政府环境财政性投入制度的绩效审计

文/刘琪，黑龙江大学经济与工商管理学院

1 基本理论

2009年3月5日，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府报告中提出“财政资金运用到哪里，审计就跟到哪里”。刘家义（2011）审计长在作主题报告时也提出“国家审计与人民利益边界的一致性”。由此可见，财政审计是审计工作的主要组成部分。

政府财政投入按照政府的职能分为：国防投入，行政投入，社会投入，经济投入和债务投入，其中环境投入属于五类中的社会投入。财政投入效果审计就是审查并鉴证、评价政府为满足社会公共需要而运用财政资金进行资源配置活动的经济性、效率性、效果性及其公平性。在对国内外文献进行研究分析中发现，西方发达国家的政府审计中，绩效审计占 80%，财务审计所占毙了远远低于对绩效审计。随着研究的不断深入，本文认为，对于效果审计，不是对结果产生的效果进行审计，其审计的内容和重点应比以往更加倾向于对其效果性和公平性的考量，不能就资金论资金，相应地关注投入这一举动所带动的连环效应。

现代政府审计监督不但是政府治理机制形成的基础，而且可以促进政府治理效果的提高。环境作为人民至关重要的生存条件，关系到每个公民的切身利益。所以在受托经济责任的要求下，需要审计机关对政府履行的公共受托经济责任作出客观公正的评价，以保证政府治理的有效性。政府审计作为政府治理结构中的关键组成部分，它通过一套系统的、规范的方法评价和提高政府活动中的风险管理、控制及治理过程的有效性，帮助实现政府的目标。

2 环境财政性投入制度审计基本现状及问题

随着我国经济发展，我国逐渐认识到环境对经济发展以及国家长远发展的重要性，因此从改革开放以来我国的环境财政投人在总量上一直是呈现持续增长的态势，在过去的五年间，环境财政投五年间增长了将近两倍。由于我国 1971年全面实行计划生育政策以来，我国新生人口不断呈下降趋势，且下降幅度较大，人口对环境的压力放缓。因此我国对环境的需求总体上是缓慢下降的，这与表中的我国环境经费在总环境经费中的占比是在小幅度减少的。

2.1 预算制度不健全

预算编制内容不够科学合理。财政部门提交的各级预算草案项目不详细，所列在预算报表的科目级次少且内容粗，报表后没有附详细的说明材料。预算编制缺乏完整性。长期以来，中国在财政分配中把财政性资金分为预算内预算外。这种双轨制运行既违背了预算的完整性原则，又削弱了财政的宏观调控能力，在审计依据不科学的前提下效果审计很难取得成效。部门预算编制无标准、无法律依据。部门预算的编制标准并无相关法律条例规定，大多数的部门编制预算时都将上年度的执行状况作为基数，加之考虑本年度的因素，作适当调增，导致每年的收支额度以一定比例递增。

2.2 分配结构缺陷

在以税收为主要的资金来源的同时，农村税费改革后，将农村环境的投资主体从依靠乡镇改为“以县为主”，对于这种换汤不换药的做法并不能保证环境需求更为充裕的供给。无论是乡镇还是区县，对于经济不发达的中部和西部地区，大部分都是靠财政吃饭，有的连“饭”都不能果腹，还有不少地方“欠债累累”，在这种压力山大的财政束缚下，有的地方政府只能拼命地压缩环境经费，滞留上级环境补助资金来缓解燃眉之急，由此来看，地方何来资金投入环境的发展？横向看，环境作为经济发展的基石，在投资比例上应向环境倾斜，据《中国环境经费统计数据》显示，我国环境应由国家承担的环境经费不到 35%，而世界发达国家约为 50%，非环境占了我国环境 投入相当大的比例，这并不符合环境发展的阶段要求。

2.3 审计报告不健全

事后审计一般是在结账后或经济活动取得成果以后进行的，审计资料齐全，通过审计就能够查明所有已经发生的财政财务收支和经济活动的经过和结果，因而监督作用较明显。财务报表审计和全面审计均属事后审计，我国现在一般多数审计都为事后审计。事后审计往往就是就数字论数字，而且是秋后算账。在既定的事实上进行审计，本身上就造成的时间滞后，问题不能及时发现，并在有限的时间里要求审计人员有质有量地完成大量审计任务，造成人员紧张，工作质量也会大打折扣。这些主要缺陷共同造成一个问题就是反馈不能及时，影响效果审计。

3 提升环境财政性投入制度的绩效审计对策

在对环境重视程度不断提高的今天，虽然环境投入的总量不断增加，但财政投入的效果并不能取得最佳的经济效益和社会效益。建议从三个方面出发使投入效果达到最佳。一是财政分权确责，使财权和事权相分离且相互制约，转移支付公开透明，让转移的财政资金在透明中落实；二是完善审计监管体系，从全局把握效果审计；三是加强对审计队伍整体素质的建设。对环境财政性效果审计不仅是财政投入本身经济型、效率性、效果性的要求，符合我国国情的需要，也是环境国际化趋势的要求。