市建设公司，按照其职能定义，“城投类国企”是较为准确的表述。城投类国企的产生与中国近30年突飞猛进的城市化进程密不可分。城投类国企首先是国有企业，这是正确理解其企业性质及历史使命的前提。作为国有企业，必然承担着政府所交于的使命，就如军工类国企担负国防发展和能源类国企保障能源供给安全一样，城投类国企担负的使命是推进城市建设及完善人居环境，这与近30年中国的城市化进程密不可分。按照中国科学院的划分，中国的城市化进程大致可分为6个阶段，尤其是改革开放之后，经历了1979年～1984年城市化恢复发展、1985年～1991年稳步发展和1992年～2018年快速发展等三个阶段。大部分城投类国企都是在上述阶段陆续成立并得到快速发展，如上海城投等国内成立较早的几家城投公司在20世纪90年代初即组建。

1.2 城投类国企的分类

1.2.1 按照企业成立的目的及投资平衡方式分类，城投类国企可分为产业类、平台类和项目类等。产业类大致前身为传统的国企，一般都有经营性业务，在特定时期开始承担政府基础设施建设任务，比如一些化工类国企，根据地方政府的要求，建设化工产业园区，并承担园区内的道路、绿化等基础设施建设，以园区的整体开发收益平衡投入；平台类往往在成立之初就定位为城市建设投融资平台，主业就是城市建设，这类企业在2000年之后，尤其是4万亿投资时期大量成立，其经营模式通常是与政府建立委托代建关系，按照政府投资规模要求，先向金融机构融资建设城市基础设施，然后再通过政府回购收入来偿还借款本息；项目类一般是政府因为特定项目建设需要而成立，并依靠项目自身收益或财政补贴平衡投资，比如保障房建设公司、风景区建设开发公司等。

1.2.2 按照所处的基础设施行业分类，城投类国企大致可分为交通类、市政类、土地储备类和综合类等。交通类主要包括承担建设公路、轨道、水利等设施的国企，比如高速公路股份公司、地铁集团、水利建设集团等；市政类主要包括承担建水电、燃气、市政道路等设施的国企，比如自来水公司、市政公用集团等；土地储备类主要从事土地拆迁整理开发，这类国企往往是配合各个地方的国土部门开展工作，比如土地整理公司、地产集团等；综合类是同时承担多种类别基础设施开发的国有企业，此类企业往往规模较大，实力较强，很多名称即为城投公司、建设集团等。

2 城投类国企现状

尽管城投类国企为地方城市建设和经济发展做出了重要贡献，但也产生了负债规模偏大、投资效率有待提高等问题，伴随着国家经济发展方式的转变及政府投融资模式的调整，城投类国企也开始逐渐面临诸多的制约和困难。

2.1 存量债务规模较大，历史遗留包袱较重。

由于城市基础设施建设投入较大，对融资规模有很高的要求，因此城投类国企往往背负的债务规模较大。因为缺乏信息披露，全国范围内城投类国企实际的全口径的负债规模无从统计，但从2013年审计署对地方政府债务排查结果中可见一斑，根据公告，仅在20 13年底，融资平台公司所承担的属于政府直接及或有债务规模就约6.97万亿，而庞大的债务规模背后是不菲的政府财务利息支出。

2.2 国家投资政策转变，融资渠道面临监管制约。

十八大之后，国家推动经济结构转型，推动在基础设施领域进一步扩大社会资本的引进，尤其是审计署对地方政府债务审计之后，社会各界对政府通过城投类国企举借政府债务高度关注，财政部、银监会等部委陆续出台了规范及限制城投类国企举债融资的系列文件，城投类国企的融资渠道开始收紧。

2.3 资产结构不太合理，经营性现金流不强。

以往为快速做大城投类国企的资产规模，地方政府往往将管网、办公用房等偏公益性资产注入企业，同时由于多年来承担基础设施建设任务，不以盈利性为目的，城投类国企的资产质量普遍不佳，缺少能带来现金流的经营性资产，这在当前国家鼓励城投类国企转型背景下，显著增加了转型的时间和难度。

3 后续城投类国企转型发展的思路与建议

城投类国企多年从事基础设施建设开发工作，相比较其他普通企业而言，本身仍积累了较多的资产和资源，也有较强的投融资能力，后续可以结合自身优势稳步推进转型发展。

3.1 顺应政策形势，积极投入后续城市建设

城市建设开发是城投类国企的老本行，也是核心优势所在，不应该轻易放弃，应积极响应国家号召，改变传统的政府指令下达和委托代建形式，通过PPP等市场化方式，积极与社会资本合作，共同参与基础设施开发业务。

3.2 稳步开展市场化业务，打造可持续“造血”职能

各个企业可以结合自身优势稳步拓展市场化业务，比如市政类可以拓展污水处理设备业务、土地储备类可以开展土壤修复业务等，各类城投类国企也可以积极响应国家战略，参与“一带一路”倡议，尝试走出去，输出建设、管理、运营等优势，打造可持续“造血”职能。

3.3 整合资产资源，增强综合性现金流来源

城投类国企本身积累了较多的土地、房产等城建资源，可加以合理梳理整合，尝试开展广告、停车管理运营等运作。

4 结语

本文肯定了城投类国企在加快完善城市基础设施和改善人居生态环境等方面的贡献，同时也指出当前所面临的融资渠道开始受限、历史债务规模较大、资产结构不太合理、经营性现金流不强等一系列问题，并从整合优势资源角度，对下一步城投类国企的转型发展思路提出了建议。