农村集体经营性建设用地入市模式研究*<br/>——基于广东南海的实证分析

农村集体经营性建设用地入市模式研究*
——基于广东南海的实证分析

2019-12-17吴彩容

安徽农业大学学报（社会科学版） 2019年6期

吴彩容，罗锋

(佛山科学技术学院管理学系，广东佛山 528000)

改革开放以来，随着市场经济体制的建立，土地市场不断发育，国有土地使用制度和农用地使用制度改革进展较好，而农村集体建设用地改革发展缓慢，恰恰其使用价值和资产价值在市场经济制度下日益突出，自发“黑市”流转行为大量发生，经济发达地区尤甚，致使农村土地资产流失严重、农村土地资源利用不合理、农村利益主体纷争不断、农业产业结构调整受阻、农地资源保护压力加大等时有发生。为顺应农村集体建设用地流转的内、外驱动力量，国家对农村集体建设用地的改革经历了从制度上的严格限制到放任，再到规范化入市转变。2015年2月，经十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过决定，授权广东南海、北京大兴、河南长垣县等33个县区的农村集体经营性建设用地试点入市，正式标志着农村集体经营性建设用地合法入市。鉴于佛山南海作为广东集体土地制度改革的唯一试点，并且在其入市实践中出现两种入市模式(以村集体为主导的入市模式和以土地整备中心为主导的入市模式)并存现象，较为特殊，故以其为研究对象，深入分析两种实践模式的特点及异同。

一、农村集体经济相关研究概述

“农村集体经营性建设用地”的提法为我国所特有。王佑辉认为发达国家不存在农村集体经营性建设用地的问题，也不存在其能否入市的疑问，因其早已构建了成熟完善的土地产权等相关制度，土地私有化和市场化程度都较高[1]。国外学者研究土地产权、土地交易以及土地市场等成果相对较多，比如关于土地产权有Ruden[2]、Tasso Adamopoulos[3]、Pan Haihong[4]等人的研究，他们都认为土地产权的完整性和稳定性正向影响土地资源的配置效率；关于土地交易和市场有Macmillan[5]、Klaus Deininger[6]、Claudio Frischtak[7]等人的研究。虽然国外的研究不是专门针对农村集体土地的，但可以给我国相关研究提供参考。

在2013年以前，学者对农村集体土地的研究集中于土地流转方面，对入市问题的研究则分歧较大。2015年为研究焦点变化的分水岭，随着农村土地制度变革进入试点阶段后，农村集体用地入市的研究成果井喷出现。研究的重点涉及入市动因、影响因素、入市效应等。入市的动因方面，周其仁认为“双线并行”必然要求土地入市[8]；毕宝德认为集体土地入市能改善土地资源的配置效率，同时有利于发挥土地价值和保护土地所有者的权益[9]，这些效用都能诱致其入市；梁燕认为诱致性制度变迁促使了农村集体经营性建设用地入市[10]。入市的影响因素方面，伍振军[11]、陈美球[12]等提出我国集体土地产权模糊、土地利益分配不合理对集体经营性建设用地入市产生消极影响；于潇[13]、张四梅[14]则认为市场机制不完善是农村集体经营性建设用地入市的障碍；江华[15]从微观角度探究了影响农村集体经营性建设用地入市的诸多要素。入市效应方面，崔娟[16]认为集体建设用地入市改革可以成为社会政治改革的新动力；冯青琛[17]的研究指出集体经营性建设用地入市的积极效应主要有三个：第一是保障农民自身权益，第二是提高土地资源配置效率，第三是推进城镇化建设进程。当然也有不少学者提到农村集体经营性建设用地入市也存在着矛盾与风险，比如刘守英[18]、彭建辉[19]、崔娟[16]等人即持有这种观点。

由上可见，对农村集体经营性建设用地入市模式的研究还比较缺乏，有待补充。另外，以往的研究基本都是基于一种入市模式进行的研究，而本文则是把在南海出现的两种入市模式加以对比研究。改革开放以来，广东南海快速发展，土地资源的制约作用越发明显，于是当地政府在2009年就率先实施“三旧”改造工程，从实践中摸索集体经营性建设用地流转的可行性办法，但直到2015年2月中央选定33个农村土地制度改革试点区域，南海集体经营性建设用地入市才真正合法化。入市实践中南海大胆创新，采取两种入市模式：一是以村集体为主导的入市模式，另一个是以土地整备中心为主导的入市模式。这是比较特殊的情况，然而，任何政策设计都不是偶然的，理解南海两种入市模式出现的原因及目的，分析两种不同模式的交易属性、主体特征及其改革绩效，可以为试点地区入市实践提供理论解释及实践参考。

二、农村集体经营性建设用地入市模式理论框架

(一)现有的理论借鉴

威廉姆森将社会依次划分为资源配置、治理结构、制度环境和社会基础等四个层次。第一层的社会基础主要指风俗传统、惯例规范、宗教、道德等非正式制度；第二层的制度环境主要指宪法、法律、产权等正式的、具有强制性约束力的正式制度；第三层的治理结构是在第一、第二层的游戏规则下，人们进行博弈的过程；第四层次的资源配置是指在前面三层都视为既定的情况下，通过边际分析计算最优配置，不断调整价格和信息以实现边际效率。

制度可持续发展框架包含行动舞台以及交易、行动者、制度和治理结构四类外生变量，特别关注涉及资源交易时人的行为规范，认为不同的制度或治理结构的交易属性和交易参与者的特征会有所不同。

威廉姆森交易费用理论认为，交易行为人或组织是有限理性和存在自我约束的，因此双方交易中必定产生交易费用甚至机会主义行为，所以选择恰当的符合交易主体特征的治理结构，能有效降低交易费并减少机会主义行为发生的概率；该理论正是从交易契约视角来实现交易费用最小化的。

(二)关于农村集体经营性建设用地入市模式的理论分析框架

1.交易属性

集体经营性建设用地入市可划分为四个“交易”。Williamson指出资产专用性、交易不确定性和交易频率是交易过程中的三个基本属性[20]；而Hagedom则指出涉及自然资源的交易过程还有交易的复杂性、交易结构模块化和可分解性、交易的不可逆性、交易的相互关联性等属性[21]。集体经营性建设用地入市作为自然资源交易的一种，考虑其涉及的主要交易特征，可挑取资产专用性、交易不确定性和交易复杂性来刻画入市交易过程。

2.行动主体的特征

集体经营性建设用地入市涉及政府、村集体组织、村民、土地使用者等多方利益主体，其中参与入市后土地增值收益分配的主要是地方政府、村集体和村民。选择不同的入市模式其交易行动主体有所不同，从而其特征也会不同，本文主要从交易主体的数量(规模)、利益趋同性、民主决策及社会资本四个方面来加以刻画。

3.绩效评价

在既定的交易属性和交易主体特征下，地方政府选择不同的入市模式则其最终的绩效也会不同。本文对南海两种入市模式下改革成效的考察主要从资源利用、收益分配、入市效率、外部影响四个方面加以对比。其中资源利用主要是指入市后集体土地与国有土地“同地同权同价”的实现程度、土地集约节约利用情况等；收益分配主要指集体经营性建设用地入市后土地增值收益的分享情况、农民持续增收情况等；入市效率主要指两种不同入市模式的交易费用，主要指各项成本情况；外部影响主要指经济发展、生态改善、社会稳定等综合目标的实现情况。

三、研究区域概况及两种不同模式的产生

(一)研究区域及入市概况

南海是广东佛山的一个行政区，全区的总面积107 382hm2，地处珠江三角洲腹地，综合实力强劲，近四年排名连续稳居百强县区亚军宝座，2018年取得的GDP高达2 809亿元。由于其毗邻广州、香港、澳门等地，受这些城市的辐射带动，其建设用地需求量很大。早在20世纪的八九十年代，南海农村集体建设用地流转已悄然开始，从过去的隐形流转到现在的合法入市，南海不断尝试土地制度试验：1992年创设农村土地股份制，2010年设立镇街、村两级农村资产交易平台，2015年国务院选取广东南海等33个试点县(市、区)行政区域做改革的突破点，意味着南海集体建设用地的入市得到了国家上位法的支持，区级农村资产交易平台顺势成立。

2015年入市试点以来，经过了整整四年的摸索，南海初步构建了一套均衡合理的入市政策体系。按照新的入市制度进行挂牌成交的土地宗数、面积、成交额等情况见表1。

表1 南海集体经营性建设用地入市情况

注：课题组访谈佛山市公共资源交易中心南海分中心相关人员所得数据。

由于政策的宣传落地需要时间，地方政府相关方面配套工作的完善也需要时间，因此第一宗按新的入市制度执行的地块直到2015年12月28日才正式挂牌成交。地块的具体信息：面积为1.93公顷，成交额为5 786万元，出让年限为30年，用途为科教用地，位置为南海区大沥镇太平村北海股份合作经济社“大坦”地段。2016年全年入市交易为41宗，交易面积109.4公顷，总成交金额为35.421 1亿元。2017年入市交易39宗，交易面积42.7公顷，总成交金额为30.2亿元。2018年入市交易30宗，面积为32.6公顷，总成交金额为20亿元。

(二)两种不同入市模式的产生缘由

1.以村集体为主导的入市模式产生的原由

改革开放以来，南海充分利用广东作为前沿阵地的各项特殊政策和灵活措施，把工作重心迅速放在现代化建设上来。早在20世纪90年代，南海农村就开始将集体土地配置到非农领域，其主要诱因是当时南海高速工业化和城市化的发展极大地刺激了对土地农转非的需求，土地转用的价值凸显。最初，南海村集体通过将整理开发后的集体土地出租给工业发展使用者，从而促使工业发展与农村集体形成收益共同体，而这其实是农村集体土地自发流转的雏形；当时的南海政府为了破解经济发展的土地瓶颈，对这种缺乏上位法支持的行为持“睁一只眼，闭一只眼”的态度，随后农村集体建设用地开发强度越来越大，农村集体资产管理权逐步掌握在村集体手上。

当前南海区的集体经营性建设用地约2万公顷(约占全区建设用地总面积的38%)，并均处于已流转状态(流转方式以出租为主)，而且没有向地方政府缴纳任何费用，各地块的产权分散在2 031个村民小组经济社里。经过多年实践，南海农村基层组织水平普遍较高，具备一定的现代集体经济发展所需要的基本素质，加之流转的历史原因，以村集体为主导的入市模式也就成为首选了。

2.以土地整备中心为主体的入市模式产生的原由

根据第二次土地调查结果，南海区农村集体经营性建设用地呈量大、块小、零星、产权分散的特点。此外，利用低效且配套设施不足的特点明显，难以满足南海的转型升级和经济发展的用地需求，因此，南海大胆创新、开全国之先河推出了农村集体经营性建设用地整备制度，以此解决南海农村集体土地破碎化的问题。

但任何制度都不是完美的，土地整备制度也有其局限性。随着其成立，地方政府将收回村小组一级对集体土地的管理权限，也就是要打破原来农村集体经营性建设用地自主、免费流转的均衡状态，重新平衡各利益主体的利益，难度很大，南海在实际操作过程中也深感不易。但从理论分析看来，合则强，土地整备中心能较好解决南海集体经营性建设用地破碎零散问题，方向正确。

四、两种集体经营性建设用地入市模式的调查

(一)以村集体为主导的入市模式

至2018年12月底止，共有111宗地块入市，面积为186.7公顷，成交总金额为86.2亿元；其中有51宗地块实施抵押融资，占总宗数的45.9%，抵押土地面积为66.5公顷，占总入市面积的35.6%，抵押金额达33亿元。南海入市的相关数据位居全国试点前列，并获验收部委肯定。此外，南海农村集体经营性建设用地入市以租赁方式为主，主要为土地租赁和物业出租两种，其中土地租赁约占90%左右，而租赁的租期以21～30年最多，31年以上次之，10年以下租期的最少，超过20年的比重为67.45%，说明租期有一定的稳定性(见图1)。

图1 南海农村集体经营性建设用地租赁租期情况

从20世纪90年代初开始，为满足企业用地需要，南海的集体经济组织以创办各类乡镇企业为由，默许农村集体建设用地进入市场。经过了近三十多年的实践，南海不断探索集体建设用地进入市场的有效模式和制度，为这次的正式合法入市做了很多前期准备工作，主要有：第一，展开农村集体土地确权工作；第二，开展规划控制工作；第三，制定规范入市的政策、流程及入市相关的管理政策体系；第四，构建基准地价或地租体系；第五，建立起全区统一的、实时共享的用地信息管理系统。

由于以村集体为主导的入市模式是南海各个村集体各自组织开展的入市过程，一般不对土地进行整理开发，多数按就地入市的原则进行交易。

组织入市的主要过程如下：第一，村集体经济组织向上级相关职能部门提出申请，并得到相关宗地的相关意见；第二，集体经济组织拟订宗地出让方案；第三，集体经济组织把方案交村党组织审查；第四，集体经济组织对出让方案实施民主表决；第五，集体经济组织持相关材料向镇(街道)相关部门申请交易请求；第六，立项审批及交易。

南海农村集体经济组织因土地入市而获得的地款及其分配使用按规定归口至财务监管平台监管，并由镇(街道)城乡相关机构实施监管收缴和使用，镇(街道)纪检监察机构行使相关法律处理责任。此外，根据《佛山市南海区农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金与税费征收使用管理试行办法》文件精神，入市方式不同，则缴纳的相关费用也不同，假如是以出让、转让形式入市的，要求缴纳调节金及相关税费；假如是以租赁、作价出资(入股)、出租等形式入市的，则暂不要求缴纳调节金，但要求缴纳相关税费；其中调节金实行差别化征收，具体征收额度参见上述办法。

南海集体经营性建设用地革新试点，让集体建设用地入市从违法变成合法，让农民分享到城镇化进程的土地增值收益，也实现了政府、村集体经济组织、村民、用地商多方共赢，同时也缩小了城乡居民收入差距，壮大了农村集体经济规模，并拓展了城市发展空间，为产业的转型升级腾出用地，促进农村土地进一步集约利用。

从南海入市实践看，接近90%的地块都是租赁形式。从对村集体和村民的调研可知，他们更倾向于掌握土地的所有权，更愿意出租土地而不是出让；而国有建设用地市场交易则以土地出让为主，如此，两者在某种程度上恰好形成错位竞争局面，形成互补。

(二)以区镇整备中心为主导的入市模式

南海当前有2 304个村集体经济组织，总共有15 332个集体经营性建设用地单元，在空间上连片程度较高。其中6.67公顷以上的连片地块占比超75%，33.3公顷以上连片地块约占30%，而这些连片地块中将近90%涉及两个或两个以上村集体经济组织[22]。正因为这些地块单元的权利主体涉及两个或两个以上村集体经济组织，所以需要政府机构或中介机构进行统一开发、整体建设、统一招商，于是全国第一个集体土地整备中心在南海应运而生，随后桂城街道、九江镇各镇街相继成立土地整备中心。

以整备中心为主导的入市模式，需要南海区政府对集体建设用地尤其是连片的涉及两个或两个以上权利主体的地块进行摸底调查，明确连片集体经营性建设用地地块的规模、布局、位置、权属、面积、用途、现状等以便确权登记并奠定发证基础。在参照国有土地储备制度和设定集体所有权不变的前提下，由土地整备中心通过收购、托管等方式对存在利用低效、零星分散、产业落后、连片并涉及多个权利主体的地块纳入整备范围，而后进行整合、清理及前期开发，最后确定宗地基本信息，比如交付土地的期限和方式、托管对象、托管期限、相关权利和义务及违约责任等事项。

整理开发阶段主要是由集体土地整备中心负责，主要过程为：编制年度整备计划，随后报同级人民政府批准，然后对地块实施整理开发。

农村集体经营性建设用地经整备中心整理后可以进入交易平台入市，也可由整备中心加以运营。入市交易原则上都得进入交易中心，即要求通过拍卖、挂牌、现场竞价和招标等方式公开出让、租赁、转让、出租给土地使用者。

收益管理主要包括两个方面的利益协调，一是土地使用者与土地整备中心之间，另一是土地整备中心与各村经济合作社之间的利益协调。前者按照交易合同由土地使用者缴纳土地增值收益调节金和相关税费，后者按照《托管协议》实行收益分配。

由于南海在全区范围内创新性地对农村集体经营性建设用地实施动态管理，以实现实时共享交易数据，其具体做法是：区、镇(街道)公共资源交易中心负责交易并将信息录入信息管理系统以及统计汇总，村集体经济组织相应地建立用地资产台账、交易台账及合同台账。

南海集体建设用地流转起步较早，在本次试点入市实践前就已经有超过15 333.3公顷的集体经营性建设用地进行了流转，此期间的流转由于缺乏地方政府统筹规划，各个村集体经济组织各自为政，土地使用效率普遍较低。由此，南海推出土地整备中心为主导的入市模式，寄希望于破解南海农村土地利用的僵局，并由此带动农村土地集约、节约利用和促进村级产业转型升级。

虽然南海集体土地整备中心在2016年就已经成立了，但按照整备中心为主导入市的成功案例还不够多，九江镇仅有一例涉及两个村集体经济社的，涉及的整备土地面积为8公顷，在2018年2月才完成土地前期整备工作，因此整体改革进程相对较慢，效果还有待观察。

五、两种集体经营性建设用地入市模式比较

(一)交易属性比较

以村集体为主导的入市模式和以区镇整备中心为主导的入市模式各阶段对应的交易属性如表2所示。

表2 两种入市模式交易属性比较

注：“++”为强度较大，“+”为强度较弱。

1.前期准备阶段

以村集体为主导的入市模式与以区、镇整备中心为主导的入市模式相比，前者无论是人力资本专用程度、交易行为不确定程度还是交易复杂程度都较低。南海早在20世纪80年代中期就初步建立了农村集体经济组织系统，村集体牢牢掌握着农地的控制权，到了90年代初，农村集体土地开始流转，并因此带动了南海的城市化和工业化，同时带动了就业和税收的增加，南海政府对这一行为表示默许，既不反对也不支持，村集体经济组织一直充当土地流转的主体，在这次的入市改革中，也顺理成章地成为了入市主体，并表现出较低的资本专用性、交易行为不确定性和交易复杂性。

以区、镇整备中心为主导的入市模式在此阶段则存在更高的人力资本专用性、交易行为不确定性和交易复杂性。以区、镇整备中心为代表的南海政府企图从各个村集体经济社手中重新收回农村集体土地的开放管理权，这得与两千多个村集体经济组织谈判，并与既定收益格局达成共识，其人力资本专用性要求必然较高，而交易复杂性也随之增强。

2.整理开发阶段

此阶段中，以村集体为主导的入市模式存在更大的交易环境不确定性和稍低的物质资产专用性，这主要是因为以村集体为主导的入市模式在其入市过程中涉及的土地整理、基础设施建设等环节的资金筹措来源弹性较大，缺乏规范性，因此不确定性更高。而以区镇整备中心为主导的入市模式其物质资产专用性则更高，主要是因为南海村集体对于入市的态度更加保守，不太愿意把地块交由政府平台统一开发；因此，土地整备中心把土地“改作他用”的机会成本更高，存在更高的物质资产专用性。

3.组织入市阶段

与区镇整备中心为主导的入市模式比，以村集体为主导的入市模式交易环境不确定性更大。而以区、镇整备中心为主导的入市模式在交易过程中具有更强的物质资产专用性，通过对土地的整备，单次交易规模通常比以村集体为主导的入市模式的交易规模更大，物质资产专用性更强。

4.收益管理阶段

本次的入市试点改革实质是把缺乏上位法支持的流转合法化，无论是以村集体为主导的入市还是以区镇整备中心为主导的入市，都面临交易环境的不确定性，都面临着政府、村集体和村民间的利益分配比例确定问题。收益分配比例很难保证涉及的收益人都满意，因此两种入市模式的收益管理阶段都存在一定的不确定性。

(二)两种入市模式的行动主体特征比较

两种入市模式的行动主体特征比较结果见表3。

1.主体数量

以村集体为主导的入市模式的主体的数量明显多于以区、镇整备中心为主导的入市模式。南海区有经济社2 304个，而区、镇整备中心数量有限(七个镇街级整备中心、一个区级整备中心)，因此以村集体为主导的入市模式的主体就是各个独立的经济社，数量多；以区、镇整备中心为主导的入市模式的主体数量则较少。

2.利益趋同性

以村集体为主导的入市模式中，村民利益诉求的趋同性更强，通过调研得知，大多数南海区村集体和村民更愿意以出租的形式入市，并且在入市试点之前，南海的村集体一直在对农村集体土地进行暗地里的流转，全部收益都留在村集体内部。而以区、镇整备中心为主导的入市模式主要通过整备中心进行资源整合，通过统一开发、统一招商发挥规模集聚效应，并带动产业升级；对于村集体和村民来说，他们认为原有的集体土地出租流转模式带来的收益较高，产权也能牢牢掌握在村集体手里，因此缺乏把集体土地收归区、镇整备中心的动力。

表3 两种入市模式交易主体特征比较

注：“+”代表多或强，“-”代表少或弱。

3.民主决策参与度

以村集体为主导的入市模式中村集体和村民对土地事项各方面的决策参与度更高。村集体能选择入市方式、入市期限，制定入市价格等，政府只起引导和监督作用，因此村集体的民主决策参与度较高。而以区、镇整备中心为主导的入市模式，涉及的土地规划、整理和入市等事物都由整备中心负责，整个过程村集体的民主决策参与度都较低。

4.社会资本

在以村集体为主导的入市模式中，经济社在集体土地入市前的土地整理、基础设施建设等融资筹资、入市后收益分配规则的制定以及对收益的再投资管理等都对村集体的组织能力提出了更高的要求，相应的社会资本介入程度也较高。以区、镇整备中心为主导的入市模式则主要依靠政府的力量来完成不同经济社的集体土地的整备工作，涉及的社会资本参与相对较弱。

(三)两种入市模式的绩效比较

两种入市模式的比较结果见表4。

表4 两种入市模式绩效对比

1.资源利用

以村集体为主导的入市模式，在一定程度上能促进土地集约利用和产生规模效应，实践中，村集体经济社以土地出租为主；而以整备中心为主导的入市模式，则能明显提高土地集约利用效率，并实现统一开发统一招商，改变原有的各个村集体经济社各自分散竞争招商的局面，能提高土地的集约利用程度，同时也能较好地发挥集体土地的规模效应，进一步显化土地资产价值，并为南海引进高端项目带动区域发展和产业转型升级带来可能。

2.收益分配

以村集体为主导的入市模式，短期内项目滚动开发，农民持续增收，但前期开发成本负担相对较大，由于土地规模限制，吸引进驻的企业相对低端，不利于长远的发展；以整备中心为主导的入市模式，往往租金低于市场水平，短期内农民增收效果有限，但村集体可以有效节约前期开发成本，并可长期取得预期的租金收入，整备中心的通过统筹入市、统一招商能够给村集体带来更多的长远收益，同时通过企业的发展增加政府税收收入。

3.入市效率

以村集体为主导的入市方式，不仅节约了谈判和协商成本，还使入市进程更顺利，效率更高，但对土地利用规划和产业规划相对欠缺，常常面临资金筹措受阻和项目烂尾问题；以整备中心为主导的入市模式则用全局的视角开展土地利用规划和产业规划，能节约监督成本和执行成本，还能较好地规避经营风险、资金短缺和项目烂尾问题；但是，该模式也可能存在信息不对称、沟通不到位等问题，会引起村民对政府和整备中心的不信任，从而影响项目入市推进。

4.外部影响

以村集体为主导的入市模式，能在一定程度上提升区域绿化度和环境美观度，改善城乡结合部地区“大城市病”，提供的用地空间较适合中小微型或创业型企业；以整备中心为主导的入市模式，通过对集体土地整备后统筹入市，能够进一步提升土地价值，也能顺应粤港澳大湾区发展的用地需求，为更多中高端企业入驻及产业层次升级、竞争力提升提供土地准备，进一步带动就业和实现区域综合实力提升。

六、主要结论及建议

在相同的制度环境背景下，两种入市模式都可以细分为四个“交易”，都会随着外在经济环境的变化而发生变化，二者不是截然对立的，而是呈现明显的混合特点。但是两种入市模式具体的交易属性是不一样的。村集体为主导模式的物质资本专用性、交易环境不确定性带来的交易费用更低；整备中心为主导模式的人力资本专用性、交易行为不确定性和交易复杂性带来的交易费用都更高。两种入市模式的行动主体特征差异也较大。村集体为主导模式的行动主体特征表现为入市主体数量多、利益一致性强、民主决策及参与程度均较高、社会资本参与需求大；整备中心为主导的行动主体特征则主体数量少、利益趋同性较弱、村民较少参与决策，主要以政府力量完成资本筹措。两种入市模式的绩效也不同。村集体为主导的入市模式以村集体或村集体经济组织为入市主体，能有效解决“机会主义”行为，并对村集体的行为产生约束；而以整备中心为主导的入市模式，前期能够有效减少监督和执行成本，但是可能由于信息传达不完善、沟通机制不畅通等导致村民对政府统筹产生误解，从而影响入市进程。

南海农村集体经济组织较早实施土地流转，并且管理实权一直掌握在手中，早年希望将土地经营管理权从经济社上收至经联社的改革都难以推行，而此次试点当中出现的以整备中心为主导的入市模式，实质就是将土地经营管理权收回至镇甚至区政府一级，这个难度可想而知，因此，实践中该入市模式推行进展缓慢。但随着环境的变化，以整备中心为主导的入市模式有其存在发展的可能性。而从目前南海的实施实践看，以村集体为主导的入市模式开展得更为顺利。为从促进新生事物以整备中心为主导的入市模式的效果，提出如下对策建议：

(一)入市模式的改进

集体经营性建设用地入市模式的选择要因地、因时而变，尤其要分析不同入市模式的交易属性和行动主体的特征，要避免交易费用的大幅上升、交易收益的不均衡，从而影响入市改革的绩效和进程。

基于对土地整备中心为主导的入市模式的交易属性、行动主体和入市绩效的分析可知，该入市模式的发展需要提高村民的参与程度，并理顺政府、村集体和村民之间的沟通渠道，收益分配机制要适当向村民倾斜。从南海入市实践看，目前以村集体为主导的入市模式进行得更为顺利；但就当前南海的经济发展态势及其长远发展而言，合则强，分则弱是显而易见的道理，南海可以先行先试，起到示范效应后，以点带面，推动土地整备中心入市模式的进一步发展。