《国产婴幼儿配方乳粉提升行动方案》相关政策解读

婴幼儿配方乳粉一直是社会也是国家关注的重点领域。国家发展改革委、工业和信息化部、农业农村部、卫生健康委、市场监管总局、商务部、海关总署国家七部委发布《国产婴幼儿配方乳粉提升行动方案》（下简称《行动方案》），对提升国产婴幼儿配方乳粉质量和推动行业发展提出了诸多要求和目标。对此，中国乳制品工业协会近日召开婴幼儿配方乳粉生产企业座谈会，针对大众及行业广泛关注的问题，组织专家进行相关解读。具体问题如下：

1 《行动方案》出台的背景和主要目标

婴幼儿配方乳粉是没有母乳的婴幼儿赖以生长发育的主食品，它的生产供应与质量安全不仅是一个经济问题，也是重大的社会民生问题，受到党中央、国务院领导的重视和社会各界的高度关注。目前，我国婴幼儿配方乳粉行业的法规标准逐步完善，加工技术装备达到国际水平，产品质量安全保障水平稳步提高，消费信心逐渐增强。目前，国产婴幼儿配方乳粉在生产体系管理和核心技术创新水平等方面与世界乳业发达国家相比还存在着一定差距。为进一步提升国产婴幼儿配方乳粉的品质、竞争力和美誉度，按照党中央、国务院决策部署，有关部门出台了《国产婴幼儿配方乳粉提升行动方案》。

《行动方案》的主要目标是，大力实施国产婴幼儿配方乳粉“品质提升、产业升级、品牌培育”三大行动计划，国产婴幼儿配方乳粉产量稳步增加，更好地满足国内日益增长的消费需求，力争婴幼儿配方乳粉自给水平稳定在60%以上；产品质量安全可靠，品质稳步提升，消费者信心和满意度明显提高；产业结构进一步优化，行业集中度和技术装备水平继续提升；产品竞争力进一步增强，市场销售额显著提高，中国品牌婴幼儿配方乳粉在国内市场的排名明显提升。

2 《行动方案》主要目标中的“力争婴幼儿配方乳粉自给水平稳定在60%以上”如何确定

数据显示，随着我国国民收入的提高和国际化的稳步推进，进口婴幼儿配方乳粉消费量逐年快速增加，国产婴幼儿配方乳粉的自给率逐年下降。从产品数量上看，尽管国产婴幼儿配方乳粉仍然是我国市场供应的主体，但随着进口产品不断向中小城市的渗透冲击，中外品牌的竞争已经从大城市扩展到中小城市，国产产品竞争力不足，市场占有率逐年降低。婴幼儿配方乳粉是婴幼儿的重要食品，且我国每年需求量巨大，必须确保足够的自给能力来保障国内婴幼儿的口粮安全。2017年我国婴幼儿配方乳粉市场总量约120 万t（数据不包括海淘），如果加上20～30 万t通过海淘、代购等渠道进入国内市场的婴配乳粉，目前国产乳粉的市场份额占到60%～65%左右。因此，必须采取有力措施全面提升国产婴幼儿配方乳粉的品质、竞争力和美誉度，遏制国产婴幼儿配方乳粉自给率下滑的势头，力争自给率稳定在60%以上。

3 《行动方案》中“完善婴幼儿配方乳粉生产工艺标准，制定完整的工艺要求”如何理解

婴幼儿配方乳粉的生产工艺在所有乳品生产中是最复杂的，也是对原料、流程、工艺等要求最为严格的。因此，婴幼儿配方乳粉企业必须实施良好生产规范，建立危害分析与关键控制点体系，对工艺过程可能存在的风险进行分析和管控，对产品制定严格的标准并制定检测验证方案；制定生产过程的工艺要求和质量控制标准（规范），建立生产现场环境的管理标准、生产作业指导书管理制度，并对生产人员进行培训和监控，确保生产人员按标准实施过程操作；建立物流、仓储、出入库、销售货架标准以及售后服务标准。完善工艺标准、制定工艺要求，目的是为了生产高品质、高质量的婴幼儿配方乳粉，也是为了完善技术规范，而非限制生产工艺。

4 《行动方案》中“建设国家乳品安全与营养分析中心”、“建立统一的母乳研究数据库”的提出背景

对于0～6 个月的婴儿来说，如果没有母乳或者母乳不足，婴幼儿配方乳粉将是其基本口粮。宏量营养素与母乳的匹配度、常量及微量营养素的精确强化，是生产高品质婴幼儿配方乳粉的关键，而宏量营养素的模拟需要母乳研究结果来指导设计，常量及微量营养素的强化，需要大量的基础研究并建立大数据库来支撑和指导设计。

目前，《中国居民膳食营养素参考摄入量》中关于每日适宜摄入量、营养素参考摄入量以及可耐受最高摄入量，因国内缺乏基础研究数据，基本参照国外数据制定，不一定完全符合国人的营养需求。此外，婴儿配方乳粉中各种配料、营养成分的选择，需要通过大量的科学实验才能得出最佳配方，而国内乳粉行业与生物医学、营养学等基础学科的联合研究相对较少，且我国开展基础营养研究的深度及广度不足，无法用于指导人群特征营养需求设计。因此，必须建设国家乳品安全与营养分析中心，建立统一的母乳数据库，积累基础营养研究大数据，才能更好地支持适合中国宝宝的婴幼儿乳粉配方的设计。

5 《行动方案》中“通过建立全国统一的婴幼儿配方乳粉质量安全追溯平台，力争3 年内实现质量安全追溯体系建设覆盖60%以上婴幼儿配方乳粉企业”如何理解

按照要求，目前国内所有婴幼儿配方乳粉生产企业都建立了各自的产品信息追溯体系，但不同企业的追溯系统各不相同，可追溯到的信息程度不同，国家和地方建立了多个公共追溯查询平台，但单个平台的入网产品比例普遍不高，不同产品的消费者要到不同平台进行查询，平台认知度普遍不高。

为了方便对消费者和企业的婴幼儿配方乳粉质量安全信息服务，提升婴幼儿配方乳粉质量安全保障能力，《行动方案》要求逐步建立全国统一的婴幼儿配方乳粉质量安全追溯平台，推动各企业按照统一标准对现有质量安全追溯系统进行改造，并实现与国家平台进行对接，力争3 年内实现质量安全追溯体系建设覆盖60%以上婴幼儿配方乳粉企业，并最终实现所有产品统一追溯平台，规范可追溯的信息内容与范围，实现从原辅材料采购、生产加工、物流贮运到终端销售的全过程电子化信息追溯体系。

6 《行动方案》中“支持奶源基地建设和升级改造”如何理解

奶源是保障乳制品质量安全的基础，原料乳质量好才能生产出好的产品。近年来，我国逐步淘汰“庭院式饲养、副业式经营”的散养模式，大力发展奶牛规模饲养，倡导企业实施全产业链管理新模式，大力发展企业自有奶源，大力推广机械挤奶，不但使原料乳的质量安全得到了保障，而且主要质量指标明显提升。因此，《行动方案》提倡使用生鲜乳生产婴幼儿配方乳粉，支持婴幼儿配方乳粉奶源基地建设和升级改造，鼓励通过融资扶持推动中小型牧场向标准化、集约化、规模化和信息化方向发展，引导中小规模奶牛养殖场以托管或入股等方式，将奶牛集中到专业化饲养企业、合作社养殖，并推动实现奶牛养殖与乳粉加工之间的直接协作。鼓励地方政府及企业帮助农户解决牧场建设、青贮储备、购牛补栏、设备购置等方面的资金需求，改善基础设施，发展标准化规模养殖，建设优质奶源基地，将婴幼儿配方乳粉的质量安全管控权牢牢掌握在自己手中。

7 加快推进连续3 年“年产量不足1 000 t或年销售额不足5 000 万元”的企业改造升级的设定依据

目前我国共有婴幼儿配方乳粉生产企业112 家，除大中型企业外，也有一些企业技术水平、管理水平较低，产品竞争力差，开工率不高。据统计，目前全国年产量不足1 000 t的婴幼儿配方乳粉企业占30%～40%。根据《婴幼儿配方乳粉生产许可审查细则（2013版）》的设备要求，湿法工艺企业蒸发器的蒸发能力不小于2 400 kg/h，喷雾干燥塔单塔蒸发能力500 kg/h以上，这意味着湿法工艺企业设计产能至少在2 500 t以上；干法工艺企业要求混合设备至少保障1∶1 000的2 种物料混合均匀，加工能力2 000 kg/h或以上，这意味着干法工艺企业设计年产能要达到9 000 t以上。

这只是生产工艺要求的最小规模，企业实际建设时一般都会比这个规模大，规模大就意味着投资多，配套设施也要相应增加。例如，化验室的规模和检验能力也要相应扩大，研发中心、研发人员、管理人员、一线员工也都必须相应配置。“大马拉小车”，自然摊入生产成本的各种费用就要大大增加，直接削弱产品竞争力；企业长期处于设备开工不足、低产能利用率状态，不仅造成社会资源的浪费，同时企业也很容易造成企业质量控制和升级改造投入不够，造成潜在的安全隐患；也存在个别企业为了获得超额利润，通过各种概念炒作提高产品售价，损害消费者利益的情况。因此，为了提高行业的整体安全保障水平，对于因管理、设备、技术、产品结构、品牌等原因造成产品质量不稳定或市场竞争力低、产能利用率严重不足的企业，《行动方案》提出了强化政策引导，促进企业改造升级、兼并重组。

8 《行动方案》特别强调的“鼓励国内外企业合作和公平竞争”，同时要求“加强进口乳粉及跨境电商管理”如何理解

国产婴幼儿配方乳粉是指在我国国内建厂、依法生产的婴幼儿配方乳粉，既包括内资企业，也包括外资企业。《行动方案》支持国内企业合理利用国外资源，学习借鉴国外先进技术、管理经验和管理模式，促进自主创新、结构调整、提升质量，提高乳制品工业竞争力。同时，鼓励国外乳粉企业在国内建厂，鼓励国外企业与国内企业合作，促进中国品牌与外国品牌公平竞争，引入国外先进生产技术及管理经验，进一步丰富国内产品供应。我国扩大对外开放的政策没有变，鼓励公平竞争政策没有变，坚持对内外资企业一视同仁。

加强进口乳粉及跨境电商管理的出发点和落脚点是保障食品质量安全，维护消费者合法权益。受历史因素影响，不少国内消费者对国产乳粉的质量仍有顾虑，除正规渠道进口乳粉外，近年来随着“海淘”、“全球购”等跨境购物模式的兴起，不少消费者热衷海外代购乳粉。据估计，2017年我国通过海淘、跨境购及其他渠道入境的乳粉达20～30 万t。通过跨境电子商务等渠道进入国内的乳粉质量参差不齐，当出现质量问题时，消费者维权较难。因此，必须加强进口乳粉及跨境电商管理，严格遵循《电子商务法》有关规定，落实电子商务平台等各方责任，建立商品质量安全风险防控机制。

9 《行动方案》在加强舆论宣传和引导方面的具体措施

从国家和政府层面加大对国产婴幼儿配方乳粉的正面宣传，营造良好的消费环境，积极宣传奶牛养殖、婴幼儿配方乳粉加工和质量安全监管等方面的成效，完善产品质量报告和信息发布制度，展示国产婴幼儿配方乳粉的良好品质，提升广大群众对国产婴幼儿配方乳粉的认可度，对消费者做正面引导。

1）定期开展宣传推介活动，展示国产婴幼儿配方乳粉质量安全保障工作成效。及时组织专家学者进行科普解读，营造良好舆论氛围。推动儿童食育计划，自幼培养孩童理性选择营养健康食品的能力。推动“营养一千天”计划，向所有直接或间接参与婴幼儿生命早期抚养工作的人员传播科学营养教育知识。

2）引导企业设立公众开放日，组织媒体、消费者走进企业，了解婴幼儿配方乳粉生产状况和质量保障措施。支持企业利用中国自主品牌博览会、中国品牌日等平台，展示国产品牌形象。

3）依法规范对婴幼儿配方乳粉的广告宣传，严厉打击各类虚假夸大宣传，不得在大众传播媒介或者公共场所发布声称全部或部分替代母乳的婴儿乳制品广告，不得对0～12 个月龄婴儿食用的婴儿配方乳制品进行广告宣传。

4）加强对自媒体等新兴媒体行为的管理与规范，及时制止和澄清刻意博取眼球、夸大其词的不实报道，依法查处捏造虚假信息造谣惑众、恶意中伤竞争对手等行为。

10 如何推动企业诚信管理体系的建立

1）建立企业诚信档案，推动税务、工业和信息化、市场监管部门实现婴幼儿配方乳粉企业信用共享。建立企业诚信等级评估标准，定期开展诚信评估活动，评估结果依法对外公示。将企业的诚信与信用挂钩，将评估等级与政府财政支持和融资政策挂钩。

2）发挥国家企业信用信息公示系统的作用，按照谁生产、谁提供、谁负责的要求，及时准确归集企业的行政许可、行政处罚、抽查检查结果等信息，依法予以公示。建立重大质量问题通报，避免媒体恶意炒作、以讹传讹。

3）鼓励企业开展质量安全承诺和诚信文化建设，加强社会舆论监督，形成市场性、行业性、社会性约束和惩戒机制。

4）支持企业加强自律，减少在广告宣传等方面的盲目过度投入，避免无序竞争。

11 行业协会在提升行动中可以做的工作及其发挥的作用

行业协会积极协助政府部门开展行业管理工作，在行业运行监测、质量安全报告发布、品牌宣传推广、诚信体系建设、全产业链合作及国际合作等方面发挥作用，推动婴幼儿配方乳粉行业健康有序发展。具体包括：1）加强行业运行监测与质量管理：协会定期对企业生产经营、产品质量进行调查和检测，收集整理国家及地方监管部门对产品监督抽检信息，梳理和分析发生问题的原因，向监管部门及企业提出相应建议；配合监管部门做好对企业的生产管理体系协查工作，组织专家深入企业，帮助建立质量安全保障体系，对企业的质量安全保障体系进行评估和管理人员培训，提高企业质量管理水平。2）加大国产婴幼儿配方乳粉品牌宣传推广：协会大力推广企业在质量管理和品牌建设方面的先进经验，弘扬企业勇于承担社会责任的精神；组织企业开展公益活动及发布企业社会责任报告，组织企业开展行业质量大赛并发布行业质量安全报告，提升国产品牌形象，提高公众对国产婴幼儿配方乳粉质量的认识；引导主流媒体大力宣传国产婴幼儿配方乳粉品牌，进一步增强消费信心。3）强化行业自律，建设诚信体系：引导企业规范生产、市场经营行为，维护市场秩序；制定和完善行业自律公约，在行业内开展诚信宣言、公约、自查等自律活动；支持和帮助企业建立诚信体系，组建诚信体系建设专家队伍深入企业，加强对企业诚信风险知识培训，提高企业和从业人员的诚信意识与诚信水平，开展诚信等级评价，促进行业诚信评价结果在部门间、上下游行业间的有效应用；建立行业内部失信举报制度，形成有效的行业自律机制。4）推动行业技术水平提升：推动产、学、研一体化的沟通协作平台建设，整合资源，联合攻关，协助政府、高校和科研院所的技术专家深入企业一线调研，促进高校和科研院所的科技成果转化，提升行业技术水平。5）加大全产业链合作：促进覆盖全产业链信息平台的搭建，实现牧场、原辅料供应商、婴幼儿配方乳粉生产企业、政府监管部门、科研人员与专业社会服务体系的技术共享、数据共享和风险交流，为政府决策提供依据；组织专家对关键技术问题进行解读和指导，并为科研与乳制品营养教育提供基础数据；推动产业链开展合作，生产企业建立与上下游产业的磋商机制和利益联结机制，形成行业合力；在流通渠道、营销渠道等方面组建联盟，提高国产品牌的整体议价能力，逐步降低终端零售产品的整体价格；鼓励生产企业自建、参股、控股奶源基地，加大与上游一体化发展，推动产业链和谐共赢、可持续发展。6）加强国际合作交流：加强与国际乳品组织的广泛联系，积极与乳业强国的行业协会开展技术合作和密切交流，引进先进的技术和管理经验，帮助国内企业对标国际先进标准、了解国际乳业发展态势，帮助中国企业走出去，到国外建厂，发展奶源基地。