法院行政文书档案管理面临的问题及应对之策

叶 莉/丽水市莲都区人民法院审判保障服务中心

近年来，法院全面推进诉讼档案信息化建设，取得令人瞩目的成就。诉讼档案电子化极大地方便了法官办案，方便了相关机关、当事人查阅复印诉讼档案，也极大地促进了诉讼档案的管理科学化、规范化。相比之下法院行政文书档案管理转型升级已然滞后，难以满足司法体制机制改革的需求，难以满足法院内部功能性需求，不利于法院自身管理与科学发展。法院行政文书档案管理亟待改进。

法院行政文书档案收录了院党组会议、院长办公会议、院务会议、审判委员会中形成的记录，还收录了召开各项专业会议时形成的文件材料，集中反映了院党组担当政治责任、领导审判工作、进行行政管理、实施审判监督、加强队伍建设等方面的工作情况，为上级党委的巡视督查、上级法院的司法巡查、同级人大的监督、相关机构的专项审计、法院的自查自纠等提供了重要依据，有利于根据责任主体履职留痕追踪循迹，进而查明情况、问责究责，也有利于倒逼责任主体认真履职、规范履职、全面履职。法院行政文书档案还包括本院制发（含与其他机关联合制发）的各种正式文件的签发稿、印制件及重要文件的修改稿，本院（含院内各职能部门）在工作中形成的计划、报告、总结、统计报表和条例、办法、章程、制度、简则等重要文件材料，这些材料反映了法院推进各项工作的措施与成效，为全面考量法院工作及其成效提供了重要依据。下面笔者分析法院行政文书档案管理存在的若干问题，并针对问题给出应对策略。

1 存在的问题

一是思想认识不到位。人民法院是国家的审判机关，主要工作是立案、调解、审判、执行，工作中产生的诉讼档案自然成为法院的主要档案类型。实践中，法院上至领导下至干警容易产生思想误区，片面地认为诉讼类的工作是法院主要工作，诉讼档案专业性强、数量庞大、内容复杂、类型多样、利用率高，应当予以特别关注、进行重点管理；而行政文书档案大多仅涉及法院内部事务，从立卷归档到查阅复印大多发生在法院内部，且无需面对群众、面对当事人，管理手段、管理成本、管理风险均较少，管理上可追求“简约化”，不必特别关注。

二是规章制度不健全。法院虽已制定了《档案室工作职责》《档案工作人员职责》《档案立卷归档制度》《档案交接制度》《档案保管制度》《档案保密制度》等档案管理规章制度，但仔细考察这些规章制度，就会发现很多早已过时，没有及时进行修订完善、补充国家层面出台的最新档案管理法规制度的相关内容，特别是没有补充《机关档案管理规定》的相关内容，没有贯彻落实《机关档案管理规定》的要求。此外，法院的档案管理规章制度是针对全部档案的，具有宏观性。而法院行政文书档案管理具有特殊性，如其立卷归档模式与诉讼档案“一案一件”的模式不同，这是因为法院行政文书档案大多源自法院政治处、办公室、研究室、司法行政科等综合庭室，还有一些源自其他庭室。因此宏观性的档案管理规章制度，难以对法院行政文书档案管理提出要求、提供指导。

三是收集工作存在困难。如上文所述，法院行政文书档案大多源自法院的多个庭室，要归类收齐、实现“归档文件材料应当真实、准确、系统，文件材料组件齐全、内容完整”[1]，始终是个待解决的实务问题。一般来说，行政文书档案由各庭室书记员或内勤负责收集、整理、立卷，经庭室负责人审查签字后定期交给档案室归档。然而在工作中，各庭室在行政文书的移交归档上缺乏主动性，造成档案室被动地找各庭室催交档案，收集上来的档案存在内容不全、质量不高等问题，不利于后续的档案整理工作。

四是信息化建设较为落后。近年来，浙江法院大力推进归档报结和诉讼档案电子化工作，全面实现了归档报结齐步走和诉讼档案管理信息化。根据浙江高院部署，丽水法院在全省率先开展诉讼档案电子化工作，至2013年底实现诉讼档案管理信息化；2013年全省法院全面启动诉讼档案电子化工作，至2015年完成全库诉讼案卷扫描加工及录入。上述工作举措极大提高了诉讼档案管理的规范化程度，促进了审判执行工作依法、公正、高效运行，也为当事人、诉讼代理人安全、快捷查阅卷宗提供了极大便利，成效显著。然而，浙江法院行政文书档案信息化建设相对滞后，未见规划、未见进展、未见成果。

2 应对的策略

一要提高思想认识。法院行政文书档案管理存在问题，根本原因在于对法院行政文书档案管理的重要性还不够重视，思想认识有待提高。应当秉承“对档案负责、对法院负责、对历史负责”的理念，增强做好法院行政文书档案工作的责任心与使命感，在做好法院诉讼档案管理工作的同时，加强行政文书档案管理，切实解决法院行政文书档案管理方面存在的问题，及时补齐短板。当前，法院面临司法体制机制改革、法院内设机关重大改革、审判权运行机制变革、人员分类管理与分类考核等一系列重大变革，在此背景下更应提高对行政文书档案的重视程度，将行政文书档案管理作为法院档案工作的重要组成部分来认真对待。

二要建立健全规章制度。随着司法体制机制改革的不断深化，原有的《人民法院行政文书立卷归档办法》已难以适应当前及今后的法院行政文书档案管理。当前，我们务必坚定严格依法治档和管档的理念，深化法治档案建设，遵循法院行政文书档案的形成规律和档案管理工作的发展规律，完善法院行政文书档案管理的规章制度。制定法院行政文书档案管理的规章制度时，应当贯彻《中华人民共和国档案法》《〈中华人民共和国档案法〉实施办法》，并始终以此作为法律依据和法律保障，结合《党政机关公文处理条例》《人民法院公文处理办法》，结合《机关档案管理规定》，结合法院档案电子化、管理智能化的发展趋势，参照诉讼档案管理的成熟经验，进一步细化、优化，构建并完善专门的规章制度，确保法院行政文书档案管理的整个流程与每个节点都有章可循。

三要确保档案的真实性与完整性。《机关档案管理规定》明确指出：“机关档案管理应当维护档案的真实、完整、可用和安全，便于检索、利用和开发。”[2]确保法院行政文书档案的真实性与完整性至关重要。这就要求我们严格执行档案管理规章制度，确保责任主体认真履职。在全国法院档案工作会议上，最高人民法院就明确到，“档案质量问题应当列入书记员、内勤人员及其他有关人员的岗位目标管理责任制，作为考核干部、晋升职务的一项内容”。可见，在法院的内部工作分工上，书记员、内勤人员及其他有关人员是被列为档案管理责任人的[3]。明确责任主体，是抓好法院行政文书档案管理、确保档案真实性与完整性的重要前提。要对责任主体加强法院行政文书档案管理重要性的宣传以及业务培训，提高立卷归档质量；还要严格遵照与执行档案工作的法律法规与规章制度，这是提高档案管理质量、保障档案的真实性与完整性的关键。

四要推进信息化进程。法院档案信息化建设是拓展档案服务利用外延、提高档案服务效能的重要手段。在网络信息技术飞速发展的今天，法院行政文书档案管理必须跟上时代步伐，加大行政文书档案信息化建设的力度，实现档案管理的智能化，实现法院内部共享，并且在适当条件下与法院外部共享，破解“信息孤岛”困境，更好地发挥法院行政文书档案的价值。在法院行政文书档案完成扫描、实现数字化管理的基础上，应注重法院信息化、智能化档案管理平台的建设，坚持以技术为支撑，在更高层面实现法院行政文书档案与诉讼档案及其他档案的集中统一管理，充分发挥法院行政文书档案的重要价值，提高行政文书档案服务审判、服务社会的效能。也要确保法院行政文书档案信息存储和传输的安全，为此必须强化信息加密技术和防火墙技术等。管理中，应当结合用户身份识别技术和访问控制技术，在系统中严格区分、限定访问平台的权限，明确特定的用户只能访问相应的档案，以保障法院行政文书档案信息既能方便查阅、快捷检索、实现共享，又能确保平台安全、档案安全、信息安全。