PPP项目跟踪审计的困境与对策建议

吴玉龙

（南京审计大学，江苏 南京 211815）

前言

当前我国已进入经济发展新常态，PPP项目的发展速度越来越快，促进了我国经济的发展，也推动了我国政府职能的转变、激发了市场的活力、促进了我国的深化改革、提高了人民的生活水平和质量。但是我国还没有广泛开展对PPP项目的跟踪审计，这也在一定程度上阻碍了PPP项目的发展，因此需要加大对PPP项目进行跟踪审计的力度，促进PPP项目的进一步发展。

一、PPP项目的概念

Public-Private Partnership的简称就是PPP，PPP项目指的是一种公私合伙或合营项目，主要是指政府和私营商签订授权协议，委托私营商替政府建设公共基础设施，并进行公共基础设施的运营以及管理工作，以此为人民群众提供公共基础服务[1]。PPP项目的模式可分为三种，分别为外包类、特许经营类以及私有化类。外包类主要指的是项目由政府投资，私营商只承担项目的一部分，在这种情况下私营商不需要承担过大的风险；特许经营类指的是私营商需要参与项目的部分投资或者是全部投资，这种模式当中私营商和政府共同承担风险，但是也和政府共同享受利益；私有化类指的是私营商承担项目的所有投资，所以私营商需要承担的风险比较大。

PPP模式是一次体制机制变革，PPP项目的不断发展导致国有资产在公共基础设施项目当中的比重不断下降，私营商介入到公共基础设施项目的建设、运营以及管理过程中就给跟踪审计带来了巨大的挑战[2]。为了使PPP项目向规范化、标准化方向发展，我国要求加大跟踪审计力度，提高跟踪审计的效率及质量，全方位覆盖审计，这样才能够促进我国经济的快速发展。

二、PPP项目跟踪审计的现状与困境

（一）PPP项目跟踪审计的现状

由于PPP项目的应用范围越来越广泛，我国加大了对PPP项目跟踪审计的力度。自2014年至2019年6月财政部累计入库PPP项目9036个，涉及投资额达13.6万亿元，而且覆盖面及广，主要包括交通运输、市政工程、生态建设和环境保护、城镇开发及教育行业，极大地促进了我国国民经济的增长，也提高了我国人民生活的水平和质量。但落地项目及开工项目仅为5811个和3446个。虽然我国也不断对PPP项目的跟踪审计进行深入研究，当前的跟踪审计水平已经得到了大幅度的提高。但是还有很多审计机关还没广泛开展对PPP项目的跟踪审计，只是对项目的投资阶段进行了审计，而且审计的深度不足，覆盖面也比较窄。此外，当前对于PPP项目的没有出台相应的法律文件，仅有一些政府政策，跟踪审计没有参考依据，这就导致PPP项目的跟踪审计无法实现其作用。

（二）PPP项目跟踪审计的困境

1、审计内容复杂

PPP项目涉及到的大多都是交通设施、环保设施、水气设施等比较复杂的公共基础设施项目，这些设施在建设的过程中受到的影响因素比较多，对施工要求也比较高，所以PPP项目的风险比较大，在对PPP项目进行跟踪审计的时候就会涉及到很多内容。除此之外，PPP项目涉及到的参与方比较多，比如政府部门、投资企业、建设企业、设计与监理企业等等，这些参与方都是PPP项目跟踪审计的对象和目标。之前没有PPP项目的时候，公共基础设施建设主要涉及的利益参与方就是政府部门和国有企业，所以在进行跟踪审计时只需要把握好工程造价等重点内容，但是私营企业介入到PPP项目之后，就需要加大对投资人的审计力度，这也导致PPP项目跟踪审计的内容比较复杂[3]。

2、审计方式滞后

一直以来对公共基础设施项目采用的审计方式就是贯穿式的跟踪审计，简单来说就是将跟踪审计贯彻落实在项目的每一个环节当中，包括项目的设计、招标、签合同、建设等等。但是PPP模式和传统的公共基础设施建设模式不太一样，如果仍然采用传统的贯穿式跟踪审计就会引发一系列问题，因为PPP项目牵涉到的利益主体过多，所以应该从哪一方开始进行审计、由谁主导审计都很难进行判断。此外，在建设项目的过程中，每一个参与方都会涉及到很多的财务信息，利用传统的方式无法进行审计。还有PPP项目无论是建设还是后期的运营都是一个漫长的过程，在这个过程中会产生很多复杂的工作，导致审计工作难以开展。

3、审计制度不完善、审计人才匮乏

当前我PPP项目的跟踪审计制度并不是很完善，缺乏会计核算以及审计等方面的相关条款，这也导致在开展审计工作时无法可依，对审计的效率和质量都有很大影响。此外，我国也比较缺乏专业的审计人才。因为PPP项目对审计人员的要求比较高，不仅专业素质要高，还要了解各种项目的知识，但是能够满足这些要求的审计人才很少。

三、PPP项目跟踪审计的对策

（一）对审计方式进行创新

PPP项目的审计内容比较复杂，所以传统的审计方式无法满足PPP项目的审计要求，因此可以结合现代化信息技术，建立基于大数据的PPP项目全覆盖审计模式。建立基于大数据的PPP项目审计模式能够有效提高审计的效率和质量，对PPP项目实行全覆盖、全方位的跟踪审计。首先要积累项目数据库，想要建立这种审计模式需要建立全国性的总PPP项目数据库，在此基础之上利用大数据技术，建立各地的 PPP项目大数据平台，利用大数据平台实现数据信息的共享，比如说可以对PPP项目的实时进度数据以及相关的财务、人员等数据信息进行共享。此外还要建立统一的数据标准与接口标准，对PPP项目产生的所有数据信息进行收集、整合、储存以及分析，最后进行统一的管理。通过PPP项目大数据平台，对 PPP项目实行全方位全过程的实时跟踪审计[4]。但是这并不是一件简单的事，进行PPP项目大数据审计对于技术的要求非常高，所以需要投入很多的人力物力财力。

（二）建立健全PPP项目跟踪审计制度

想要保证PPP项目跟踪审计的效率和质量不仅要建立基于大数据的PPP项目全覆盖审计模式，还要建立健全PPP项目跟踪审计制度，用制度进行约束，为PPP项目的执行与发展提供制度保障。因此，需要针对PPP项目的独特性，建立能够满足PPP项目审计要求的准则，为PPP项目的跟踪审计创设一套独立完整的标准体系，并对PPP项目跟踪审计的方法、工具等进行制度约束。此外，还要对PPP项目跟踪审计的责任进行明确，加强对项目质量的审计，也要加大对审计的监督力度，使PPP项目更加公开透明。

（三）加大PPP项目跟踪审计人才的培养力度

当前我国PPP项目的跟踪审计人才处于极度匮乏的状态，因此需要将长期培养审计人才以及短期培训审计人员相结合，加大PPP项目跟踪审计人才的培养力度[5]。首先，应该对现有的审计人员进行培训，让审计人员了解PPP项目的特殊性以及复杂性，提高审计人员的审计效率和质量，还要对审计人员的不足之处进行弥补和培训。此外，需要站在长远发展的角度实行长期培养，着重于人才培养的顶层设计与系统实现，这就需要将PPP项目审计人才的培养推行到行业以及高校当中，高校和相关行业可以构建专门的审计人才培养体系，加设PPP项目审计课程，为国家输送更多的审计人才。

四、结语

PPP项目是一种新型的项目管理模式，因此在具体落实与执行的过程中一定会碰到很多困难，出现很多问题。对PPP项目进行跟踪审计是当今社会的必然要求，因此要了解清楚国家的相关政策以及法律法规，对跟踪审计的方式及手段进行改变和革新，分清跟踪审计中的主次关系，把握住跟踪审计的关键和重点内容，对每一个环节都实行严格的管控，在保证项目质量的基础上将成本降到最低，促进社会与经济的发展。