耕地保护补偿标准及跨区域财政转移机制

曹瑞芬　张安录

摘要

耕地保护区地方政府很难获取土地财政，一定程度上阻碍了地方政府财政收入的积累，损害了地方政府的经济利益，打击了地方政府保护耕地的积极性。因此，基于地方政府经济福利视角，构建耕地保护跨区域财政转移机制迫在眉睫。本文采用中国1999-2008年省际面板数据和动态面板GMM估计方法，考察了土地财政与耕地保护之间的定量关系，从地方政府经济福利视角测算了耕地保护经济补偿标准。研究结果发现，土地财政不利于耕地保护，土地财政每增加1亿元，耕地面积相应减少约91.5 hm2；进一步由转换关系可知，耕地保护经济补偿标准约为109万元/hm2。并在此基础上，结合粮食安全法下各省份的耕地赤字/盈余量，探讨耕地保护省际跨区域财政转移支付。结果表明，11个耕地赤字区共需支付补偿款757.500亿元，其中赤字最严重的广东省需支付高达158.481亿元的补偿款；10个耕地盈余区共可获取补偿款523.856亿元，其中盈余量最多的黑龙江省可获得高达132.787亿元的补偿款；10个耕地平衡区不参与财政转移支付过程。另外，分析转移支付额与当年地方财政收入之间的关系可知，各支付区的支付额占当年地方财政收入的比例约为1.30%-12.26%，均未超出当地政府的承受范围，表明财政转移支付行为具有一定的现实可操作性。研究成果能为均衡我国区域发展、保障国家粮食安全提供参考依据。

关键词耕地保护；补偿标准；财政转移支付；土地财政；动态面板

中图分类号F301.21

文献标识码A文章编号1002-2104（2015）10-0132-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.10.018

随着我国城镇化进程的不断加快，耕地保护的形势越来越严峻，严重威胁着我国的粮食安全和生态环境建设[1]。尽管中国制定了最严格的耕地资源保护政策，然而并未从根本上遏制耕地资源减少的趋势[2]。主要原因在于国家过于依赖刚性的行政约束机制，而忽视了经济激励手段的重要性[3]。近年来，政府和学术界越来越关注耕地保护经济补偿机制的构建[4]。其中，确定科学合理的补偿标准是构建耕地保护经济补偿机制的核心问题[5]。目前，国内学者主要基于三种不同视角对耕地保护经济补偿标准进行了研究：其一，耕地的非市场价值[6]；其二，耕地的发展权价值[7]；其三，耕地保护的机会成本[3]。本文基于地方政府经济福利受损视角研究耕地保护与土地财政之间的定量关系，为耕地保护经济补偿标准的测算提供了一种新的研究视角。其中，单位面积耕地保护对应的土地财政收入损失量即为耕地保护经济补偿标准。此外，本文基于全国第二次土地调查的数据成果，采用粮食安全法对全国31个省级行政单位进行分区，确定了耕地保护经济补偿面积。最后，依据补偿标准和补偿面积测算耕地保护经济补偿额，实行跨区域财政转移支付。

1研究方法与数据处理

1.1耕地保护经济补偿标准

1.1.1理论分析

目前，我国地方财政收入分为预算内收入和非预算内收入，其中，非预算内收入包含预算外收入和制度外收入两部分[8]，1999年后，土地出让收入成为制度外收入的主体[9]。与预算外收入相比，中央一直没有妥善管理制度外收入的办法，因此，这部分收入逐渐成为地方政府增长财政所主要倚重的方式[10]，意味着土地财政在缓解地方政府财政压力，促进地方政府财政收入积累方面发挥着巨大作用。然而，地方财政收入对土地财政的依赖势必会导致耕地的大量减少，进而威胁国家粮食安全。杜雪君等[11]指出，土地财政对耕地保护会产生积极和消极两方面的作用，现阶段后者发挥着主要功效。耕地保护区地方政府的土地财政收入较少，不利于地方政府财政收入的积累，损害了地方政府的经济利益，降低了地方政府保护耕地的积极性，因此，基于地方政府经济福利视角，以单位面积耕地保护对应的土地财政收入变化量作为补偿标准，构建耕地保护跨区域财政转移机制迫在眉睫。其中，土地财政收入在文中代表地方政府经济福利。

1.1.2模型与变量

构造如下动态面板计量模型定量分析耕地保护与土地财政之间的关系。杜雪君等[11]采用格兰杰因果关系检验得出，土地财政与耕地数量之间存在相互反馈作用。这种反向因果关系会导致内生性问题，进而造成估计结果有偏和不一致。采用动态面板GMM估计能有效处理内生性问题，其中，系统广义矩（SYS-GMM）估计在动态面板数据模型中具有强工具变量特性，是处理内生性问题的一种常用估计方法[12]。此外，由于模型中urban和gdpper之间可能会存在共线性，本文采用自变量的相关系数矩阵来判定自变量间的共线性问题。由相关系数矩阵可知，urban和gdpper的相关系数为0.142 25，说明两者之间的相关性较小，进而判定两者之间不存在多重共线性。

是滞后一年的耕地面积。

feeit是土地财政收入，我们预期其系数为负，表示土地财政不利于耕地保护。土地财政收入由土地出让金收入和土地相关税费收入两大部分组成，由于后者在土地财政中所占比重较小，且在实证分析中较难衡量[13]，因此选取土地出让金收入代替土地财政收入。

urbanit是城镇化水平，选取目前应用广泛的城镇化率指标来度量[14]，城镇化率即城镇人口占总人口的比重。随着城镇化水平的提高，我国城镇人口急剧增长，人均土地占有率相对减少，人们的生活环境不断恶化、生活质量持续下降，为了改善居民的生活条件，势必要侵占大量的农地以满足城镇化发展的需求[15]，预期城镇化水平与耕地面积呈负相关。

gdpperit是经济水平，采用地区生产总值（GDP）度量。GDP是反映一个地区经济发展水平的重要指标，而经济增长与耕地面积减少之间存在相关性[16]。就耕地面积减少与GDP之间的关系形式来说，目前学术界并没有统一的结论。曲福田等[17]通过实证分析得出，耕地资源流失与经济发展之间存在类似库兹涅茨曲线型关系，即耕地资源流失最初与GDP呈正相关，当经济发展达到一定水平时，两者将会变为负相关。

yeart是年度虚拟变量，张效军等[18]依据我国耕地保护制度变迁，将1998-2004年化为耕地保护制度的完善期；此外，依据耕地减少速度，将该阶段化为耕地面积加速减少期。随着耕地保护制度的进一步完善，2005年后我国耕地面积减少的速度在一定程度上得到了抑制。参照张效军等[18]提出的划分标准，依据我国耕地面积的实际变化情况，可将2005-2008年划为耕地快速减少期。综上可得，本文以2004年为分界点，将2004年之前（包含2004年）的年度虚拟变量赋值为0，2004年之后的年度虚拟变量赋值为1，预期年度虚拟变量系数为正。

1.2耕地保护经济补偿面积

本文采用全国第二次土地调查数据成果，参照周小平等[19]的研究方法对我国31个省（自治区、直辖市）进行区域划分，确定耕地保护经济补偿面积。其中，耕地保护补偿面积即为耕地的盈余/赤字量。粮食安全法的具体计算公式如下：

S=area-D=area-k×GpR×U×N（2）

U=Parea×R（3）

式中，S为区域耕地赤字/盈余量；area为区域耕地供给量；D为区域耕地最小需求量；k为区域粮食自给率，依据我国“米袋子”省长责任制政策，加之本文的研究单元为省级行政单位，因此选用100%的粮食自给率；Gp代表人均粮食消费水平，选择满足小康水平的人均粮食消费量[19]，即400 kg；R表示总耕地面积中种粮耕地面积所占比重[19]；U表示单位面积种粮耕地的粮食产量；N为区域总人口；P为粮食总产量。

分区标准——耕地赤字（盈余）率的具体计算过程见式4，其不仅反映了耕地的数量水平，而且考虑了耕地的质量差异。其中耕地赤字/盈余量S的计算公式（2）中，单位面积种粮耕地的粮食产量U暗含着耕地的质量水平。

r=S÷area×100%（4）

式中，r为耕地赤字/盈余率。设m1、m2为常数，其值可根据所有研究区域耕地赤字/盈余率的具体聚集情况整体把握确定，当m2≤r≤m1时，该区域为耕地平衡区；当r>m1时，该区域为耕地盈余区；当r

1.3财政转移支付额

在确定了耕地保护补偿标准和补偿面积后，采用公式（5）计算耕地保护经济补偿额。

Mi=Ai/β2（5）

式中，M为耕地保护经济补偿额，A为耕地保护补偿面积；1/β2为耕地保护补偿标准，由动态面板计量模型估算求得。

上述计算的耕地保护补偿额可作为财政转移支付资金核算的基础，考虑到我国幅员辽阔，各地区经济发展水平不一，为了保证各研究区域转移支付额与当地经济发展水平一致，从而真正形成对各支付/受偿区耕地保护的双向激励作用，本文引入经济修正系数，详见公式（6）。

2实证分析

2.1数据来源

1999-2008年31省级行政单位的耕地面积和土地出让金收入分别由2000-2009年《中国国土资源年鉴》获取。地区生产总值（GDP）由国研网统计数据库http：//edu-data.drcnet.com.cn/web/可以查得；城镇化水平的计算涉及总人口和城镇人口，相关数据可由国研网统计数据库获取，缺失的数据可结合中国统计年鉴、各省统计年鉴、中国人口统计年鉴等进行补充，其中，这里的人口特指常住人口。此外，为了消除价格影响，文中将各年GDP根据GDP指数折算为1999年可比价，将各年土地出让金收入根据消费者价格指数折算为1999年可比价。转移支付额的测算中，耕地面积采用全国第二次土地调查数据成果，考虑到二次调查数据是以2009年12月31日为标准时点，因此，涉及到的所有数据年限均设定为2009年。如粮食产量数据来源于《中国农村统计年鉴2010》，人均GDP、人口数据来源于《中国统计年鉴2010》；耕地质量水平参照《中国耕地质量等级调查与评定（全国卷）》[21]中各等级农用地的分省分布情况，并通过公式8计算获取；集约度计算涉及到的各省建成区面积数据来源于《中国城市统计年鉴2010》，二三产业增加值数据来源于《中国统计年鉴2010》。

2.2耕地保护与土地财政计量分析

采用动态面板GMM估计方法[22-24]对（1）式进行模型估计，具体运算结果见表1。

由表1可知，文中模型通过了Hansen test（Hansen检验的原假设为，所有工具变量都有效）和AR（2）检验，表明所使用的工具变量有效和模型设定正确。其中后者在5%显著性水平上通过了检验，正如方红生、张军[9]和Mackiewicz[25]所做的那样，我们认为5%显著性水平是可以接受的。由模型估算结果可知，土地财政的系数显著为负，与预期完全一致。即土地财政不利于耕地保护，土地财政每增加1亿元，耕地面积相应减少约91.5 hm2。进一步由转换关系可知，耕地保护经济补偿标准约为109万

元/hm2。该研究结果与前人的研究结果基本一致，张效军等[26]在对土地价值理论分析和耕地价值核算的基础上得出，耕地保护区域补偿价值标准的全国平均水平为107.03万元/hm2。另外，由模型估计结果可知，gdpper与耕地面积变化呈正相关，即与耕地资源流失呈负相关，结合曲福田等[17]得出的研究结论可知，总体上我国的经济发展水平较高，土地利用水平较为集约。该估计结果与后面耕地盈余/赤字的分区结果并不冲突，因为文中耕地盈余/赤字的分区结果只是针对2009年的空间分区，并未考虑时序上的变化。而本文模型系数估计采用的是面板数据，既有空间上的影响，也有时序上的影响以及空间和时序的混合影响。

2.3耕地保护经济补偿面积测算

结合数据来源，由公式（2）-（4）计算可得我国31个省级行政单位的耕地赤字/盈余量和耕地赤字/盈余率。并在此基础上，依据31个省级行政单位的耕地赤字/盈余率的散点图集聚情况，将分界点明显的-16.31%和4.34%分别定为耕地赤字区与耕地平衡区、耕地平衡区与耕地盈余区的分界标准，取整后分别为-17%和5%。即m1=5%，m2=-17%。31个省（自治区、直辖市）的耕地赤字（盈余）率的散点图具体见图1所示。最后，根据分区标准，结合31个省级行政单位的耕地赤字/盈余率进行区域划分，具体分区结果和耕地保护经济补偿面积见表2所示。其中，西藏因耕地赤字量较小（仅为99.471×103 hm2，比耕地赤字区赤字率最低的四川省的耕地赤字量167.022 hm2还要低），故调整为耕地平衡区；此外，考虑到青海省属于西部欠发达地区，加之其耕地赤字量较小，故同样调整为耕地平衡区。

2.4财政转移支付额测算

结合表1的补偿标准和表2的补偿面积，由公式（5）-（12）计算可得我国11个支付区与10个受偿区的财政转移支付状况，具体见表3。其中，文中测算的财政转移支付额是年度的，是针对2009年的。

由表3可知，我国11个支付区的支付款总计757.500亿元，其中，耕地资源赤字量最大的广东省需要支付高达158.481亿元的补偿款，约占总支付款的20.92%。同时，10个受偿区的受偿款总计523.856亿元，其中，盈余面积最大的黑龙江省可以获取高达132.787亿元的补偿款，约占总受偿款的25.35%。此外，分析转移支付额与当年地方财政收入之间的关系可知，各支付区的支付额占当年地方财政收入的比例约为1.30%-12.26%，各受偿区的受偿额占当年地方财政收入的比例约为2.11%-20.69%，均未超出当地政府的承受范围，表明财政转移支付行为具备一定的现实可操作性。最后，比较总支付额与总受偿额的大小可知，总支付额超出总受偿额233.644亿元，也就是说财政转移支付有结余。据此中央政府可依据实际情况，成立国家耕地保护基金，将转移支付过程中结余的补偿款纳入到耕保基金中，专款用于耕地保护。

3结论及政策含义

国内已有研究对耕地保护经济补偿标准的测算主要集中在耕地的非市场价值、发展权价值和机会成本三个方面，从地方政府经济福利受损视角探讨耕地保护经济补偿问题的研究鲜为少见。鉴于此，本文采用中国1999-2008年省际面板数据和动态面板GMM估计方法，定量考察了土地财政与耕地保护之间的关系，基于地方政府经济福利视角测算了耕地保护经济补偿标准。并在此基础上，结合粮食安全法下各省份的耕地赤字/盈余量，探讨耕地保护省际跨区域财政转移支付。研究结果发现：第一，土地财政不利于耕地保护，土地财政每增加1亿元，耕地面积相应减少约91.5 hm2；进一步由转换关系可知，耕地保护经济补偿标准约为109万元/hm2。第二，全国11个耕地赤字区共需支付补偿款757.500亿元，其中赤字最严重的广东省需支付高达158.481亿元的补偿款；10个耕地盈余区共可获取补偿款523.856亿元，其中盈余面积最多的黑龙江省可获得高达132.787亿元的补偿款。第三，转移支付行为具有一定的现实可操作性，各支付区的支付额占当年地方财政收入的比例约为1.30%-12.26%，各受偿区的受偿额占当年地方财政收入的比例约为2.11%-20.69%，均未超出政府可承受的范围。

本文的政策含义明显，我们应该充分看到土地财政对耕地保护的负面效应，并通过构建支付区与受偿区之间的横向财政转移支付，弥补粮食主产区的地方政府经济福利损失，调动其保护耕地的积极性，进而保障国家粮食安全。实践中，我国农村土地整治的资金来源实质上就采用的跨区域财政转移支付。为维护国家粮食安全，从2001年起，我国开始实施以农村耕地为重点的土地整治。其资金来源有两笔，体量最大的为新增建设用地土地有偿使用费（下称新增费）。在新增建设用地的地方政府缴纳费用后，新增费的30%上缴中央、70%留给地方政府。由中央财政掌握的新增费较大部分，依照各省规划期内土地整治任务量情况按比例返回，起到统筹作用。其中，中央对地方新增费转移支付支出采取因素法、项目法或因素法与项目法相结合的方式分配。同样，出于保障国家粮食安全的目的，中央政府可依据各省份耕地保护任务量的完成情况，统筹安排跨区域财政转移支付。其中，本文基于地方政府经济福利受损视角的测算结果可为财政转移支付资金的核算提供一定的参考依据。

（编辑：田红）

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Abstract

Local government of cultivated land protection area has less chance to obtain land revenue， which hinders the accumulation of local revenue to a certain extent， and then does harm to the economic interests of local government， thus reducing the local governments enthusiasm of protecting cultivated land. Hence， constructing transregional compensation system is imminent from the perspective of local government economic welfare. In this paper， we quantify the effects of land finance on cultivated land protection by employing 1999-2008 provincial panel data in China and GMM dynamic panel estimation methods， thus estimating the economic compensation standard of cultivated land protection from the perspective of local government economic welfare. The results indicate that， land finance is not good for arable land protection. When land finance increases 100 million Yuan， the amount of arable land will decrease about 91.5 hm2 approximately. That is to say the economic compensation standard of cultivated land protection is about 1.09 million Yuan/hm2. Based on the compensation standard results， we study the inter provincial transregional fiscal transfer payment combined with the partition results of 31 provinciallevel administrative units in China and the amount of cultivated land deficit / surplus in each province with method of food security. The results indicate that： 11 deficit regions of arable land all over the country need to pay altogether a compensation payment of 75.75 billion Yuan； among them， Guangdong which has a largest deficit needs to pay up to 15.85 billion Yuan. 10 surplus regions of arable land could gain a compensation payment of 52.39 billion Yuan in total； among them， Heilongjiang which has a largest surplus could obtain up to 13.28 billion Yuan. The remaining 10 balanced regions dont participate in the financial transfer payment behavior. In addition， by analysing the relationship between transfer payment amount and local government revenue， we find the amount of transfer payment in each deficit area accounts for a lower proportion of local government revenue in this year， about 1.30% to 12.26%； All are within the governments affordable range， which means the transfer payment behavior has a certain practical operability. It is concluded that， the research results can provide a basis for how to balance regional development in China， and ensure national food security.

Key wordscultivated land protection； fiscal transfer payment； compensation standard； land finance； dynamic panel data