司法体制综合配套改革视域下法院司法行政事务集约化管理研究

彭何利

[摘 要]通过司法体制主体工程之省级统管改革，法院司法资源的外部配置由同级政权上收至省级，这为我国法院司法行政事务集约化改革奠定了重要的主体框架基础，即中央和省级共治的管理体制。但是，目前司法资源在具体配置方面仅实现了“集”， “约”还存在明显不足。在司法体制综合配套改革背景下，有必要进一步促进法院司法行政事务的集约化改革，实现现代法院組织去地方化与去行政化改革目标。在具体路径上，现代法院管理理念应该促进法院内设机构的全面革新，推动法院与人大等部门外部新型关系的构建，完善司法行政事务集约化管理制度：法院“职业经理人”制度、法院经费透明管理制度、建立法院行政事务标准化指南、法院信息化建设等。

[关键词]司法改革;司法行政事务;法院管理;集约化

[中图分类号]D90-05 [文献标识码]A [文章编号]1008—1763（2019）06—0147—06

Abstract：Through the provincial management reform as the main project of the judicial system， the external allocation of the judicial resources of the courts has been collected from the same level regime to the provincial level， which has laid an important main framework foundation for the intensive reform of the administrative affairs of the courts in China， namely the management system of the central and provincial co-governance. However， at present， judicial resources only achieve concentration in the specific allocation， and economy has obvious shortcomings. Under the background of comprehensive reform of judicial system， it is necessary to further promote the intensive reform of judicial administrative affairs of courts and realize the goal of de-localization and de-bureaucracy of modern court organizations. On the specific path， under the guidance of modern court management concept， we should promote the comprehensive innovation of the court's internal institutions， promote the construction of new external relations between the court and the People's Congress and other departments， and improve the intensive management system of judicial administrative affairs， such as the courtprofessional managersystem， the transparent management system of court funds， the establishment of standardized guidelines for court administrative affairs， the construction of court information， etc.

Key words： judicial reform; judicial administration; court management; intensity

党的十九大报告指出：“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”在新起点下，我国司法改革将侧重综合配套改革，而法院人财物集约化管理是其中最为关键的环节。本文将在集约化管理理念的指导下，积极吸收域外改革经验的基础上，探索建构符合我国市场经济体制需要的我国法院司法行政事务管理新型组织架构，勾勒符合司法体制配套改革需求的现代法院管理制度蓝图，从而促进我国法院管理现代化，保障审判权的独立运行。

一 法院司法行政事务集约化管理的内涵与必要性

“集约”一词与粗放相对应，是经济学、组织学和管理学的常用术语， “集”是指对人财物等资源要素进行集中管理与统一配置，而“约”是指在统一或集中配置中，节约成本，提高效率，提升管理水平，实现组织效益的最大化。自改革开放以来，集约化管理是我国经济发展的重要理念与方法，广泛运用于不同行业组织结构的转型与运行机制当中。[1]作为生产“正义产品”的法院组织离不开科学的管理、合理的资源配置，以实现独立、公正、高效的组织目标。[2]特别是伴随着计划经济体制向市场经济体制的转型，法院案件量不断激增，在管理职能缺乏清晰定位的情况下，法院既不能有效应对案件负担，也无法抵挡法院内外部力量对个案的干预，从而严重影响独立审判的运行。由于法官任命是由同级人大决定，财政支出由同级政府保障，这种管理体制使地方外部势力极易渗透于个案的裁判过程，特别是涉及地方利益的案件，法官很难作出独立、公正的裁判。

党的十八大以来，新一轮司法体制改革针对此管理体制弊端，启动了省级统管改革，即省以下法院人财物管理权的外部配置由同级法院所属的同级政权逐步集中（上收）至省级，这为我国法院司法行政事务集约化改革奠定了重要的主体框架基础，即中央和省级共治的管理体制。[3] 但是，此种体制的转型仅在一定程度上实现了“集”，在“约”方面还有很大的提升空间。例如，在人力资源配置方面，通过员额制改革，让法官的主体地位已彰显，司法辅助人员和行政人员正面临边缘化的危险。财物资源配置在省级范围内实现财力和物力的纵向集中，但内外部组织结构体系还很不完善。因此，我们有必要在现代法院管理集约化理念的指导下，重构法院行政事务的内外部组织框架体系，优化司法资源配置，从而提升司法效率，树立司法权威，释放法院的整体效能。

二 法院司法行政事务集约化管理的域外经验：模式与范本

（一）主要模式

从传统到现代社会的转型中，无论是大陆法系国家还是英美法系国家都在努力探索理想化的法院组织模式，并在不断地变革与创新当中。尽管国情不同，制度也不同，但各国的法院管理模式呈现出普遍性的规律。

进入20世纪以后，一些西方发达国家的工业化和城市化进程加速，法院的案件量不断攀升。法院管理的创新与改革成为解决诉累、提高司法效率的重要突破口。在此情况下，各国纷纷设立了新的管理机构，如英国和德国的司法部、美国联邦和各州司法行政管理局、日本各级裁判所的行政事务局等。总体来看，英德两国采取的是外部行政型管理模式，即由司法部负责法院的行政事务，而美日则采用的是内部自治型管理模式，即在法院内部设立独立的司法行政管理局，负责法院的司法行政事务。[4]97-98英国和日本是单一制国家，通过一套统一的法院管理体制对人财物进行合理的配置，完全体现了集约化管理的特点。作为联邦制国家，美国和德国则通过联邦和州两套不同的管理组织体系实现人财物的统一管理。上述模式都十分强调审判权与司法行政事务管理权的分离。一是各国的审判职能与法院管理职能完全分离，由不同的人员与机构负责;二是在人员任免和经费保障体制方面，单一制国家都完成了国家化的改造，而联邦制国家也将原来分散的司法行政管理权上收至州级统管。三是上下级法院的审判关系是通过审级制度来实现，即上级法院依管辖权对下级法院审理的案件进行审理，而司法行政事务权则是一种命令与服从关系。[5]105

（二） 改革范本：以美国为例

在现代法院管理方面，美国在世界范围内一直处于领先地位。伴随其工业化和城市化的进程，新型案件和疑难案件不断涌现，到20世纪初，美国法院尤其是州法院已不堪重负，面临着严重积案问题。[6]对此，法学家庞德第一个敲响警钟，于1906年向美国律师协会发表主旨演讲，指出美国法院司法效率低下，呼吁改良碎片化法院管理，建造一个改良、统一的法院管理体系。[7][8]6庞德的法院改革倡导在美国法律职业共同体中产生了极大的反响，从而开启了持续一个多世纪的现代法院人财物的改革运动。1914年在美国前总统塔夫脱积极倡导下，美国通过了一系列的改革措施，推动程序、司法行政与案件存量问题的解决。[8]111914年，由查尔斯· W ·艾洛特（Charles W. Eliot）、庞德等人编写的《司法效率初步报告》面世，分析了当下美国法院低效的原因，指出研究城市化和工业化产生新问题的重要性，提出应着重解决法官选任、法律职业培训、程序规则、联邦与州法院平行管辖权、法院统一化、司法行政等方面问题。[8]12，15，32为应对积案问题，1922年美国国会通过法令，成立高级巡回法官大会（Conference of Senior Circuit Judges），之后更名为美国司法大会（Judicial Conference of United States）。该大会旨在促进独立司法机关的制度化，数年来成为司法行政管理改革的重要论坛，其成员有权制定统一的司法行政政策，合理配置法官和提出立法建议。1925年美国国会又通过《司法法》，授权最高法院可以根据自由裁量权发布调案复审令（writ of certiorari）。自20世纪30年代中期开始，美国开始注重法院组织的实证研究，推动法院组织统一化标准的制定，并在司法行政管理方面取得重大进展。1939年，美国律协通过了司法行政管理第66项决议。同年，国会在最高法院设立司法行政办公室[8]13-14（Administrative office of United States）。1949年庞德公开发表《司法行政的最低标准》一文。1952年纽约大学成立司法行政研究中心（Institute of Judicial Administration）。[8]14-17

在上述改革運动的推动下，无论是联邦法院还是州法院都认识到法院组织体系中管理职能的重要性，并大力推动法院统一化（集约化）建设。在联邦层面，美国设立了多个司法行政机构，管理司法行政事务。1）联邦司法会议。该组织成立于1922年，是为联邦法院制定政策的国家机构。该组织的成员仅限于法官，由联邦最高法院首席大法官主持，其成员由巡回法院的首席大法官、国际贸易法院的首席大法官与一名地区法院法官组成。地区法院法官的任期一般为三年，连选连任不得超过五年，其余法官与其首席法官职位任期相同。联邦司法会议运行通过各种专门委员会来实现，负责信息技术、人员安排、缓刑、预审服务、司法薪酬、预算、法院管理、被告服务等多项工作。委员会根据职责审核各项议题，并向司法会议提出政策建议。根据立法，最高法院首席法官每年召集一次年会。按照传统，司法会议在3月和9月各召开一次会议。[9] 2）联邦司法行政事务管理局。1939年，联邦司法行政事务管理局经国会通过立法而设立，管理局长由联邦最高法院首席大法官任命。该机构的主要职责是：申报预算、组织司法会议、监督法院整体运行;向联邦各级法院、法官以及其他工作人员提供行政服务;审计并分配法院经费;进行法院业务数据的统计，制定行政管理事务战略规划与预算;在司法会议的指导下，进行诉讼程序的改革研究;增进与国会、行政机关、州法院和公众的公共关系。[10]4-5 3）联邦司法中心。联邦司法中心在司法大会的建议下，根据国会法令，于1967年正式成立。其主要功能：一是开展联邦法院的司法程序、司法行政管理和历史研究;二是实施和促进联邦法院法官和工作人员的培训和继续教育项目。司法中心的理事包括最高法院首席法官、联邦法院司法行政事务管理局局长和七名经司法大会选任的联邦法官。理事会任命中心主任和副主任。[11]该中心是司法行政事务管理局的平行机构，自成立以来，通过创新工作方法和程序大大提高了联邦法院行政事务的效率。[12]45-46

在州层面，1949年新泽西州最高法院首席法官根据联邦法院的管理模式首设行政管理官，负责法院的司法行政管理工作。此后很多州相继成立了司法行政管理局，并采取了诸多措施应对积案问题，譬如增加司法人员、举行预审会议、取消某些民事案件的陪审、缩小陪审团的规模、重新划分司法管辖区等。[12]48 1967年约一半的州设立了法院行政管理办公室。1977年，几乎所有州都有这样的办公室。这些法院行政管理办公室的主管通常由州长、州终审法院的首席大法官或司法委员会任命。每个行政主管都配有助手和其他工作人员，工作人员的数量少则几人，多则数百人，其职责主要是负责收集案件信息，统计相关数据，发布法院运行情况的报告，此外，还组织法院工作人员进行业务培训。[13]131在国家层面，美国律师协会（ABA）和全国州法院中心（NCSC）是推动各州的法院管理体制相关改革的主要机构，长期以来促进法院统一化改革的发展，为各州制定了法院管理的一般原则与标准。美国律师协会制定的《法院组织标准（1990）》规定：法院行政管理局是维持司法系统独立性的重要机构，其职能主要是发展和实施首席大法官的决策，并完成其赋予的职责。[14]210-212

三 法院司法行政事务集约化管理的新架构： 内设机构与外部关系

（一）内设机构的“去行政化”

法院是高度专业化的组织，其权力系统有两大分支：审判权和管理权。这种权力构造形成了独特的运行机理。在纵向关系上，二者的权力指向有明显的区别。前者以法官个体为核心，强调独立与公正性的审判权，其权力指向是自下而上的;而后者围绕行政权注重效率与权力的集中行使，其权力指向是自上而下的。在横向关系上，为建立符合司法规律的权力运行机制，不仅需要二者各司其职，又相互协调，同时也需要以审判权为中心建立新的权力差序格局，将管理权的位序定义为辅助型、服务型次级单位。然而长期以来，由于泛监督哲学的普遍盛行以及权力位序的错位，二者的权力边界始终处于流动的状态，进而使得权力的指向为单向制约，审判权的边界不断被管理权侵蚀。缺乏制约的管理权的行使方式也变得本末倒置，影响审判权的独立运行。[3]

为此，建立科学的审判权力运行秩序，实现去行政化的改革目标，需要在三个层次持续发力。宏观层面应设立中央和地方两级司法行政事务管理局，作为法院行政事务集约化的调控机构，统筹配置各种司法资源，厘定行政事务的指导性政策与标准。中观层面应在前述法院治理总体逻辑框架中进行设计，将审判机构居于法院组织体系的核心地位，无论是纵向层次，还是横向层次，其职权独立地位不应受任何干涉。在当前内设机构改革的推动下，各级法院都致力于根据审判业务的分类，进行新型精英审判团队的组建，此种团队模式有利于审判组织走向专业化，但其独立地位的彰显更在于外围行政与司法辅助事务机构的改革。中国法院的现实情况是，法院行政事务部门与审判业务部门总是在某种程度上交叉，并且部门领导与院领导的行政管理身份与审判者身份没有实现完全分离。因此，在集约化理念指导下，应对法院行政事务机构进行精简，着力解决司法资源碎片化问题。[15]对行政管理事务应进行科学分类，因“责”而设不同的职能部门;微观层面应因“职”而立，进行司法人员分类管理，建立法院行政人才管理机制和职业规划。

（二）外部关系的“去地方化”

根据我国《宪法》，各级人民法院由同级人大产生，对其负责，受其监督。此种权力架构一方面体现了人民主权原则，另一方面在现实运行层面，法院人财物的配置受制于地方政权，司法权的地方化问题十分突出。[16]在当前人财物省级统管改革背景下，法院与人大的关系面临重构的契机，其中最为核心的问题是法院人事任免制度的重构。对此，有的学者建议，对《宪法》《法院组织法》等同级任免条款进行修改，由省级提名，省级任免，即省以下法院人财物所有的事权上收至省级。还有的学者认为，在不修改宪法的情况下，将提名权和任免权分离，实行“省级提名、分级任免”，既可确保改革成效，也不会有“违宪”和“违法”之嫌。[17]无论采取哪种任免体制，前提是法院行政事务在内部实现集约化管理后，建立一整套科学、规范、公开、公正的外部人财物供给运行机制。人大与法院各项行政事务的关系不应是控制关系，而是阳光权力运行机制下的义务与分工配合。[18]

同样，我国法院的司法经费是由同级行政机关保障，各级法院受制于同级政府的资源配给，势必影响司法机关的独立运行。省级统管改革，其纵向集约化改革力度前所未有，将省以下法院纳入省级财政部门统一管理与保障，省级高院给予必要的协助。[19]这大大减少了同级政权对司法机关的外部影响，并均衡了省级范围内各地方法院的经费保障水平。然而，横向外部关系还没有真正理顺，司法经费决策与管理过程不透明，如果决策组织与过程等根本性的运行机制没有得到根本解决，这将意味着一个“更为庞大的科层式的管理团队的出现，以及随之而来的官僚政治倾向的增加”，[19]因此，有必要对法院经费保障制度与运行机制进行全方位的体系设计。

四 法院司法行政事务集约化管理改革：对策与路径

（一）建立“法院职业经理人”制度

当下的司法改革为建立科学的审判权力运行机制，应围绕司法责任制，确立法官员额制度，实现审判权力的下沉。然而，正是由于权力主体的混同导致了审判权和管理权边界的游移不定状态，而要划定双方的权力边界，真正实现去行政化，除了理论上探究二者的边界可能之外，在技术上通过剥离混同的身份不失为一种方法，即借鉴国外法院的改革经验，尝试建立法院“职业经理人”制度。当前理论上的探究由于陷入了漫长的争论而裹足不前，倒不如利用技术上的操作倒逼理论的进步。

“职业经理人”制度是现代组织人事制度的重要革新，20世纪中叶，美国将此制度引入法院行政事务集约化管理改革，此后日本、澳大利亞、加拿大都进行了不同程度的借鉴与改革，并在司法效率不高的情况下，成为法院组织体系内部去行政化，实现司法资源集约化的良方。[20]在此项制度改革的推动下，法院院长享有的更多是审判业务的管理权。法院“职业经理人”则享有行政事务的领导权与管理权，其职责为制定法院宏观层面的发展规划，协调配置法院的司法资源，管理日常秩序，乃至负责与法院外部的关系处理，提供保障审判权运行的各项辅助性服务等。与传统法院人事制度不同，法院“职业经理人”重在“职业”而不是职务等级，以别于法院行政领导的国家干部身份和用人标准。在新一轮司法体制改革进程中，有些法院或法庭设立专司行政事务的法院副院长或职务，在某种程度上有了法院 “职业经理人”的雏形。但是，要建立成熟的制度，需要在任免、薪酬、监督制度等方面实现一系列的改革与创新。[20]