基于S-CAD方法的城乡建设用地增减挂钩政策逻辑分析

(四川大学公共管理学院 四川 成都 610000)

一、引言

随着我国城镇化进程的推进，城市建设用地供需矛盾日益凸显，坚守18亿亩耕地红线越发困难。为满足城镇发展建设用地需求，同时保障13亿人生存粮食安全，国务院提出“城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”，即城乡建设用地增减挂钩政策。

城乡建设用地增减挂钩作为土地管理过程中的一项重要政策，本文采用S-CAD方法，基于105份政策文本提取要素对城乡建设用地增减挂钩政策的逻辑性和合理性进行分析，发现挂钩政策理论存在的问题并提出改进建议。

二、分析方法与政策样本

(一)S-CAD方法

S-CAD分析方法是由梁鹤年在《政策规划与评估方法》一书中提出的一种将政策分解为几个部分，从而对各个部分政策的有效性、效率和实用性进行分析的方法。S-CAD政策评估方法的分析程序是，首先设立参考框架，即根据政策处理的事情，选择观点和价值；然后通过每个设定的参照框架去分析政策要素的一致性、充要性和依赖性。

S-CAD政策评估方法的优点是，从主观性出发，贯穿事前的政策规划和事后的政策评估的全过程，并分别从政策制定者和参与者的不同角度出发，对公共政策的利弊以及结果好坏进行有效的、全方面评估，不需要昂贵复杂的技术和专业的软件，适用于缺乏足够时间和专业科研人员的政策评估。S-CAD也存在一些缺陷，包括无法准确认识首要参与者的价值观及各个价值观的先后次序、较难识别相关参与者以及不同参与者所有的关注点等。

S-CAD 方法分析需要的要素有：①政策是为了达到某种期望的状态而设计的一系列决定和行动。政策包括目标、手段和预期结果；②在政策制定中，价值被演绎在政策上，政策与价值挂钩。在政策制定中，不同的参与者有着不同的价值和政策选择；③政策的制定就是不同参与者建立和调解他们的价值/政策关系；④政策规划与评估的第一步是设立参考框架。根据政策处理的事情，选择自己的观点和价值；⑤可以通过每个设定的参照框架去分析政策的一致性、充要性和依赖性；⑥一致性分析检验政策的逻辑；⑦充要性分析检验政策的经济层面以及政策的可行性；⑧依赖性分析检验其他人和组织在政策的合法性和实施的可行性上的意义；⑨政策既要从首要参与者的观点出发进行分析，又要从相关参与者的观点出发进行分析。

(二)政策样本

1.样本来源

基于此本文选定分析对象为各级政府政策文本，并在国家、省市级人民政府和自然资源等相关部门官方网站检索城乡建设用地增减挂钩政策文本，最终选择105份以城乡建设用地增减挂钩为主体内容的立法性文件为有效样本。

2.样本基本情况

从纵向来看，105份有效样本中，21份为国家出台政策、50份为省级政策、34份为市县级政策，地方政府出台城乡建设用地增减挂钩政策占比80%，且以省级为主。从横向来看，105份有效样本中，1份为党的指导方针，1份为法律法规，55份为通知意见，48份为管理方法，通知意见和管理办法占绝大部分。样本政策主要关键词包括占补平衡、周转指标、耕地保护、明晰产权、合理规划等。

三、城乡建设用地增减挂钩政策S-CAD分析的基本要素

S-CAD分析中的要素包括政策的政治立场(即价值)、政策目标、政策手段和预期结果。结合105份政策样本，整理出城乡建设用地增减挂钩S-CAD分析的基本要素。

(一)价值(Value)

增减挂钩政策的价值观与价值是驱动其形成的根本原因，也是政策参与者在政策制定、执行过程中表现出来的价值倾向，是政策参与者所遵循的最高指南。根据梳理相关政策，通过其表述，结合政府部门的角色与职能，城乡建设用地增减挂钩政策实施前的价值(Value)可以大致归纳为推进生态文明建设(V1)、保护耕地(V2)和占补平衡(V3)。

(二)政策目标(Goal)

将作为总方针的价值转化为特定的一个个具体的目标，政策的总目标这就成为手段设计的参照、资源调动的理由和评估结果的标准。在各级政府颁布的各个层次的土地增减政策中，还有各级政府的分目标、各个相关部门的具体目标以及每个工作人员的个人目标，城乡建设用地增减挂钩政策的目标(Goal)可以大致归纳为提高建设用地利用效率(G1)、增加农民收入(G2)和调整农业结构(G3)。

(三)政策手段(Strategy)

手段是指采取方法和步骤来实施目标。这涉及到必须运用的工具、调动或再分配的资源、行动的时间和流程，以及要达到的绩效水平。如何达到所制定的目标，其必须要通过手段才能够达到目的。为了使城乡建设用地增减挂钩政策的目标得以实现，所用到的手段可以归纳为设置建设用地周转指标(S1)、明晰产权(S2)、合理规划(S3)、提出安置补偿(S4)和监督管理与挂钩程序(S5)。

(四)预期结果(Result)

政策的预期结果是指在政策未实施前，政策制定者依据政策目标和手段所预期的政策结果。一般预期结果带来的好处驱使政策的制定与实施，并在实施过程中可以起到激励的作用，预期中不好的结果能够使政策参与者为了规避风险而做出备选计划或者做出措施去规避风险。城乡建设用地增减挂钩政策实施的预期结果可以归纳为促进耕地保护和节约集约用地(R1)和深化农村土地管理制度改革(R2)。

四、城乡建设用地增减挂钩政策的S-CAD分析

S-CAD分析主要包括一致性分析、充要性分析和依赖性分析。

(一)一致性分析

城乡建设用地增减挂钩政策的一致性分析包括了逻辑分析与效应分析，具体来说就是分析价值、目标、手段和预期结果之间是否存在逻辑关系和因果关系。

1.价值与目标的一致性分析

提高建设用地效率的G1、增加农民收入的G2以及调整农业结构的G3，能够提高土地利用效率，减少资源的浪费，增加收入后能够加大生态保护的投入，调整农业结构可以促进集约化农业生产，这都体现了推进生态文明建设的V1立场。

同时G1、G2和G3也体现了耕地保护的V2立场，提高建设用地的效率，减少对耕地的侵占，做到不减少耕地面积的目标，农民收入得到了增加，耕地就能留住更多的人，减少耕地废弃，农业结构调整能够在合适的土地上合适的种植，也能起到保护耕地的作用。

G1体现了占补平衡的V3立场，提高建设用地利用效率，按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地，实现土地占补平衡。

2.目标与手段的一致性分析

设立建设用地周转指标S1、合理规划S3与监督管理与挂钩程序S5都对G1 有益处，设立建设用地周转指标在地方完成城乡建设用地增减和占补平衡工作后，要归还这部分“周转指标”，使建设用地的用法上不能够无节制的使用，在此限制上有利于提高建设用地利用效率。合理规划土地、在土地管理中进行良好的监督工作，严格根据程序进行实施，是土地的利用透明化，减少不必要的浪费。

明晰产权S2与安置补偿S4对农民的合法权益进行保障，并且在农民合法权益遭到侵占时，进行更高的安置补偿，由于在此之前农民土地产权不清，丧失了一部分合法收益，因此采用这两个手段能够增加农民收益。

设立建设用地周转指标S1、明晰产权S2、合理规划S3能够对建设用地和耕地面积进行合理的调整，这对于调整农业结构也起到了重要作用。

3.手段与预期结果的一致性分析

设立建设用地周转指标S1、合理规划S3和监督管理与挂钩程序S5增加建设用地利用效率、保护耕地，因此能够产生促进耕地保护和节约集约用地的预期结果R1。

设置建设用地周转指标(S1)、明晰产权(S2)、合理规划(S3)、提出安置补偿(S4)和监督管理与挂钩程序(S5)能够使土地利用更加规范化、集约化，并且在过程中进行监督、减少农村土地市场的混乱，可以产生深化农村土地管理制度改革的预期结果R2。

(二)充要性分析

充要性分析是指对政策要素间的充分性和必要性进行分析，以此来发现政策手段、工具和资源等是否存在过多或者不足的问题。

1.价值与目标的充要性分析

提高建设用地效率G1、增加农民收入G2以及调整农业结构G3，从生产生活方式出发，由源头出发减少土地资源的浪费、增加土地集约化利用，科学调整农业结构，建立良好的经济基础以使得上层建筑更加稳固，这对于推进生态文明建设V1是十分有必要的。反之，推进生态文明建设并没有直接作用于增加农民收入上，对其影响不大，取缔一些增加农民收入但危害生态文明的产业甚至会减少农民收入。

提高建设用地效率G1和调整农业结构G3的一个直接结果是增加耕地面积，因此能够产生耕地保护V2的结果，G1、G3对于V2是充分的，反之保护耕地必然会提高用地效率、调整农业结构，因此G1、G3对于V2也是必要的，因此是充分必要的。但是对于增加农民收入G2来说，由于种植业的收入和利润均不高，耕地保护与其关系不大，因此两者之间既不充分也不充要。

2.目标与手段的充要性分析

为了实现城乡建设用地增减挂钩政策的目标，有必要通过设立建设用地周转指标S1、明晰产权S2、合理规划S3、安置补偿S4、监督管理与挂钩程序S5等手段进行。然而S2明晰产权在保护农民权益方面具有重要作用，但是在提高建设用地利用效率方面并没有直接影响，并且安置赔偿S4只是在农民权益遭到损失时进行补偿，并且安置赔偿的标准具有地区差异，有些不发达地区并不能补偿农民损失，可能造成与农民的冲突矛盾。因此S4手段的存在是不必要的。

3.手段与预期结果的充要性分析

从城乡建设用地增减挂钩政策的手段来看，设立建设用地周转指标S1、合理规划S3、监督管理与挂钩程序S5在很大程度上对于促进耕地保护和节约集约用地的结果(R1)和深化农村土地管理制度改革(R2)是必不可少的，因此具有必要性。

但是明晰产权S2与安置补偿S4在很大程度上只是保障了农民的权益，并不能直接产生R1、R2的结果，因此这两个手段的存在是不充分的。

(三)依赖性分析

从政策样本的横向构成来看，增减挂钩政策包括:党的指导方针1项(占0.95%)，法律法规1项(占0.95%)，通知意见55项(占52.38%)，管理办法48项(占45.71%)；从政策样本的纵向构成来看，增减挂钩政策包括：国家级21项(占20%)、省级50项(占47.62%)、市县级34项(占32.38%)。中国共产党中央委员会和全国人民代表大会都有下发直接相关的政策，说明中央层面对地增减挂钩政策的看重和支持。

从合法性来看，城乡建设用地增减挂钩政策并未违反相关法律法规，并且在中央政府的严格管控之间，严格遵从法律法规。中央政府在各个省市开展城乡建设用地增减挂钩政策试点工作，在国土资源部制定的明确细致的工作原则、工作任务、工作内容、周转指标和项目区的管理以及相关配套政策及管理等方面的指导之下，并且在双重监督下，地方政府的价值导向与中央政府保持相对一致，并且严格按照挂钩程序进行政策的实施。

农民群众是土地增减政策中的最直接的利益相关者，2016年，国土资源部下发了2号文，把增减挂钩与扶贫相联系，在国家政策的指引下，各省市也出台了相关的意见通知、实施方案来开展此项工作，从各项政策中可以看出“农民自愿”、“补偿安置”越来越受到各级政府的重视。在城乡建设用地增减挂钩政策的制定实施中，政策制定者、执行者越来越关注农民的权益，致力于保障农民群众的合法权益，农民群众大多很支持该政策的执行。

五、结论与建议

(一)结论

本文采用S-CAD方法，从政策要素的一致性来看，城乡建设用地增减挂钩政策的要素在逻辑上并没有明显突出的矛盾，价值、目标、手段和预期结果之间的逻辑关系较为清晰，政策的可实施性较强。从政策要素的充要性来看，其中有几点是不够充分的，手段的存在是不太必要的，这可能会导致政策目标在完成是受到阻碍，以及手段执行后却没有效果，浪费人力、物力和财力，造成资源上的浪费。从政策要素的依赖性来看，政策的合法性和可实施性较好，城乡建设用地增减挂钩政策是中央以及各级地方政府依据法律法规制定的，具有一定的合法性。并且在农民群众的合法权益上进行了保障，并提出了增减挂钩与扶贫相联系，对部分农民群众进行扶持，取得农民群众的支持，具有一定的可行性。

(二)建议

研究结果表明，城乡建设用地增减挂钩政策逻辑关系较为清晰、可实施性较强，也存在配套法律和制度不健全、实施手段不丰富、农民权益保障不到位等问题。基于此提出建立健全配套制度、多元化实施手段、协调保障农民权益等改进建议。

1.建立健全配套制度

当前我国城乡建设用地增减挂钩是在各级政府政策文件指导下开展的，但是中央层面指导性制度和政策较少，地方具体实施和执行文件较多，建立健全土地权利、管理与监督等基本制度能够完善挂钩政策逻辑、提高政策绩效，是挂钩政策有效实施的基本保障。

2.多元化实施手段

城乡建设用地增减挂钩目前的手段和目标之间的充要性不足，随着挂钩项目规模扩大、地域拓宽，项目参与主体逐渐增多，出现的问题也越来越复杂。采用多元化的实施手段能够调和各参与主体利益冲突，实现挂钩政策社会效益最大化。

3.协调保障农民权益

农民是城乡建设用地增减挂钩实施过程中的弱势群体，其权益容易受到政府、村集体等组织的侵害。建立完善的保障机制，协调各方利益，使得挂钩项目实施过程中农民安置补偿有保证，挂钩项目实施后农民居住、就业、社会保障能落实，切实保障农民权益才能促进农村和城镇的共同发展。