社会治理智能化视域下的智慧社区探索

2019-12-16陈煜婷

党政论坛 2019年11期

陈煜婷

[摘要]随着信息化、数字化的快速发展，智慧社区的建设已成为提升社会治理智能化水平的有力抓手。在推进智慧社区建设的过程中，宝山区大场镇形成了立足高效、推动机制创新，立足精细、实现技术创新，立足融合、打造模式创新的特点，并依托智能化硬件和智慧管理平台将信息化和城市化相融合;探索出完善顶层设计、优化总体布局，发挥党建引领、凝聚治理合力，贯彻以人为本、明确治理目标，坚持因地制宜、突出重点领域的提升路径，从而形成有序、稳定、平衡、健康的智慧社区“生态圈”。

[关键词]社会治理;智能化;智慧社区

一、社会治理智能化与智慧社区建设的探索

2016年，习近平总书记就加强和创新社会治理作出重要指示并提出，创新社会治理要“注重联动融合、开放共治，更加注重民主法治、科技创新，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，提高预防各类风险能力”。2017年，党的十九大报告明确提出要提高社会治理“智能化水平”，“打造共建共治共享的社會治理格局”。在社会转型和人工智能发展的共同背景下，社会治理智能化的提出顺应了社会治理主体多元化、环境复杂化和内容多样化的特点。2017年，习近平总书记在参加第十二届全国人大上海代表团审议时强调，要走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，城市管理应该像绣花一样精细，城市精细化的管理必须适应城市发展，要持续用力，不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力，同时还指出要更多地运用互联网、大数据等信息技术手段来提高城市科学化、精细化、智能化的管理水平。

1.社会治理智能化与智慧社区建设的理论探索

关于“社会治理智能化”的概念，学术界一直在探索当中。早在2015年，有学者从“互联网+”的角度提出在构建社会安全的共治格局中，可进一步完善“互联网+”安全领域的模式①。也有学者从“云治理”的角度出发，提出依托“云治理”，“将各种治理信息资源进行充分数据化，并在此基础上进行职能部门的整合、利用与服务，由此对社会治理思维、风险控制、主体选择、行为方式等产生直接的影响。”②2017年，关于社会治理智能化的概念正式出现。陶希东提出：“所谓社会治理智能化，是指顺应现代网络社会崛起的大趋势，按照数字化生存、信息化生活和整个社会数字化运行的规律和特点，积极开发并充分利用移动互联网、大数据、云计算、人工智能和物联网等技术手段，促使社会管理更加精细化、社会服务更加精准化、社会运行更加高效、社会关系更加公平包容的动态治理过程。”③在此基础上，杨雅厦强调了智能化是“治理过程更加优化、更加科学、更加智慧”④。孟天广等学者指出社会治理智能化通过“不断积累社会运行的数据特征以应对各类社会风险，提升社会治理有效性”⑤。陈晓春、谢瑶认为

“共建共治共享社会治理格局智能化是在大数据时代背景下提出的社会治理的新方式，借助智能化的工具，实现多元主体互动，社会治理更加趋向精准化和实时化”⑥。唐有财、张燕、于建宁强调社会治理智能化“是治理平台丰富自治和共治的内容与形式，促进社会治理的精细化水平，全面提升社会治理能力”⑦。李永刚也认为社会治理智能化通过技术手段的应用可以“深度挖掘分析数据信息，发现背后的客观规律和趋势，及时调整治理方式，提高社会治理层次和水平，使治理过程更加智能化、科学化”⑧。

综合学者们的归纳可以看出，社会治理智能化主要包括三大要素：数字化的工具手段、精细化的服务目标和智慧化的治理模式。智慧城市的发展就是要通过数字化的新技术新手段，精细化地服务于人民，最终提升治理模式，实现让人民的获得感、幸福感、安全感更高的总目标。智慧城市是对一个城市的整体要求，也是城市社会治理智能化的应然发展趋势。

2.社会治理智能化与智慧社区建设的实践探索

在理论探讨的同时，社会治理智能化也涌现出了许多有益的实践探索。

国外方面，如英国提出的“政府及平台”模式，政府提供共性服务的跨部门通用平台，部门和民众可在这些应用和服务上开发附加应用;新加坡提出一站式7×24不间断100%覆盖的在线政府，保障在线服务的一站式和不间断;美国提出整体政府和互动政府，促进联邦政府、州政府和地方政府之间的协同，从而形成整体政府，评价结果对全社会开放，推动公民参与政府治理;爱沙尼亚推出万能钥匙和十字路口系统，99%的公民使用电子身份证，政府在线服务必须用高安全度的万能钥匙进行认证，并且以十字路口为数据交换枢纽;韩国3.0版数字政府一体化的新范式，加强了高质量的信息和服务，更好地满足人们的个性化需求，涉及领域包括就业机会、天气、交通、教育、福利和金融等;智能迪拜计划，以信息通信技术的应用，重点关注六个方面：移动基础设施、信息通信技术、环境、治理、生活、经济，通过提高创新能力和发展知识经济来建设智慧型经济⑨。

国内方面，如厦门从2014年开始，以“城市大脑”和大数据应用为重点，构建政务资源共享协作平台体系，实时对接110、城管、信访、民生等52个业务系统，形成了“三网、两库、市区两级、N个应用”的公共信用信息平台体系框架⑩。杭州于2016年启动了“城市大脑”交通治堵试点，并于2017年与阿里巴巴集团、蚂蚁金服集团举行签约仪式，搭建全国首个智慧住房租赁监管服务平台。吉林省长春市二道区的全息型智能化社会治理模式，运用高科技手段通过智慧平台搭建和网格化管理方式，整合各种社会治理和公共服务资源。上海宝山区“社区通”，运用信息化手段，构建有效工作机制，提升社会治理精细化水平，实现了党群关系更紧密、邻里社区更温暖、主体意识更强烈、服务群众更精准、事务处置更迅速、共建共享更深入的工作成效，并被上海市委组织部、政法委和社会工作委员会评为2017年中国（上海）社会治理创新实践最佳案例。

从已有的经验中可以看出，社会治理智能化的实践探索主要集中在三大方面：便捷化的公共服务、互动式的居民自治、智能化的安全管理。国际上智慧城市的发展也经历了三个阶段：垂直的信息孤岛阶段、数据集中和互联互通阶段、全面互联和以人为本阶段。我国智慧城市的发展也经历了三个历程：电子政务阶段、智慧城市阶段和互联网+智慧城市阶段。2016年国家发布的

《新型智慧城市评价指标》中，对城市的“智慧”评价指标也更加立体，涉及惠民、政务、交通、社保、医疗、教育等服务指标。《上海市城市总体规划（2017-2035年）》提出“建设卓越的全球城市”愿景，这对“互联网+智慧”也提出了更高的要求。上海智慧城市建设“十三五”规划提出，要将智慧城市建设作为推进上海改革开放和创新发展的重要举措，使智慧城市成为上海建设综合性全球城市的重要标志。

二、宝山区大场镇积极推动智慧社区建设

2017年12月8日，习近平总书记在中共中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习时强调，大数据的发展日新月异，我们应该审时度势，精心谋划，超前布局，力争主动，要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理机制，推进政府管理和社会治理模式的创新，实现政府决策的科学化、社会治理的精准化、公共服务的高效化。上海市宝山区大场镇在打造智慧政府，持续提升城市治理现代化水平方面作出了探索与创新，并且已经初步建立了大数据辅助科学决策和社会治理机制。

1.宝山区大场镇智慧社区发展现状

作为宝山区最靠近市中心区的一个镇，大场镇与普陀、嘉定、静安三区交界，总面积27平方公里，是历史上的经济强镇，有“铁大场”之称。全镇下辖10个行政村和85个社区居委会，153个居住小区，约有常住人口40余万人，其中来沪人员约16万人，是全市人口密度最高的一个镇。作为城市化程度较高的镇，大场镇的城市化进程步伐加快，2014年获评上海市智慧社区试点。

从江南古镇到历史重镇再到智慧新镇，大场镇在数字信息技术和互联网高度发展的背景下，不断推进社会治理走向精细化、智能化，着力打造以人为本的智慧生态圈。

（1）数字化的工具手段

大场镇依托“数联”，实现了“智慧社区”的广泛互联。①为全镇居民建立二维码数据库，实现“一户一码”“大场e社区”智慧管理平台;②率先创新实体商业AR场景应用，成立商业场景应用与人工智能实验室;③城管、网格、安全、市场监管等均建立了信息化管理系统，设有大场党建、平安大场、大场社区、大场文化、行知Reading等16个微信公众号。大场通过多条线融合的方式，以城市感知数据为核心的数据共享平台推进社会治理，实现了精准反映城市运行状态，有效整合城市数据，实现融合应用和数据共享交换。

（2）精细化的服务目标

大场镇实现了“指尖上的管理”，通过安全管理信息平台、城管执法的管理平台均实时动态更新的管理模式，建立移动巡查处置网络，实时定位队员位置，实时指导、监督处置过程。①通过智能设备对老人一段时间内的活动数据进行检测、分析，推出“关爱老人”五件套项目，及时提醒居委上门关心;②党建公众微信号推出“三微”服务，创新“居民打钩制度”，居民在社区通上勾选最急、最需、最盼项目，目前已经覆盖50%的居民区，完成了近100个为民实事项目;③镇派出所建设综合服务窗口，实现政务服务“一网通办”，建立了三级互通响应制度。依托智慧城市运行管理平台，实现了小区智能结构化管理，通过分析问题要素，甄别出管理的薄弱点，使城市管理更加有的放矢。

（3）智慧化的治理模式

大场镇实现多平台叠加优化社区治理，结合镇管超大型社区实际，充分运用智能化系统，推进社区治理工作更加务实高效。①发挥社区通优势，拉近了居民区党组织和居民的距离，实现24小时沟通无障碍，便民利民的服务工作更加到位;②全镇社区通实现居民区和行政村覆盖率100%，全镇上线人数超过10万人，党员亮身份超过1.1万人;③大场镇利用安全管理信息平台、城管执法的管理平台，动态实时调配管理力量，成立专业的应急联动队，大大解放了有限的人力。社会治理是一个动态化的过程，各个要素的变动会引起结果的变化，大场镇逐步建立动态追踪机制，对社会治理各类信息的变化实时掌握，结合各类神经元传感器采集不同数据，实现数据间的互相分析、比较和整合来为全景式掌握情况提供信息支撑。

（4）便捷化的公共服务

大场镇突出“智联”，实现“智慧社区”智能的融合。大数据的联通不仅能够及时解决问题，还能为城市治理提供决策服务。①智慧商圈开展错峰停车，提供7000多个停车位，大大解决了周边大华地区居民夜间停车问题;②在推进垃圾分类过程中，大场镇试点运用智能垃圾桶，自动称重、满溢报警并通过扫码积分，鼓励居民正确分类，取得了良好效果;③大场镇智慧物业信息化平台已经覆盖到25个小区。大华虎城为核心的智慧商圈Life+平台建设，获得了上海市十大智慧社区商圈创新应用奖。大场镇在公共服务领域，深入运用人工智能、大数据技术，在深度学习、跨界融合的基础上打造城市智能感知、推理引擎，使“看得见的眼睛”升级为“会思考的大脑”。

（5）互動式的居民自治

居民参与是推动基层共建、共治、共享的重要一环，可借助智慧社区建设，实现居民自治良性互动。大场党建公众微信号推出“三微”服务：①“微课堂”让党课走入指尖，方便党员学习;②“微服务”实现党费网上收缴，方便了流动党员;③“微心愿”建立了随手公益理念，随时征集具有“微小性、即时性、多样性”的微心愿。居民是真正参与社区治理的主体，智慧社区的建设，更应该从技术上为居民自治提供有效平台和通道。

（6）智能化的安全管理

大场镇实施“雪亮”工程，建设高空鹰眼，形成视频网和感知网两张网。①对全镇所有小区视频监控进行联网全覆盖，高清摄像机覆盖112个小区，数量超过1.2万个;②完成了605路智能人脸识别抓拍摄像机的安装。全镇刑案总量同比下降61%，48个村居实现“零发案”;③补齐住宅小区技防物防设施短板，部署物联感知设备，实现智联门，禁停区域地磁检测、消火栓压力检测、井盖检测、烟雾报警、水质检测、噪声检测、智能水箱门磁、红外感应、燃气检测、垃圾桶满溢检、一键呼救、体征检测等20多种物联感知设备传感器，有效提升基层治安防控能力。

2.宝山区大场镇智慧社区发展特点

（1）立足高效，推动机制创新

通过建设智慧城市运行管理中心平台，实现多渠道信息共享和信息的集中处理，推动了信息归集机制创新。依托城管执法的管理平台，建立多个层级的风险预警模型，实现了多维度预判，推动了预警研判机制创新。依托安全管理信息平台，采用实时动态管理模式，根据发展动态实时调配管理力量，推动动态管理机制创新。基于智能化平台处理，建立了三级互通响应制度，实现了诉求在各部门之间的自行流转处理，推动了流转协办机制创新。基于智能化平台，建立了移动巡查处置网络，实现了追踪、监督处置全过程，推动了追踪监督价值创新。

（2）立足精细，实现技术创新

2015年，国务院颁布的《促进大数据发展行动纲要》提出，要建立“用数据来说话、用数据来管理、用数据来决策、用数据来创新”的社会治理新机制，通过高效采集、有效整合、深化应用政府数据和社会数据，提高社会治理的精准性和有效性。以数据采集实现技术创新，如为全镇居民建立二维码数据库，实现“一户一码”，建立数据共享平台，精准反映城市运行状态。以数据分类实现技术创新，如通过汇聚多维数据进行大数据分析，以甄别管理强化城市支撑。以数据运维实现技术创新，如建立一同数据库和数据共享平台，打破数据共享壁垒，使城市治理效能得到最大限度体现。

（3）立足融合，打造模式创新

从需求侧出发，准确把握痛点、堵点和利益驱动点，以最大限度满足民众需求为导向，推动模式创新。如创新“居民打钩制度”，让居民选出最急、最需、最盼的项目。在大数据、云计算、移动互联和社交媒体等技术发挥作用时，注重听取群众的需求，以便更快更精准地实现智慧城市“生态圈”各要素的良性循环。从供给侧出发，不断优化数据处理能力，以各部门有效融合为导向，推动模式创新。

三、智慧社区建设的提升路径

社会治理创新已经走向智慧时代，无论治理模式如何变化，归根到底治理的目的都是以人民为中心，以人民为中心的理念塑造着智慧治理的灵魂。智慧社区的建设需要多方参与，更需要从人民群众最需要的安全感、获得感、幸福感出发。要用智慧管理改变人的行为理念，将服务纳入管理，不断提升智慧社区建设水平，真正实现让服务型政府提供最好的管理。

1.完善顶层设计，优化总体布局

2016年3月5日十二届全国人大四次会议，李克强总理所做的《政府工作报告》首次提出，大力推进“互联网+政务服务”，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。根据国际国内关于社会治理智能化建设的实践探索发现，加强统筹协调是社会治理智能化、信息化建设取得成功的关键因素。数据资源是信息化时代的石油，也是政府进行精细化治理的基础和支撑，电子政务发展到一定阶段，很容易出现信息孤岛的问题，信息孤岛的出现会导致整合信息成本增加。此时，坚持全局统筹、系统思考，有机整体解决信息孤岛问题至关重要。要将门户建设、基础设施建设、数据中心建设等有机统一起来，并将党建、政务等多领域智能化的建设协调起来，进一步建立和完善智能化的整体架构和布局。

2.发挥党建引领，凝聚治理合力

2016年，习近平总书记在中央政治局第三十六次集体学习时强调：“随着互联网特别是移动互联网发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。”在社会治理领域实施社会治理创新，必须要形成政府主导、社会协同、公众参与的社会共治格局，协同理论符合当前我国社会治理创新理念。政府、社会、公民三者之间必须要相互配合、相互沟通、相互协作，共同为实现提高社会治理智能化水平和智慧社区做出相应的努力。因此，要坚持政府的主导地位，理顺政府、市场、企业的关系。在党委领导下，积极组织协调推动高科技手段的发展和应用，通过智慧平台的进一步完善和网格化的精细管理方式，将社会治理的公共服务资源有效整合。通过积极探索综合管理平台，应用智能化管理方式，打破条线分割，解决力量分散、多头执法、合力不强等问题。

3.贯彻以人为本，明确治理目标

2016年，《国家信息化发展战略纲要》提出建设

“数字中国”战略，要求创新公共服务，保障和改善民生，提高社会治理能力，提高公共安全智能化水平。2017年党的十九大报告提出转变政府职能，建设人民满意的服务型政府，建设服务型政府已经上升为党和国家的意志，纳入国家建设的总方针、总目标的轨道上来。治理的根本目的是服务，智能化治理的核心要义就是通过人工智能新技术来创造更好的服务。因此坚持人民为导向的价值，坚持为人民服务的宗旨，是引领社会治理创新的基本价值导向。在落实智能化治理的过程当中，进一步区分人的治理和事的管理，从而在有效应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾的同时，从根本上推动人的自由幸福和全面的发展。最终实现更加精准的社会服务、更加高效的社会管理和更加便捷的社会参与。

4.坚持因地制宜，突出重点领域

20世纪80年代，强调以客户需求为导向的新公共管理理论导致公共服务出现碎片化现象，因此在全球经济一体化和信息时代来临的大背景下，对公共服务提出了多元化要求，整体性治理理论应运而生。整体性理论以解决公民的需求和问题为核心，以提高部门行政效率为重点，依托于信息技术，突出整合协调、注重目标与手段协调，力求达到1+1>2的效果。坚持从客观实际出发，结合本区域治理现状和问题，立足资金、技术、人才、基础设施的实际情况，充分尊重智能化技术的更新和社会治理的创新规律。2015年颁布实施的《中国制造2025》、2016年的《互联网+人工智能三年行动实施方案》说明人工智能已经上升为我国的国家战略。基于重大变化的信息新环境、新目标和有望升级的新知识技术，在把握总体目标的基础上，根据不同特点和需求，明确智能化建设的重点及政府、群众所急、所需的时事，加大力量，提升智能化建设的实效。进一步完善“天、地、人”三网建设，如天眼、快速反应系统、城管支队等，综合提高社会治理体系的信息化、智能化、多元化、社会化、长效化、规范化水平。

注释：

①程国花：《十八大以来我国社会建设的新理念、新实践与新方向》，《社会主义研究》2017年第4期。

②李振，鲍宗豪：《大数据时代的“云治理”：社會治理的一种新模式》，《红旗文稿》2015年第9期。

③陶希东：《推动社会治理智能化的策略》，《中国国情国力》2019年第1期。

④杨雅厦：《应用大数据提升社会治理智能化社会平》，《智库时代》2017年第1期。

⑤孟天广，赵娟：《大数据驱动的智能化社会治理：理论建构与治理体系》，《电子政务》2018年第8期。

⑥陈晓春，谢瑶：《三共”社会治理格局智能化的政策创新研究》，《理论探讨》2019年第1期。

⑦唐有财，张燕，于建宁：《社会治理智能化：价值、实践形态与实现路径》，《上海行政学院学报》2019年第4期。

⑧李永刚：《大数据背景下包头市推进社会治理智能化研究》，《内蒙古大学MPA学位论文》2019年。

⑨王礼鹏，石玉：《智能化治理：国内外实践与经验启示》，《国家治理》2017年第37期。

⑩沈岱峰等：《基层社会治理智能化的思考》，《政策瞭望》2019年第7期。

谢志强：《全息型智能化社会治理模式》，《学习时报》2019年1月2日。