平抑房价背景下“租购同权”政策匹配研究

杨光远，李含伟，杨璐冰

（1.上海工程技术大学 管理学院，上海 201620；2.河南师范大学 政治与公共管理学院，河南 新乡 453007）

一、文献综述

住房制度改革以来,我国住房租赁与住房销售市场发展不均衡，人们对于购房需求远远大于租房需求。租售市场长期失衡制约了房地产健康发展，一方面，租赁市场发展不够完善缺乏相关的政府监管，租房者的基本权益难以得到有效保障；另一方面，热点城市中流动人口数量基数较大，租赁市场提供的租房数量不能够满足流动人口的需求，导致租房数量不能满足承租者需求，购房需求更加旺盛。虽然国家出台许多房地产调控政策，但从目前来看效果依旧有限。十九大报告提出坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居①《十九大工作报告》。。租购并举的住房保障制度是未来我国居民住房市场发展的新方向，其目的在于当前解决我国住房市场发展中出现不合理问题，在此基础上，租购同权被提上日程。2017 年7 月广州市率先展开“租购同权”试点工作，随后上海、郑州、济南等全国热点城市纷纷颁布政策实行，如何实施好“租购同权”对于当地政府来说是一项重点难点问题。当前国内关于租购同权的研究时间较短以及研究资料较少，租购同权的目的在于租房者与购房者享受同样的基本住房权益。我国实行租购同权的主要地区在于流入人口较大的热点城市，一、二线城市人口流动规模较大，地区之间教育资源发展的不均衡导致了优质教育资源的短缺，“租购同权”的初衷是好的，但是现实落地存在较大的难度（黄志龙，2017）。当前我国租购同权实施的最大难点热点在于我国“学区房”问题，由于当前教育资源分配不均衡的状况和优质教育资源稀缺性的特点，人们为了子女享有优质教育的机会，临近优质教育资源地的“学区房”房价居高不下，为了解决教育资源在租房、购房居民之间分配不公的问题，各地政府根据自身发展现状，加大体制改革，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，积极建立“租购并举”的供应体系，加快推进租赁住房建设，培育和发展住房租赁市场，以加快房地产市场供给侧结构性改革和建立租购并举的住房制度，解决新市民的住房问题（向为民和甘蕾，2017）。从公正平等的价值观念和法律的基本原则来看，“租购同权”都是促进住房租赁市场发展的必然要求（黄燕芬、王淳熙和张超，2017）。

实行“租购同权”的政策核心问题在于“租购同权”能带来何种权益，是单指房屋居住权还是房屋所有权所带来的享受各项公共服务资源的权利？倘若不把这个问题在根本上厘清，不把租赁房屋的住房权和公共服务权区分开来，就会使得那些真正想通过租房来解决住房问题的人们，反而得不到真正的解决。

二、国内外相关政策比较

（一）国内部分城市相关政策研究

当前我国提出加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。这使得全国一些城市纷纷推出了一系列“租购同权”相关政策，2017 年7 月广州市颁布《广州市加快发展住房租赁市场工作方案的通知》率先在广州市进行试点，“租购同权”的实质出发点在于租房和购房享有平等权利，广州虽然明确提出满足要求的租户子女能够实现就近入学等相关权益，但前限制条件颇多。郑州和济南等地出台的落户新政，放宽符合条件人员落户条件限制，让更多真正有落户当地需求的人享受“租购同权”政策的实惠。我国现有的户籍制度在公共资源与服务方面有着严格的限制，放宽落户条件限制为实现“租购同权”的实现从根本上奠定了基础。2017 年8 月北京市颁布的《关于加快发展和规范管理本市住房租赁市场的通知》，从增加租赁住房供应、建立住房租赁监管平台、规范住房租赁行为准则、加强市场主体监督这四个方面提出规范和管理北京市住房租赁市场的具体措施。各地颁布的各项政策根本在于响应国家号召，推动“租购同权”政策实行，稳定房地产市场价格，保障城市居民住房（见表1）。

表1 国内部分城市相关政策研究

（二）国外部分国家相关政策研究

本文对比西方住房租赁市场发展相对成熟的国家和地区。美国鼓励开发商建造更多的保障性住房，在房源上保证居民住房，在保证房源的基础上降低住房租金，以满足低收入人群的住房需求；德国是当前世界住房租赁率比较高的的国家之一，其住房保障体系较为完善，主要实行长期固定的按揭贷款利率以及独特的住房储蓄制度，租赁房屋占购房比率达到50%以上，绝大多数的德国人都能通过租房来解决居住需求；英国政府主要实行提供租房补助的举措，鼓励住房私有化的政策，以期维护租赁市场稳定，政策规定在租赁双方未能达到商定的情况下定期租赁成为租赁双方默认需求，除非有特殊情况，则一般以长期租赁为主；新加坡实行组屋制度，政府在提供廉租房的同时，鼓励房地产商进行保障性住房的开发，保障当地居民居住。此外在对本国非公民申请组屋上设立更多限制；瑞典实施了普惠大众的住房政策，政府直接投资了建造大量针对中低收入阶层居民的租金较低且住房质量高的合作建房和租住用房，加大住房补贴等多种政策刺激居民住房建设，促进居民租住房消费。虽然各国的政策以及租赁市场发展内容不同，但都对房屋租赁市场的建设和管理以及对租赁双方合法权益的保障十分注重，这也正是当前我国实施“租购同权”相关政策部分城市所寻求的目标。

三、实现租购同权面临的问题和挑战

（一）住房供给不足

1.政府保障性租住房供给不足。实行租购同权由于我国城市住房供需之间存在供给不足的原因，实行租购同权后，房子从哪里来这是一项重大的难题，在政策实施的过程中可能会出现住房供给不足的状况。目前从我国多地政府实行“廉租房”“公租房”等惠民政策实行的情况来看，住房供给数量远远不能满足我国城市住房需求，并且在平抑房价方面并没有起到较大的作用。由于城市建设用地资源的紧缺，导致城市在有限的城市土地资源的基础上无法提供更多住房土地供给，有些地区政府过于追求城市GDP 增长，会选择在商业用地上加大土地供给，而在建设住房的供给土地支持力度较低。

2.城市居民个人租住房供给不足。据有关数据统计，目前大多数的城市出租房屋都是由住房的购买者或者筹建者提供，居民个人出租房屋在住房租赁市场占比上约占九成。房地产开发商在建设住房时主要考虑到以家庭购买居住的因素，在房屋建设规划中主要以60 平米以上家庭居住的房屋为主要建设目标，导致住房市场上以小平米租住的住房数量供给较少。

由于当前住房租赁市场承租者与屋主信息并不对称，绝大部分租赁交易活动是通过以房地产中介转租的形式得以实现。住房租赁市场交易信息的不对称性会导致真正有需要的承租者会因为没有合适的租房渠道而导致无法租到合适自身居住的房子，住房租赁市场供给上与需求方在住房的户型、面积、价格等方面不能完全匹配。

（二）“同权”难以实行

1.从户籍制度来看：实现租购同权最大问题在于我国现行的户籍制度的限制，其主要针对于外来人口。例如2018 年广州实行积分入户制度在入户上限制颇多，在大城市特别在一线城市等热点城市真正实现租购同权，势必要取消户籍制度的相关限制，热点城市公共服务资源对于许多外来人口具有很大的吸引力，城市公共资源的有限性，不能够满足大量外来人口的需求，大量人口涌入热点城市，会造成房价上涨、生活成本增长等一系列问题，加剧社会矛盾。

2.从产权来看：产权是经济所有制关系的法律表现形式，房屋产权是指房产的所有者按照国家法律规定所享有的权利，即房屋所有者对该房屋财产的占有、使用、收益和处分的权利，是房屋各项权益的总和。当前房屋产权的拥有者是出租房屋的提供者，而租房的核心权利在于按合同约定，承租人只拥有住房的使用权，然而房屋租赁者只拥有合同约定期内的使用权，享受不到房屋所有权带来的其他相关权益，这使得越来越多的人优先选择购房。“租购同权”的本质在于让房屋租赁者与拥有者享受平等的权利。在出租房屋产权方面应该在法律规定的范围内，租客应该享有房屋产权带来的各项权利。但在现有法律规定的限制下，享受到房屋产权所带来的权益租房提供者实际上是优先于承租者的，所有权人行使权力反受没有所有权人的承租人的限制。我国现行的《合同法》所规定的承租人优先购买权显然是一种法定优先购买权，其实只是特指享受公共服务上，租赁可以接近享受拥有产权的权利。

3.从教育资源来看：当前我国实现租购同权面临最大的问题之一就是教育资源分配不均衡。随着我国社会经济的发展，社会保障体系的不断完善，各地区人们享受的社会保障如“医疗、养老、失业、工伤、生育”方面基本上是一致的，随着我国社会保障“一卡通”的实现，在不同地区依旧可以缴纳社保，享受社会保障服务。从以前我国相关住房政策执行状况看，没有房屋产权的人群基本都不可能享受优质学区。租购同权的实施有利于更多的外来人群子女享有优质教育资源的权力，但由于优质教育的稀缺性，租购同权政策的实施可能导致学区房供需更紧张。广州市在实行租购同权政策中明确规定“具有广州市户籍的适龄儿童、人才绿卡持有人子女等政策性照顾借读生、符合市及所在区积分入学安排学位条件的来穗人员随迁子女，其监护人在本市无自有产权住房，以监护人租赁房屋所在地作为唯一居住地且房屋租赁合同经登记备案的，由居住地所在区教育行政主管部门安排到义务教育阶段学校（含政府补贴的民办学校学位）就读”。这表明承租者的子女需达到一定的条件才能享受到就近入学的权利，广州全面实行积分入学政策很大程度上促进地区教育资源的公平分配，缓解由于教育资源分配不均造成的学区房过热，有利于缓解城市重点教育资源所在热点地区住房紧张问题。

4.从受众群体和数量来看：无论是广州市还是我国其他实行租购同权政策的城市来看现行的有关政策，在实行中受众人群以及受众数量构成上是有很大局限性的，仅仅满足于符合相关条件的人群，其主要目的在于吸引更多人才提升城市竞争力。外来务工人员和城市流动人口，受到户口、社保、积分等硬性条件限制，在源头上限制了享受此政策的数量与人口构成，所以能够享受这项好政策照顾的人口构成以及数量十分有限。

5.从社会关系来看：由于我国“望子成龙，望女成凤”的传统社会观念造成的“学区房热”是实行租购同权所面临的一项重大难题。学区房问题产生的根本原因在于教育资源的不均衡。有限的教育资源在租户与户主之间产生硬性矛盾，拥有学区房户口的住户在面临地区学位供给不足时，会出现排斥租户的现象加剧社会矛盾。租购同权的目的在于平抑房价，缓解社会矛盾，让人有所居。由于学区房本身拥有教育资源的独占性，实行租购同权后租房与买房享受相同的公共资源的权利，导致大规模的租房行为，造成学区房租价的疯涨，学区房的租价上涨，可能会导致部分人因为过高的租金而选择购房，在一定程度上会提高学区房的房价，并没有很好的起到平抑房价的作用。

四、结论与政策建议

（一）多方位保障，建立适应我国城市居民住房保障体系，强化租赁市场管理

建立稳定有序的租赁市场，调整好租赁关系。各地政府要积极响应国家号召，加强各地政策支持，鼓励企业进行市场参与，增加住房数量的供给。政府要做到实处，增加用于租房的住房数量，加大政府补贴，加强政策支撑惠及广大人民群众。在房屋租赁市场方面，以市场为主要调节手段，强化政府监管，稳定租赁市场房屋租赁交易价格，建立健康有序的房屋租赁市场秩序。

（二）调整部分户籍制度限制，惠及更多人群

尽管我国户籍制度经过多次调整和改革，但就目前来讲，现存户籍制度显然不能够满足租购同权的实施。流动人口的户籍所在地构成具有多样性，人口流入地区与人口流出地区的差异性，在调整户籍制度限制的同时需要考虑地区的差异性，合理调整户籍限制，控制热点城市人口流入数量，惠及更多真正有需求的人群。

（三）增加教育资源数量，合理分配教育资源

实现“租购同权”最大的难题和重点在于教育资源分配不均问题，政府要明确“同什么权”、“同哪些权”处理好租房者与买房者之间的关系，缓解二者在享受权益之间的矛盾，设计好租房同权准入原则条件，惠及人民群众，让人民有所居。政府要平抑城市住房价格特别是学区房的价格，控制好地区之间教育质量的差距，分配好城市内部的教育资源，缓解学区房热潮，在教育资源方面真正实现“租购同权”。

（四）构建信用评级管理服务平台

房地产租赁市场的健康持续发展，需要政府的大力监管，加强政府监管，建立政府住房租赁管理和服务体系，搭建监管和服务平台。运用大数据技术建立“互联网+管理服务平台”管理模式，构建网络信用体系，在房源与身份核验上严格把关进行信用评级，严格防止虚假租赁，保证租赁双方共同利益。稳定房屋租赁市场租赁价格，利用网络大数据技术构建房屋租赁信息平台，及时为真正有租房需求人群提供便捷的租赁信息。

（五）加强房屋租赁相关法律法规立法工作

各地政府应当加强相关法律法规立法工作，严格规范租赁市场的发展，保持房屋租赁市场健康平稳发展；明确租赁双方相关法律法规，减少由于相关法律法规不明确而造成的租赁双方权益纠纷，保障租赁双方权益，为“租购同权”的实施提供法律支持。

加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度是一项惠国利民的好政策，但是由于各种原因在实行的过程中仍然会遇到许多困难和挑战。总而言之，实现租购同权满足以我国居民住房需求、共享公共资源和平抑房价的效果，政府需要在教育资源分配、公共服务上下功夫，做实事，提高教学质量增加教育资源，真正做到教育资源公平分配，从根本上解决学区房问题，维护我国房地产市场健康稳定发展，促进我国住房保障体系完善。