浅谈基本建设考古中的一些问题

□ 王普军

随着社会经济的发展，基本建设的规模不断扩大，基本建设考古工作量也在不断加大。基本建设考古是文物保护事业的重要组成部分，其重要性也日益突出。但由于各种原因的制约，基本建设考古在实际工作中开展得并不顺利。2019年两会上安来顺委员关于文物保护的提案中就着重提及了基本建设考古的问题。本文以山西省基本建设考古为例，谈一点个人的粗浅认识，望能抛砖引玉。

一、基本建设考古取费性质

长期以来，基本建设考古取费的性质一直不明确。依据《中华人民共和国文物保护法》第三十一条规定：“凡因进行基本建设和生产建设需要的考古调查、勘探、发掘，所需费用由建设单位列入建设工程预算。”国家文物局、国家计委、财政部1990年联合印发的《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》，更是明确了基本建设考古经费来源、支出科目组成、各科目占比及计算依据方法等，为基本建设考古的顺利开展提供了保障。但因当时的社会形势，并未对基本建设考古的取费进行定性。随着社会的不断进步和发展，基本建设考古取费性质的不明确性所带来的影响正在不断增大。

依据国家文物局文物保护与考古司《全国基本建设考古取费调研报告》，我国基本建设考古取费有行政事业性取费、经营服务性取费、预算内非税收入或其他工作经费取费、地方财政专项支持等多种模式。可以说，国有事业单位进行相同的文物保护工作而出现不同的取费模式，根本上是由于取费性质未明确而导致的。依据我国现行模式，各省从事考古发掘工作的全部是国有事业单位，多为公益一类性质，承担着各省地下古代遗存的考古学调查、发掘、保护和研究工作，是提供公益服务的机构。如果能够明确定性基本建设考古公益服务的性质，那么考古发掘取费的性质便也明确，相关问题便能迎刃而解了。

二、山西省基本建设考古概况

2011年以前，基本建设考古依据《中华人民共和国文物保护法》、《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》收取基本建设考古发掘费用，属行政事业性收费。

2011年12月，依国家财政部、国家发展改革委《关于公布取消253 项涉及企业行政事业性收费的通知》（财综〔2011〕127号），取消山西省考古发掘收费，同时规定“取消上述行政事业性收费后，有关部门和单位依法履行管理职能所需相关经费，由同级财政预算予以保障”。考古发掘费用的行政事业属性至此终结。

取消考古发掘行政事业性收费后，相关基本建设考古工作的费用得不到保障，工作无法开展。为推进文物保护事业的发展，同时为经济建设提供保障，我省各相关部门积极沟通协商，于2012年5月，由山西省文物局、山西省财政厅、山西省物价局联合出台文件，规定“文物业务单位要按照国家文物局《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》，结合现行相关工程费用定额，编制考古调查、勘探、发掘经费预算，提交建设单位；建设单位与文物业务单位应签订考古工程合同，并在合同中明确考古调查、勘探、发掘经费数额、支付方式、时间和合作管理事项。文物业务单位要将考古调查、勘探、发掘经费纳入单位收支管理，确保该项经费用于考古调查、勘探、发掘和资料整理、报告出版、学术研究、事业发展等方面”。考古发掘单位开始使用增值税发票向建设方收取考古发掘费用，收费方式转变为经营服务性收费。此方式一直沿用至2017年9月。

2017年10月，依据国家发改委价格监督局的意见，山西省考古发掘单位停止了所有基本建设考古工作费用的收取，基本建设考古经营服务性取费也黯然落幕。

三、山西省基本建设考古目前面临的问题

在行政事业性取费和经营服务性取费都无法实行的情况下，如何顺利推进基本建设考古工作便一直处在探索中。停止收费后，基本建设考古工作举步维艰，长此下去，不仅考古发掘工作无法顺利开展，更可能因此而影响基本建设工程进度。

为了推进基本建设考古工作，考古发掘单位依据基本建设项目投资经费不同来源而采取不同的工作方式。属于财政投资的项目，考古发掘经费由同级财政保障，属于企业自行出资的项目，考古发掘经费在企业工程预算列支。

对于基本建设考古而言，建设项目可分为两类，一类是财政资金专用项目，另一类是企业出资项目。

1.财政资金专用项目：由各级行政、事业单位报请省文物局审批的基本建设项目，建设项目经费来源于各级财政，基本建设考古工作模式如下：考古发掘单位与承办建设项目的行政、事业单位签订工作合同，约定考古发掘工作产生的必要费用由承办方予以列支。但因承办方单位性质、财务制度等原因，考古发掘工作费用在各级财政资金专用项目中列支的方式进展并不顺利，财政资金不支持列支方式。

2.企业出资项目：由企业自行报请省文物局审批的基本建设项目，项目经费来源于企业，属于政府无投入的基本建设项目。对于这类项目，考古发掘经费由考古发掘单位与企业对接，所需费用在建设单位工程预算列支，双方权利义务依据《中华人民共和国文物保护法》确定。

考古发掘单位与企业签订工作合同，约定考古发掘工作所产生的必要费用在企业工程预算列支。列支的方式有多种，但我省在取消考古发掘收费之后，考古发掘单位不能开具考古发掘票据，所能采用的列支方式便更少。

采取在企业列支的方式，虽然积极推进了基本建设考古，但同时也带来了一系列相关问题。

（1）管理方面。工作费用由企业管理支配，劳务用工及安保等由企业提供，考古发掘单位负责发掘质量。考古发掘单位在对劳务用工及安保人员的工作安排及调度方面无法保证顺利进行，这必然影响考古发掘工作的质量与工作进度，导致考古发掘单位无法正常履行对考古工地的管理职能。

（2）安全方面。工作现场、人员及文物安全由企业负责保障，采取何种保障措施考古发掘单位只能建议，不能决定，导致考古现场、人员及出土文物安全方面的不可控性极大地增加。

（3）资产方面。首先，企业很难在发掘工作开始前提供合适的考古发掘专用设备，这必然影响考古工作的开展及进度；其次，在田野发掘中所需固定资产如相机、摄像机、无人机、电脑、打印机等器材，在该项目结束后归还企业，在下一个项目开始前须由下一项目的企业重新购置，重复购买必然造成资源浪费。

（4）工作进度方面。考古发掘工作所需的设备、物资、耗材均由企业提供，考古发掘单位不经手任何与费用有关的事项，导致田野发掘过程中即使在沟通顺畅的情况下也不可能保证工地用品及时到位，不可避免会影响工作进度。

考古发掘工作的主体本是考古发掘单位，经费采取列支的方式后，财务主体变为企业，考古发掘单位无法对项目费用支出行使管理权，无法对考古发掘工作的进度、文物安全、人员管理等进行有效的总体掌控。

基本建设考古在企业列支的模式只是改革过程中为了推进工作的权宜之计，从考古发掘单位的属性以及考古行业的特殊性，还有列支所带来的种种弊端来看，此模式不适用当前的基本建设考古工作。

四、基本建设考古模式浅见

基本建设考古的行政事业性取费、经营服务性取费在山西省已经终结，而在企业列支的模式也不适用于基本建设考古工作，那么采用何种模式才能将基本建设考古工作顺利推进便成了当务之急。前文已述，基本建设考古能不能取费、如何取费的根本问题就在于取费性质的认定，也就是对基本建设考古工作性质的认定。这项认定工作不是一蹴而就的事情。那么在当前的形势下，在基本建设考古取费性质还未明确的前提下，如何有效开展基本建设考古工作，值得深思。

1.可以从事考古发掘的单位

《中华人民共和国文物保护法》第二十七条规定：“从事考古发掘的单位，应当经国务院文物行政部门批准。”山西省目前可以从事考古发掘的单位有高校（山西大学）、省属事业单位（山西省考古研究所）、市属事业单位（大同市考古研究所）三家。因行政管理属性、单位属性、地域属性等因素导致山西省的基本建设考古工作绝大多数需要省属事业单位即山西省考古研究所来完成。

2.不同建设项目采用不同模式

依建设项目资金是否来源于财政而采用不同模式。

（1）财政资金项目

财政资金分为两部分，省级财政资金和市县级财政资金。省级财政资金对于同级考古发掘单位可采用直接拨付的方式，但市县级财政资金无法直接拨付至进行考古发掘的省属事业单位，且同时不支持列支的方式。除大同市考古研究所可以使用同级财政资金进行基本建设考古发掘外，其他市县均无法使用同级财政资金进行此项工作，基本建设考古工作的重担依然落于省级考古发掘单位的肩上。

同时还应加大市县级文物保护队伍的建设，让地方文物部门能早日独立承担考古发掘工作。

（2）企业自行出资项目

虽然“净地出让”、“考古前置”已经成为一种趋势，相关的法律法规也在不断完善，但当下仍有不少建设项目属于企业自行投资。对于此类型的建设项目，列支的方式只能是权宜之计，不能从根本上理顺考古发掘工作费用的问题。

如何给基本建设考古取费定性，如何理顺基本建设考古经费来源，如何积极有效地开展基本建设考古工作，直接关系到建设项目进度和文物保护的力度。