基于ISM的社区托幼服务项目政社合作效果影响因素层次结构研究

张津珊，孙莉莉

（1.上海工程技术大学管理学院，上海201600；2.上海工程技术大学社会科学学院，上海201600）

0 引言

社区托幼服务是指是在社区内面向3岁以下儿童提供的，以满足儿童健康、营养、安全、回应性照护以及妇女工作权利的保育和照护服务［1］。社区托幼服务是提供儿童保育照护和实现女性劳动力价值的举措，是一项建立在社区剩余资源充分利用基础上通过整合社会资源要素来关注、回应、保障女性发展机会的实践方法。社区托幼服务在促进男女平等、促进家庭和谐和幼儿未来发展，乃至推进国家经济可持续发展和社会稳定方面发挥着举足轻重的作用。据世界卫生组织关于3岁以下儿童养育照护的研究，3岁以下幼儿的早期经历对其未来的发展会产生深远影响——影响儿童的学习、健康、行为举止以及最终的成就。为此，世界卫生组织制定了3岁以下幼儿的养育照护框架，这一框架为支持3岁以下儿童全面发展提供了战略方向。旨在通过多个部门的协调运作满足幼儿的发展需求。该框架阐述了儿童早期照护的重要性，认为回应性照护—即对儿童的动作、声音和手势敏感，并且做出解释和适当的回应和早期学习是提供幼儿高质量照护不可分割的一部分。该组织还指出3岁以下幼儿养育照护与社会福利息息相关，不仅关系到儿童福利、妇女福利，还关系到整个家庭和社会福利的发展。儿童养育照护应该确保以社区和家庭为核心，通过社会组织与政府等多个部门合作，为幼儿提供安全、健康、全面的托幼服务。

但由于我国各地经济发展、托幼服务发展阶段、托幼服务资源和提供主体等多方面的差异，存在托幼服务发展不平衡、托幼服务资源有限、托幼服务质量不高、托幼服务收费高等缺点，我国的社区托幼服务甚至还处于初步发展阶段，存在覆盖面有限、发展不平衡等问题，致使3岁以下幼儿的托幼服务还处于“灰色地带”，制约了女性劳动者的职业生涯发展和幼儿早期保育照护的高质量的发展。此外，2016年国家卫计委委托中国人口与发展研究中心进行调查的结果显示，婴幼儿托幼服务供需矛盾较突出，超过1/3的被调查对象表示有托育服务需求，其中家长对2～3岁幼儿托育的需求最强烈［2］。另有资料显示我国很多家庭渴望建立社区托幼服务点。因此，加快我国社区托幼服务的建设成为促进妇女职业生涯发展、儿童福利发展和社会和谐的重要目标。但是社区托幼服务项目涉及范围广阔，仅靠政府的力量难以完全保证，必须依靠政社合作，吸引社会组织参与到托幼服务的供给，增强供给主体的力量，才能满足社区居民日益增长的托幼服务需求。鉴于此，本文基于ISM解释结构模型法，结合相关公开文献资料进行梳理分析，选取影响社区托幼服务领域政社合作的关键要素指标，构建起影响因素结构层次模型，使我国政社合作提供社区托幼服务目标清晰化。

1 文献综述

近年来，我国地方政府与社会组织合作的意愿显著增强，政社合作不仅是政府改善公共服务水平的战略举措，也与各地制度环境紧密相连。同时，在学术领域的政社合作研究也日益增多，学界对政社合作的研究主要集中于三个方面：第一，政府购买社会服务；第二，政社合作于地方治理；第三，政社合作的困境研究。目前，大部分学者的研究集中于政府向社会组织购买公共服务领域，政府购买强调的是政府向社会组织购买服务，将生产和供给分开，政府负责统一提供，社会组织负责具体的生产环节。王洁［3］研究了政府购买公共服务的流程，认为政府购买既要遵守现有政府采购法律法规的普遍原则、程序和机制，又要在流程设计上与其独立性、竞争性相适应；齐海丽［4］对政府购买公共服务的制度化进行了研究，认为新时代政府购买公共服务的制度优化应采用反思性的语言范式、开放性的行动模式、调适性的改革策略，聚焦于行动和言说，稳步推进政府购买；章辉［5］研究了政府购买公共服务过程中的绩效评价问题，认为要从政府购买服务的项目确定、具体实施、运营监管等方面进行绩效评价；邓志锋［6］对政府购买活动中的资金监管、定价与使用进行了研究，认为：资金监管是政府购买服务过程中的关键环节，也是实现社会组织良性发展和提高购买效果的关键环节，认为应该对资金分配、使用等方面进行完善。在地方治理领域的政社合作中，强调的是政府吸引社会组织参与地方性问题的治理。政社合作于地方治理主要是通过政社合作解决地方突发性、特殊性问题。这一方面学者主要集中于研究灾后重建、扶贫工作、环境保护等方面。张粉霞［7］指出单一的社会组织无法提供灾后重建所需的所有资源，多元主体合作服务于灾后重建工作是不二法则。有学者研究了政府支持社会组织参与环境治理中的重要性，通过社会组织参与地方环境治理，不仅节省了政府的成本，还提高了环境治理效率；部分学者还研究了境外社会组织参与到地方性突出问题的治理，比如云南省引进境外社会组织参与省内扶贫开发工作，目的在于通过吸引境外资金为本地的脱贫工作服务，减轻地方政府的财政压力，促进地区发展；宋洁［8］对地方治理中的政社合作问题进行了反思，认为对社会组织的承认策略，即情感上的平等地位认可、权利与义务对等的法律承认、双方具有差异性的交互承认是实现服务质量最大化和发挥社会组织参与地方治理积极性的重要因素。在政社合作的困境研究中，许多学者认为社会组织公信力不足、能力有限、缺乏组织性、规范性，容易引发社会组织的“隐性契约”行为，试图从中谋取私利；彭少峰等［9］认为政社合作应该逐渐迈向契约化管理的方式，来克服合同文本的“虚文性”，发挥各方的合作协商精神。庄士成［10］认为受制度变迁路径依赖的影响，我国政社合作存在政府认识不足与政府全能化、社会组织行政化、社会自治力量薄弱以及公共理性缺失等问题；范雅娜［11］认为政社合作困境源于三个不足，即基层政府部门的认识不足、社会组织的公信力不足、社工人才队伍及专业空间不足。袁泉［12］认为一些基层政府与社会组织的合作是自上而下的制度落实，政府主导着政社合作发展的方向，也可能受到社会组织价值选择的影响；政社合作也可能因为传统科层制的影响而呈现出“仪式化”的特征。

尽管公共服务领域的政社合作研究已将较为普遍，成果颇丰，但是在托幼服务领域对政社合作的研究还存在一些不足之处，该领域的研究主要集中于支持政社合作，加大社会组织能力建设和减轻社会组织准入环境等表象问题，对于其深层次的发展问题缺乏深入剖析。再者，我国社区托幼服务才刚刚起步，还面临着很多初步的供给问题，再加之已经有其他公共服务领域政社合作的成功实践，可以为政社合作供给社区托幼服务提供经验借鉴，减少其走弯路和增加成功的可能性。因此，对于其发展的影响因素的研究显得尤为重要，只有首先明确我国社区托幼服务领域政社合作的基础性问题、影响因素和关键问题等，才能更有针对性地采取相关举措开展社区托幼服务政社合作的实践。为此，本文通过ISM方法并结合公开文献梳理了我国政社合作提供社区托幼服务可能面临的关键性问题，以便在今后的实践中能够明确该领域中政社合作的轻重缓急问题，着手解决主要问题，促进政社合作提供社区托幼服务的成功实现。

2 构建政社合作效果影响因素结构模型

2.1 研究方法与步骤

解释结构模型法（Interpretative Structural Modeling，以下简称ISM）是由美国系统工程理论学家J.Warfield教授于1973年提出的，广泛应用于现代系统工程中的一种分析方法。该方法通过利用选取的关键系统要素之间的相互影响关系，用于分析其系统要素的相互关联结构，最终绘制出系统要素相互影响结构图，以明确系统的关键要素、重要要素及基础要素等，可供决策制定所用。该方法的目的是把要素间模糊的关系转化为直观明了且具有良好结构关系的模型。ISM是有效的系统分析工具，其主要特点是借助人们的实践经验与知识，将复杂系统分解为若干个子系统要素，利用人们实践经验和知识，以及电子计算机技术帮助找出各要素之间的相互关系，最终将系统构造成一个多级梯阶结构模型［13］。ISM方法的基本思想：确定研究对象和选题，通过对研究问题的分析，借助文献整理、软件技术等方法，找出影响某项问题的元素，通过设计影响因素关系图、领接矩阵、可达矩阵、层级划分、骨架矩阵、统计软件等工具对选取的各影响要素及其相互关系等信息进行处理，最终形成一个多层次递阶化的解释结构系统概念模型。该方法的优势在于能够将复杂系统中各影响要素及其相互关系进行明晰化，以便于理解并实施相应对策［14］。

2.2 要素选择

研究设定的问题：基于ISM的社区托幼服务项目政社合作效果影响因素层次结构研究。从现有公开发表文献及相关领域学者进行咨询而提取、整理出政社合作效果的关键因素和各因素之间的相互关系，要素明细表包括具体影响因素，编码和问题解释。具体内容如表1所示。

表1 影响社区托幼服务项目政社合作效果的关键因素

2.3 建模过程

2.3.1 确定各要素之间的关系

确定系统两两因素之间的关系，A代表相应的列要素单向影响相应的行要素；V代表相应的行要素单向影响相应的列要素；X代表行要素对列要素有影响，列要素对行要素也有影响；O代表行要素不影响列要素，列要素也不影响行要素。采用此方法分析原理，形成影响政社合作效果的各因素间的相互关系结构表，具体如表2所示。

表2 影响社区托幼服务政社合作效果的各因素间的相互关系结构

2.3.2 建立邻接矩阵A

邻接矩阵描述的是要素两两之间的二元关系，此处用矩阵图法来表达影响政社合作效果要素两两之间的逻辑关系，从而形成政社合作效果影响因素系统中包括任何两两元素的邻接矩阵A。其中，Si表示的是行元素，Sj表示的是列元素，矩阵中的每一个长方形表示的是影响因素Si与Sj之间的作用影响关系，rij表示的是行要素Si与列要素Sj之间的关系，rji表示的是列要素Sj与行要素Si之间的关系。其中，i，j=1，2，…，n；n为本研究的要素个数，将各要素之间的所有关系分为直接关系和间接关系，直接关系又称为二元关系或一级关系，量化为：

Si与Sj有直接关系（有二元关系），rij=1

Si与Sj无直接关系（无二元关系），rij=0

然后再根据系统两两要素之间的关系结构建立邻接矩阵A，邻接矩阵表明了不同影响因素两两之间的结构关系，如表3所示。假设各影响因素对其自身有影响。

表3 影响政社合作的关键要素的邻接矩阵A

2.3.3 可达矩阵R

可达矩阵（R）是指用矩阵形式来描述有向连接图各节点之间，经过一定长度的通路后可以到达的程度，表示系统各要素之间任意次传递性二元关系的方阵［17］。有向图D= ｛S，R｝ 中，对于 Si，Sj属于S，如果从Si到Sj有任何一条通路存在，则可称Si可达Sj；如果从Sj到Si有任何一条通路存在，则可称Sj可达Si。通过运用布尔代数运算规则 （即：1+1=1，1+0=1，0+1=1，0+0=0，1+1=1，1×1=1，1×0=0，0×1=0，0×0=0）进行运算后可以从邻接矩阵A计算出可达矩阵R，具体如表4所示。

表4 可达矩阵R

在可达矩阵R的基础上，整理每个要素的可达集R （Si）、先行集A （Si） 和 C （Si） =（R （Si） ∩A（Si）），以此分解出解释结构中各层级所包含的要素。可达集R（Si）是可达矩阵R行为1的元素构成，R（Si）与Si同级且具有强连通关系的所有元素，即可达矩阵R中第i行所有元素为1的列所对应的元素；先行集A（Si）是可达矩阵R列为1的元素构成，是到达因素Sj的所有元素，与Si有强连通关系的下一级元素，即为可达矩阵R中第j列所有元素为1的行所对应的元素；C（Si）是可达集R（Si）与先行集A（Si）的交集。具体如表5所示。

表5 可达集、前因集和共同集（可达集与前因集）的交集（数字前的S省略）

2.3.4 层级划分

对要素进行层次级位的划分，L1，L2，L3，......，Lk表示从上到下的层次，在表2中满足等式C（Si）=R（Si）∩A（Si）的要素作为最高级位L1，然后将L1级位的元素所在行和列从该矩阵中全部剔除，形成一个新的矩阵，再按照等式R（Si）=R（Si）∩A（Si）的规则得出L2，以此类推，之后每级逐级剔除上一级所满足要素（包括已经被踢除的元素），重复步骤直至确定各层级要素。以此方法得出的要素级位划分结果为，第一层：L1=｛S2，S3，S4，S6，S7，S8｝ ；第二层：L2=｛S5，S10，S11｝ ；第三层：L3=｛S1，S9｝ ，如表6所示。

表6 级间分解结果

2.3.5 提取骨架矩阵并绘制解释结构图

对原可达矩阵R按照级间划分进行重新排列，矩阵中的强连接要素集合｛S1，S9｝，｛S2，S3，S4，S6，S7，S8｝ 需分别合并，剔除已具有邻接二元关系的要素间的越级二元关系，以及自身到达的二元关系，得简化后最少二元关系数的骨架矩阵A＇，见表7。

表7 骨架矩阵A＇

根据表7的骨架矩阵A＇绘制多级递阶有向图，即构建政社合作效果影响因素解释结构模型，由骨架矩阵可以看出：行元素S1和S9与列元素S1，S9，S2，S3，S4，S6，S7，S8，S10有“1”出现，即存在二元关系；行元素S2，S3，S4，S6，S7，S8与列元素S2，S3，S4，S6，S7，S8存在二元关系；行元素S5与列元素S5，S2，S3，S4，S6，S7，S8存在二元关系；行元素S10与列元素S2，S3，S4，S6，S7，S8，S10存在二元关系；行元素S11与列元素S2，S3，S4，S6，S7，S8，S11存在二元关系。由此可画出政社合作效果影响因素解释结构模型。如图1所示。

图1 政社合作效果影响因素解释结构模型

3 政社合作效果影响因素ISM模型分析

通过解释结构模型可知，社区托幼服务领域的政社合作协调发展系统是一个多级递阶系统，从上至下分为3层，各层级元素的关系呈现出差异化特征。其中，系统的最低一层是社会共识缺乏、法律法规缺乏，这是影响社区托幼服务政社合作效果的基础性因素，会影响其他层级的因素，最终会影响社区托幼服务政社合作的最终效果。这一层的两个基础性因素中，社会共识的缺乏是影响社区托幼服务领域政社合作发展的根本因素。只有全体社会成员都意识到托幼服务不仅关系着一个家庭的发展，也关系到国家和社会的发展，社区托幼服务领域政社合作的效果才能得到质的提高。法律法规是特定时期为了实现或服务于一定的托幼服务发展目标而采取的政治性行为或规定的相关行为准则，它是对社区托幼服务领域政社合作的谋略措施、方法规章等的规定。法律法规的缺乏影响到社会组织的发展、社工人才队伍的培养、公共资金投入等各个方面。政策制定的缺位、政策制定的不合理、政策目标不确定等都会严重影响政策效果，难以实现最终的政策目标。因此，只有这两个基础问题解决了，社区托幼服务领域政社合作才能快速、健康和正规的发展。政府部门应该围绕社会共识和法律法规方面采取专门有效措施，制定和完善相关法律法规，为社区托幼服务政社合作的发展提供制度支持，并通过各种措施提升公众意识，把3岁以下婴幼儿的养育照护从单纯的家庭照料责任转变为国家、社会和家庭共同承担的责任，为社区托幼服务政社合作营造良好的社会环境和制度环境。

除此之外，权责关系不清、合作流程不清晰，市场机制不完善也会对社区托幼服务领域的政社合作效果产生重要影响。在政社合作提供社区托幼服务的过程中，清晰明确的权责关系是连接政府、社会组织和社区居民的重要纽带，更是社区托幼服务政社合作关系健康发展的关键，权责关系不清容易导致“政府本位”现象的出现，政府把社会组织当成其行政命令执行的助手而不是伙伴，忽视了社会组织在提供托幼服务方面的专业性。合作流程不清晰使得双方在合作过程中缺乏一致性步伐以及对项目目标的完成效果。此外，完善的市场机制能为政府与社会组织的合作营造良好的发展环境，促进社会组织自身的发展和减轻政府推动社区托幼服务的阻力，也有利于项目目标的实现。为此，合作双方应该在合同文本中明确规定合作流程，并对权责关系作出规定，市场机制的不完善则应该通过引入竞争来克服，即在社区托幼服务的生产中引入多个市场主体，通过引入多方主体参与社区托幼服务供给，形成各市场主体之间良性竞争的局面。多方供给主体的引入，能较好地鼓励社区托幼服务机构与人员改进自身不足之处，提高托幼服务质量与效率，并且能够在一定程度上约束供给主体的道德风险和逆向选择等问题，使得社区托幼服务机构更加乐于探索符合社区居民需求的服务措施与内容。

解释结构模型的最高层次包含了公共资金投入不足、项目目标不清晰、双方合作意愿不强、社会组织发展滞后、社工人才队伍不足与参与主体的价值偏好这几个方面，这几个方面是影响政府与社会组织合作效果的重要标尺。为此，为了保证社区托幼服务领域的政社合作能取得可观的效果，其关键举措就在于加大财政预算投入，加快培育能力强、公信力高的社会组织，以及专业的社工人才队伍的建设，比如：在大学或者专科院校设置相关专业和培训基地，大力支持社会组织和社工人才队伍的培养，设置专项部门负责社区托幼服务项目政社合作的优势宣传，以及托幼服务责任转移意识的输入，提高全社会的公共理性，减少政府与社会组织合谋或者社会组织的道德风险与逆向选择等问题，为3岁以下婴幼儿营造温馨可观的育儿环境。其次，由于长期以来，部分政府部门人员在政社合作观念上存在着一些偏见，对社会组织的认识存在某些误区，对政府部门与社会组织合作提供公共服务抱有一种不信任甚至是反对抵触的态度，这对社区托幼服务政社合作的发展产生了一定的消极影响。政府部门应加快自身职能转变，鼓励和支持社会组织参与社区托幼服务供给。