税收安全视角下的风险指数：原理与框架设计

◆丘伟元

内容提要：文章结合当前税收风险管理重点工作，提出了一种指数化描述税收风险水平的思路和方法，进而构建了一套综合反映区域税收风险情况的评价指标和评价方式。通过运用税收风险指数，有利于把脉风险状况，合理配置资源，转变征管方式，把握不同地区、类型、行业、税种、事项等涉税风险的特征规律和变化趋势，以防范和化解税收风险，维护税收安全。

一、引言

坚持总体国家安全观，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。党的十八大以来，总体国家安全观主要体现于经济安全、政治安全、文化安全、社会安全及生态安全各领域。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”。2014年6月，中共中央政治局召开会议，通过了《深化财税体制改革总体方案》，指出“财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用”。税收安全是总体国家安全观中经济安全的重要组成部分，防范化解重大的税收风险，提高税收治理能力和水平，增强财税体制安全保障能力，对于国家安全具有重要意义。

“风险”与“安全”是矛盾的两个方面。风险无处不在、无时不有，最大的风险就是认识不到风险；识别风险，防范和化解风险，也就是安全。因此，我们要有强烈的风险防控意识，不断提高风险防范化解和应对处置能力，通过一定手段和措施，依托先进的信息技术，使那些“想不到”“认不清”“管不好”的“隐蔽”风险暴露出来，再采取相应措施进行化解和应对，堵塞漏洞。

从税收实践情况来看，税务机关的涉税风险大致可分为税收风险、执法风险和廉政风险等三类。这三者之间既有联系又有区别，且两两之间在一定条件下还有可能相互转变。结合实际，本文所说的税收风险主要是指在税收管理中，对提高纳税遵从产生负面影响的各种可能性和不确定性①张爱球：《OECD的税收风险管理理论与实践》，《中国税务》，2019年第8期。。

根据研究需要，本文所称的税收风险指数（Tax Risk Index,TRI），是一种表明税收风险状态的动态相对数。具体是指在税收征管实践中，对一定时期内某一地区内不同区域之间税收风险程度差异变化情况进行衡量的比数，是相对客观综合反映某区域税收风险程度状况的“尺子”。税收风险指数可以对区域税收风险进行系统测度，反映不同地区、不同业务类型的税收风险；可以相互比较，凸显不同单位、不同事项的税收风险管理水平，为完善税收风险管理相关制度、政策提供重要依据，为上级实施管理决策、完善税源征管措施提供直接参考。当前，税收风险管理工作中税收风险指标存在着关联性不明显、导向性不突出、可比性不够强等问题，为此构建一套较为客观的综合反映区域税收风险的评价指标和评价方式体系则非常关键。

二、税收风险指数的设计思路和方法

（一）风险指标组成

根据国家税务总局税收工作总体要求，当前我国税收风险管理的重点工作主要有七项：改革大企业税收风险管理方式，实施两级风险分析及差别化应对；开展高收入者个人所得税风险管理工作；做好增值税发票及出口退税风险管理工作；加强税收征管主观努力程度评价工作；加强户籍、登记及申报管理工作；加强欠税风险管理工作；加强重点行业税收风险管理工作。本文以某市税收征管数据为基础，结合上述重点工作，拟定9项评价指标进行阐述，具体见表1。

表1 税收风险指数评价指标

由于非正常户认定、防伪税控锁定、重点关注法人（即黑灰企业清单）监管等三项措施,其风险指向均为经营状况异常变动的企业,故这三个指标可按户整合为“异常企业比率”。

因此，本文所述税收风险指标体系将由虚开率、虚抵率、异常企业比率、多税种未申报率、D级纳税人率、重点关注名单RED触发率、出口退税申报新增率等七个指标组成。

（二）指标赋分方式

1.对所有区局的每个指标数值按风险程度高低进行排序。

2.依据指标值排序位置赋予每个区局分值Xi=n-(i-1)，其中n为区局数量，i为排序位置数。即指标值最高或风险程度排在第1的为最高分n，反之，排在最后的为最低分1。

（三）指标权重赋值

根据实践经验，其权重分配主要考虑指标所及工作重要性及风险关联程度。当前重大风险是增值税发票虚开虚抵情况，因此，对于虚开、虚抵、异常企业等方面赋予较高的权重。对于出口退税申报新增率、重点关注名单RED触发率等指标，由于其无法直接指向具体的风险点，因此赋予的权重较低。权重值q（经验值）分配情况见表2。

表2 税收风险指标权重分配

（四）税收风险指数计算公式

对上述7个维度进行综合评价时，依据排序得分并赋予相应的权重，综合得分即为该区局的税收风险指数。如下：

税收风险指数=虚开户占比赋分*20%+虚抵户占比赋分*20%+异常企业占比赋分*20%+多税种未申报户数占比赋分*20%+D级纳税人占比赋分*10%+重点关注名单RED触发户次占比赋分*5%+首次申报出口企业占比赋分*5%。

三、税收风险指数的计算过程及效果验证

（一）税收风险指数计算过程

税收风险指数所用指标数据主要来源于金税三期核心征管系统、防伪税控系统和其他相关的辅助系统等税收信息系统，由于指标反映的是税收风险时点状态，原则上使用累计数据，对于变量影响较大的指标，可采用年度或月度数据。主要计算过程如下：

第一步：采集指标数据。从各征管系统采集相关数据，并整理、计算出指标数据值（见表3）。

表3 税收风险指数采集指标数据（以A区为例）

第二步：对指标值进行排序。根据评价工作的需要，按行政区域、街道乡镇或管理员个人逐级细化，根据指标值或风险程度高低进行排序（见表4）。

表4 税收风险指数区域内排序示例

第三步：按排序结果对指标进行n-(i-1)赋分（详情略）。

第四步：按照指标权重比例对指标分值进行加权赋分（即Xi*q），得出该指标的加权分值（见表5）。

表5 税收风险指数按权重计算分值示例

第五步：将各个指标加权分值进行汇总累加，并按税收风险指数程度从高到低进行排序，得出综合评价结果（见表6）。通过绘制税收风险指数雷达图，可更形象地反映各区局税收风险状况（见图1）。

表6 税收风险指数综合评价示例

综合评价结果显示了各项指标指向的风险内容在10个区域中的分布情况，如A区、D区虚开情况较严重，E区的虚抵企业、新增出口退税申报企业较多，H区的D级纳税人、异常企业占比较高等。

若选取其中一个区将各风险指数以雷达图形式展现（如图1），可见该区的企业虚开情况与管理措施落实程度存在不匹配状况。若风险纳税人存在虚开疑点，被税务机关发现后，税务机关会采取限制性的管理措施，进一步开展税务检查或核实工作，大部分情况下这会导致风险纳税人出现不配合检查和走逃失踪的情况，税务机关则会通过认定非正常户、录入重点关注名单和录入异常凭证等措施，完成对风险企业的闭环管理。但该区局采取的管理手段力度相对不足，容易成为虚开虚抵不法分子流入作案的区域，需引起高度关注并改进管控方式和手段。

图1 某区税收风险指数雷达图

（二）实际应用情况及有效性合理性验证

1.实际应用情况。现对某市税务局2018年8月份数据进行计算，评价各区局的税收风险状况。以7个纬度9个风险点为基础,构成税收风险指数，可综合反映各区局的风险程度（见表7）。

表7 税收风险指数综合评价排序

依据税收风险指数反映的税收风险程度，对各区局、分局、管理员和街道描绘出“风险画像”并采取措施，具体措施包括：重视均衡管户和风险处置工作压力，有针对性地在人力、征管资源方面进行优化和调配；开展专题分析，深入剖析风险企业和人员在税收管理过程存在的难点和问题，同时针对发现问题制定风险后续管理措施加以防范。

2.有效性和合理性验证。选取天河和番禺区局为例，对2018—2019年税收风险指数变化与对应时期风险任务占比变动情况进行相关性分析。两区局的税收风险指数变化情况见图2，对应时期税收风险任务占比变化情况见图3。

图2 两区局税收风险指数变化情况

图3 两区局税收风险任务占比变化情况

从图2、图3可见，税收风险指数排名靠前的月份，其下发应对的风险任务也较多，其需排查应对的风险情况也较多，两者之间具有一定的正相关性。

3.本文税收风险指数的特点与不足。本文所述的风险指数组成具有指标可量化、指数可比性、风险反映客观性等特点。但是，考虑到各种客观因素，在构建风险指标时，数据来源务必取自在用的金税三期税收管理系统、增值税发票管理系统以及基于上述系统的外围辅助管理系统，这样才能确保风险指数的应用具有可操作性和实践性。而不足之处是指标赋分方式和权重分配相对简单直观和以经验判断值为主，欠缺理论层面的论证和支撑。但是，指标的组成是开放的，各地区可根据不同时期实际情况进行不断的丰富、完善和扩充。

四、结语

基于总体国家安全观的视角，提出了一个税收风险指数的编制框架，具有一定的可操作性与客观性。但税收风险管理工作本身尚处初级阶段，相关理论与实践支撑都比较薄弱。风险指数编制探索仅仅是个开始，在未来需要不断完善。具体到税收实践工作中，需要强化以指数为导向的税收风险治理机制，深化信息技术应用，同时加快转变征管方式，促进各方联动协作以提升税收风险共治能力。