简化政府统计组织：基于30 个国家的比较判断

2019-12-17祁守成石红莲

生产力研究 2019年11期

林勇，祁守成，石红莲

（1.西北师范大学经济学院，甘肃兰州 730070；2.西北师范大学审计处，甘肃兰州 730070）

一、问题的提出

住房制度改革以来，我国住房租赁与住房销售市场正式组织的组织设置是否合理，直接左右着组织的产出及效率[1-2]。针对中国政府统计组织机构（下称“政府统计组织”或“统计组织”），人们提出过优化设想[3-8]。从推动中国统计组织简化，获得更高的统计产出和生产效率的角度看，这些研究远远不够。

联合国统计司的《统计组织手册》一书，专门研究政府统计组织设置和管理，包括提倡官方统计基本原则[9]。Roger Edmunds 的文章Models of Statistical Systems 一般性地研究了政府统计体系[10]：服务国家需求的政府统计系统可以有不同的建立方式。在20 个国家的政府统计体系汇总表中，作者列出了每一国的国家行政结构（Administrative Structure of Country，简称“国家结构”，国家结构分为联邦、共和、中央集权、分权等等类型）、是集中型统计还是分散型统计、政府统计是否服务于这个国家的次国家行政层次、中央统计机构负责人的任命规则等等内容。国家结构分类的简化形式是，联邦制和单一制[11-12]。本文采用这一分类。

在国内，贺铿和郑京平（2001）[13]的专著《中外政府统计管理体制比较研究》比较研究了中国和另外14 个国家的政府统计体系。黄朗辉等的“国家统计机构比较研究”课题组（2008）[14]指出，根据各国国情和政府管理的需要而设立的国家统计组织既有职能共性，又有政府体制、历史沿革等等差异。共性决定了国家统计组织之间是可以比较和借鉴的，是相互借鉴的共性基础，而允许差异存在则兼容了不同的国家特性。

郝大明（2005）[3]明确提出中国政府统计组织机构应该扁平化，从现在的纵向5 级减少为2级。包忠明（2006）[6]则提出应减到3 级，王忠辉和王艳明（2012）[8]认为调查体系应减少到两层次。

本文在这些研究基础上，把中外国家统计组织比较向前推进一步：集体性地考察30 个国家的政府统计组织在国家结构、行政区划约束下的设置方式，试图为中国统计组织简化（包括纵向的扁平化和横向的简化），提供量化的、确切的国际经验指向。

二、选择与中国进行比较的30 个目标国家、比较项目和国家分类

（一）选择目标国家的标准

联合国统计司网，列出了每一个成员国的统计机构介绍①http：//unstats.un.org/unsd/dnss/.。例如，Country Profile of China 介绍了中国的政府统计组织（http://unstats.un.org/unsd/dnss/docViewer.aspx?docID=553#start）。介绍意大利政府统计组织的见Country Profile of Italy。

选择出来的目标国家应该有中国共性的某些方面或者有中国可学的。如，中国是主权国家、人口大国。因此，我们不选择地区性、国际性统计组织，也排除掉非主权国家、最不发达国家和人口特别少的国家。实际上，贺铿和郑京平（2001）[13]也不研究很小国家的政府统计。同时，我们选择的目标国家都参与了IMF 的GDDS 或SDDS，且有一定的统计工作基础[15]。2015 年的联合国文件《United Nations Fundamental Principles of Official Statistics-Implementation guidelines》②http：//unstats.un.org/unsd/dnss/gp/Implementation_Guidelines_FINAL_without_edit.pdf.中，就官方统计10 大基本原则的每一项，列出了做的好的国家、地区和国际组织及例子。不少这样的国家被入选本文的考查国家之列。

我们最终选择了30 个国家（见表1）与中国做比较，包括了在官方统计10 大基本原则上做的好的23 个国家，也包括俄罗斯、乌克兰和波兰三个转型国家。

（二）选择比较项目

本文根据前面提出的研究目标，具体考查30个国家和中国的8 个方面：

（1）国家结构是单一制还是联邦制。

（2）国家行政层级数。

（3）政府统计是集中型还是分散型。

（4）在中央政府这第一层次政府之下，第二、第三层的行政区划数目。

在美国、印度等国家，中央政府下面有邦（州、省）政府。而这些邦（州、省）并不被称为地方政府，邦（州、省）以下的政府才称为地方政府，这样的地方政府还可能不止一级（包含基层政府）。例如，加拿大是联邦制国家，政府架构为三级，即联邦政府、省级（地区）政府和地方政府。在中央政府以下，英国从郡开始都设置各级地方政府，称为地方政府。这与中国一样。

为简明表达和计数，统一称中央政府为第一层政府，下面就是第二层政府、第三层政府等等，至到基层政府。中国大陆有5 层政府：第二层政府到第五层政府是省（直辖市和自治区）政府、地级政府、县和乡级政府③http：//wenku.baidu.com/link?url=iCWAYlWuZWLkYG06HvoTOhNokPZlruKVGkhSj76_myev3gV7h09v7GFgLLzduBRXC4yNM7LC9cV-Hue0B m8fGRfQFmkWT8cKVjRsS_dDl2C.。

（5）从第一层政府起，综合统计组织设置到第几层政府。本文约定：“纵向全面设置”是指有几层政府，统计组织就从上到下设置到几层，每一级至少设有一个综合统计组织机构。否则就是“非纵向全面设置”。印度的统计和计划执行部（MOSPI）下设，中央统计局（CSO）和国家抽样调查队（NSSO）。印度在大多数邦或联邦属地都设有地区统计办公室（DSOs），算是非纵向全面设置。中国则是纵向全面设置的。

（6）考察综合统计组织在第二、三层行政区划中的分布情况，即第二、三层次的横向布局情况。本文中，“横向全面设置”是指某一层区划中，每个行政区划单位内都设置有综合统计机构。在这一层次中，若没有设立任何隶属中央统计的统计组织的，则称“横向0 设置”，简称“0 设置”。介于二者之间的是“部分设置”。

（7）中央统计机构的独立性和其下级统计机构的独立性。

（8）国家设立用户沟通组织和内部协调组织的情况。

（三）选择国家分类

本文既要集中考察30 个国家的情况及这些国家的统计设置情况，与中国做比较。还要把30个国家分成小组，观察各小组与总体的差异。具体划分了7 个小组：单一制组、联邦制组、统计工作好的23 国组、转型国家组、发展中国家组、发达国家组和人口多的7 国组（Brazil、India、Indonesia、Japen、Nigeria、Russia 和US）。

中国的国家结构是单一制的[11-12]，又是事实上的联邦制国家[16-18]。本文将同时关注单一制国家和联邦制国家的统计组织设置方式。

三、30 个国家情况及比较结果汇总

（一）30 个国家和中国的国家结构、区划和统计组织设置情况汇总

表1 的各国国家行政资料主要来自中央编办事业发展中心和北京大学电子政务院编写的《世界百国政府机构概览》（上中下）[19]、中国政府网、新华社、外交部等官方网站；各国统计机构情况主要取自联合国统计司网、Roger Edmunds 的《Models of Statistical Systems》[10]、《金砖国家联合统计手册》[20]等等的中英文资料。其中，联合国统计司网站内每一成员国或组织的统计机构介绍是2014 版的，我们的查询时间都是2016 年。

表1 中的统计机构设置数不包括地方自行设置的统计组织。如加拿大13 个省（区）都设有省统计局，但它不属于国家统计局，与国家统计局是协作关系。因此，我们只统计了加拿大第二层政府机构中国家统计局的5 个下设地区机构。即在第二层行政区划中，政府统计组织的设置状态是“部分设置”。

表1 30 个国家的国家结构、行政区划和统计组织设置情况

当文献之间出现数据冲突时，采用近期的。文献都没有提到的行政机构和统计机构设置，以没有相应机构设置来统计。如，我们没有看到介绍加拿大和埃及的第三层行政区划，也没有看到相应的统计机构介绍，则取这两个国家的第三层区划数为0，统计机构设置数为0。

我国的统计组织在每级政府、每一行政区域都设置了综合统计组织（各级统计局和乡镇统计员，还有部分直属NBS 的调查总队，局、队分工不分家[8]），不少部门统计设置到县（区）。即设置方式是纵向全面设置和横向全面设置。林勇（2011）[21]把这一统计组织设置方式称之为“全覆盖式统计组织设置”。

中国大陆的行政层数是5，统计组织设置也是5 层数，在31 个二层区划、333 个三层区划中都是全面设置的。

（二）30 个国家总体和各分组的统计设置计数结果

表2 7 小组及30 个国家的统计设置的计数结果单位：比重

四、简单计数的结果

上文考察了30 个主权国家及中国的国家结构、行政区划下的政府统计组织的分布情况，并通过分组，看到了不同类型的国家的统计组织设置的共性和差异。由于公开资料的简略性，三张表的计数比较，只能大致反映基本的设置状态。

（一）统计组织设置与国家结构有一定的关联

采用集中型统计体制、纵向全面设置和第二、三层次上全面设置统计机构的，单一制国家比例高于联邦制国家。

（二）集中型统计体制的国家数并不占多数

例外的是3 个转型国家，都是集中型统计。

（三）在组织纵向上，非全面设置占绝对多数

统计组织布置的层次数少于这个国家的行政层次数，即纵向非全面设置，这样的国家有20个，在30 个国家中占2/3，处于主导地位。其中，转型国家中，纵向全面设置的占1/3；人口大国中，全面设置国家的超过一半；统计工作好的全面设置的占7/23，不足1/3。

30 个主权国家中，纵向全面设置的国家有10个国家。集中型占3/10，第二行政区划中统计全覆盖的占7/10，第三行政区划中统计全覆盖的占3/10。只在第二层次中设置统计机构的占多数（17/30），但在人口大国中不占多数（2/7）。

30 个国家中，横向设置中，只设置二级的，在二级行政区划中全面设置统计组织的是主流，7/11；只设置三级的，全面设置还是占主流6/9。统计工作好的二级全面设置的占11/23，三级全面设置占3/23。

（四）在组织横向上，没有横向全面设置的国家统计组织个案

总之，30 个国家经验，不支持中国统计组织在纵向和横向的全覆盖式做法。最接近横向全覆盖的是意大利。其纵向行政层次多（中央、大区、省、市镇，共4 个层次），4 个层次中都设有统计组织。到最低行政层次（市镇），却也不是全面覆盖的：人口达到10 万人的才要建立统计组织，不足10 万人的市镇不建统计组织。这一规定出于明显的效率考虑。

（五）在第二行政层次设置统计组织的超过2/3，是主流

看设置统计组织的占比（1-不设置统计组织的占比），在总体中及各分组中，第二行政层次设置统计组织的占比都超过2/3；这个占比远远高于第三层次。例外的是，第二层次占比等于三层次的有转型国家和7 个人口大国。相反，发展中国家中这一占比是第二层次小于第三层次。

（六）中央统计组织全面地拥有独立地位

（七）从行政二层开始，几乎所有国家的统计组织都拥有独立地位

从行政二层开始，绝对多数的国家统计组织拥有独立地位。在行政第二层设置了统计组织的国家中，接近全部的是与同级政府有协作关系，同级政府不能影响到这一层级的统计活动，统计组织更没有被管理的关系。在行政三层或更多层次设置了统计组织的国家，情况是完全类似的。

转型国家中，俄罗斯的统计机构在各州、地区、市、区县等分级分别设立，与我国基本相同；统计经费的管理由俄罗斯联邦政府财政部门统一拨付到俄罗斯联邦统计委员会，由联邦统计委员会再拨付到各级统计部门。整个俄罗斯联邦统计人员的管理是由国家统一管理，实行垂直领导，各地方政府对统计人员没有管理权。而我国采用“统一领导，分级管理”的体制；统计业务的管理由联邦统计委员会统一负责，整个统计系统统一执行联邦政府统计委员会制定的方法制度，各州、市、区县等统计机构不能自行对统计方法制度进行修改。

中国和阿根廷不是这样。在阿根廷，联邦之下有23 个省和1 个联邦首都区，第三层次是496 个行政区。24 个省级统计机构直接接受省级政府的控制。

（八）绝大多数国家设立了用户沟通组织和内部协调组织

Roger Edmunds[10]提出，在集中型统计中，需要建立与用户的沟通渠道，特别是那些非政府用户，要更好地理解他们的信息需求，提供有弹性的回应；在分散型统计中，需要更好的沟通，以提升跨部门的统计协作、协调和计划。中央统计机构需要更强的联系和工作环境规制，以提升标准和减少部门统计人员把部门利益置于统计整体性之上的可能性。典型的应对沟通问题的方法是建立一个论坛，如委员会。在这个平台上，相关利益方能直接见面并研究解决统计供需问题。在这些设置复杂统计体制的国家中，引入独立的统计权威机构的国家在增加。这些统计权威机构负责整个统计系统的标准核验和整体性核验，补足内部技术标准，监督统计组织活动。

计数结果是，在30 个国家中，明确设立这样的外部用户沟通/ 协调机构的占24/30，其中统计工作好的是19/23。这些机构在制定统计计划、统计标准、统计预算、响应用户要求、协调各统计机构活动发挥核心或重要作用。

例外的有阿根廷、智利、挪威、波兰、沙特、西班牙、泰国和中国。

（九）各国都在经费约束下，追求统计能力和统计生产效率的提升

五、结论：中国要走统计组织简化之路

由于本文考察的国家都是与中国有多多少少的基本共性。在这个前提下，那些不同国家体制、不同统计体制下，仍然出现的为追求效率的政府统计组织主流设置，就是统计共性的基本部分；30 个国家反映出的政府统计共性非常突出。中国应当向这些统计组织共性看齐。

同时，各国具体的统计组织设置却又差异不小，这是国情影响政府统计组织设置的结果。这些经验很好地表明，在遵循共性趋势下，我们完全可以依据中国的个性，如中国那些影响统计用户及统计需求的具体的，但稳定的个性，及由此引伸出的中国政府统计设置的个性要求。

这两点正是中国借鉴30 个国家经验的基础。

（一）适度扁平化

从总体上和从分组上看（包括全部的单一制组、联邦制组、统计工作好的23 国组、转型国家组、发展中国家组、发达国家组和人口多的7 国组），30 个国家经验都肯定了统计扁平化的合理性和必然性。

考虑到中国统计组织改革滞后[22-23]，以及中国的有产政府传统[24-25]、人口众多、地域广阔[26]等特性，在当前及今后一般时期中国各级政府仍有推动经济发展的任务等等，这些政府职能引致统计需求多而细、频率高、层次多，中国的5 级统计不能扁平化到2 级（如郝大明建议的那样），而是应当渐近地扁平化到3 级。这一改革要求也是与中国政府组织的扁平化要求是一致的[25]。