减税降费政策效应分析*——以成都市温江区为例

◆赵 丹

内容提要：减税降费是深化供给侧结构性改革的重要举措，对减轻企业负担、优化营商环境、激发市场主体活力、促进经济增长具有重要作用。文章在政策梳理基础上，以成都市温江区为例，对2016年以来减税降费政策执行情况进行政策效应分析。研究表明减税降费政策效果总体良好，一定程度上降低了区域宏观税负、减轻了企业实际税负，同时部分企业“税感”依然较重。结合减税降费政策存在的问题及成因分析，提出了完善税制结构、深化增值税改革、加强征管、优化服务、优化执法、完善监管等优化路径选择。

为推动经济高质量发展，近年来我国政府出台了系列减税降费政策，且力度不断升级。2016年5月1日，“营改增”在全国范围内推行，营业税退出历史舞台；2016年7月26日，中央政治局会议提出“降低宏观税负”，我国税收政策自此进入“降负”阶段。2019年政府工作报告提出实施更大规模减税降费,“全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元”，较2017年的1万亿元、2018年的1.3万亿元而言，可谓力度空前。本文拟在文献综述和政策梳理基础上，基于对成都市温江区2016年以来相关情况的调研，分析减税降费政策效应，查找存在问题及其成因，提出优化路径选择。

一、文献综述

目前已有不少文献对我国减税降费政策的效果进行了研究。潘孝珍和张心怡（2019）使用我国沪深A股上市公司2004—2017年的财务报表数据，分析上市公司税费负担演变趋势，认为我国企业减税降费“获得感”不强，分析原因后提出政策建议。中国财政科学研究院课题组（2019）根据中国财政科学研究院第三次“降成本”调研情况，对调研企业2016—2018年减税降费效果进行分析，结果表明减税政策效果明显，企业税负持续下降，尤以微型企业税负降幅最大。陈小亮（2018）选择宏观税负作为测度指标，评估了2008—2017年中国减税降费政策效果，发现2008—2015年减税的效果欠佳、2016年以来的效果有所增强。闫坤和于树一（2018）运用宏观经济数据进行研究，结果显示减税降费效果显著，同时指出新时代我国宏观税负本身的降低空间并不大，建议以降“税感”拓展降税空间。中国财政科学研究院2017年“降成本”东部调研组（2017）对山东、福建两省降成本中的减税降费情况进行了评估，结果表明企业税费负担有所降低，但仍存在重复征税、增值税留抵税款影响企业流动性等相关问题。

总体而论，已有研究有的选取上市公司、调研企业作为样本进行分析，有的利用宏观经济数据进行研究，缺乏立足某一行政区域，利用区域内企业的财务数据及税收收入数据进行微观层面的研究。

二、近年来我国主要减税降费政策及特点

（一）近年来我国主要减税降费政策

表1根据财政部和国家税务总局等部门出台的相关文件梳理，列明2016年以来我国实施的主要减税降费政策。

表1 2016—2019年我国主要减税降费政策

从表1可以看出，自2015年供给侧结构性改革提出后，我国实施了一系列减税降费政策，主要涉及增值税、企业所得税、个人所得税、社会保险费等。特别是2019年，先后出台了小微企业普惠性减税、深化增值税改革、下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例等政策，力度空前，目标是确保制造业等主要行业税负明显降低、部分行业有所降低、所有行业只减不增，预计减税降费高达近2万亿元。

(二)基本特点

从表1可以看出，2016年以来我国减税降费政策不断升级，着力点从“结构性减税”转向“普惠性减税与结构性减税并举”。以下着重分析2019年推出的减税降费政策特点。

一是普惠性减税与结构性减税并举。2019年前的减税降费政策是为了达到特定目标，针对特定群体、特定税种来制定的，强调有选择的减税，属于结构性减税。2019年则是普惠性减税与结构性减税并举，既有小微企业普惠性税收减免政策，又有以降低增值税税率为主的深化增值税改革政策；既确保所有行业的税负只减不增，又突出对制造业、小微企业及创新企业的重点支持；既普遍减轻居民的个人所得税负担，又考虑对低收入者的特别支持，重在“放水养鱼”，涵养税基，增强发展后劲，激发市场活力。

二是减税规模史上最大。2019年前的减税降费政策是“挤牙膏式”一点一点出台的，每次的力度相对较弱，减税规模也相对较小，市场主体的感知并不强烈。而2019年的减税降费近2万亿元，政策力度最大，一步到位，既包括增值税、企业所得税和个人所得税，又包括财产行为税；既惠及小微企业，又惠及增值税一般纳税人；既降税，又降费；既涉及企业，又包括个人和家庭，可以说是“史上最大规模”的减税降费。

三是政策落实力度大。2019年的各项减税降费，从实施之日起，从中央到地方，上下行动一致，加快步伐实施，全力将减税政策落实到位。从税务部门来看，全国税务系统构建“一竿子插到底”的统一指挥体系，把落实减税降费作为2019年工作主题和政治任务。从地方政府来看，2019年以来落实中央减税降费政策力度很大，31个省、自治区、直辖市全部执行了对增值税小规模纳税人“六税两费”减征50%的相关规定，并且对已享受优惠的，可以叠加享受。

三、减税降费政策效应分析

成都市温江区近年来经济运行总体平稳、稳中有进，地区生产总值（GDP）增幅保持在8%以上，2018年人均GDP10.57万元，三次产业结构为3.5:49.8:46.7，连续7年位居中国综合实力百强区。成都市温江区的经济状况与产业结构相对于中西部区县以及部分东部区县具有代表性，对成都市温江区减税降费效应的研究具有一般意义。为保证样本具有代表性，系统评估减税降费政策落地成效，并避免测量误差、样本选择偏差等一系列问题，发挥微观数据的优势，真实反映政策落地效果，本文研究使用成都市温江区的GDP、税收收入数据和企业的财务报表、纳税数据，对该区的宏观税负和企业的微观税负进行统计分析，评估2016年以来减税降费政策成效。

基于获取的数据，本文构建如下税负指标：

宏观税负=税收收入总额/GDP

总体税负=企业纳税总额/营业收入总额

增值税税负=企业缴纳增值税额/营业收入总额

企业所得税税负=企业缴纳企业所得税额/利润总额

本文选择该区2016—2019年正常生产经营的企业为样本，并剔除了亏损的样本。同时，为了消除数据异常值的影响，对数据按照1%进行了Winsorize缩尾处理。

（一）2016—2018年减税降费政策效应分析

宏观税负主要用于地区GDP创税能力、宏观税收负担、国民收入分配等方面的估算。本文是用宏观税负水平来衡量减税降费的效果。图1显示了2016—2018年成都市温江区宏观税负变化趋势，可以看出成都市温江区宏观税负小于15%，且2016—2018年呈逐年下降趋势，2018年降为12.82%，说明近年来我国减税政策在该区落地后具有降负的效果。

图1 2016—2018年成都市温江区宏观税负变化情况

图2显示了2016—2018年成都市温江区企业税负的变化情况，三项税负都呈逐年下降的趋势。企业总体税负由2016年的5.48%下降到2018年的5.28%，下降0.2个百分点；增值税税负由2016年的2.67%下降到2018年的2.37%，下降0.3个百分点，可见近三年通过简并和降低增值税税率、提高小规模纳税人认定标准等政策，降负效果不尽明显；企业所得税税负由2016年的22.99%下降到2018年的18.50%，下降4.49个百分点，降幅较大，这主要得益于小型微利企业的年应纳税所得额上限2017年初由30万元提高到50万元、2018年初由50万元提高到100万元的政策变化。

图2 2016—2018年成都市温江区企业税负变化情况

从企业总体税负的分布来看，如表2所示，可以看出成都市温江区近80%的企业总体税负小于5%，仅不到 5%的企业总体税负大于15%，且近三年呈下降趋势。

表2 2016—2018年成都市温江区企业总体税负分布情况

（二）2019年上半年减税降费政策效应分析

2019年国家实施更大规模的减税降费，1月1日推出小微企业普惠性税收减免政策，4月1日推出降低增值税税率政策，5月1日实施降低社保费率政策。从统计数据来看，2019年上半年，成都市温江区累计新增减税降费5亿元。从企业角度来看，2019年的减税降费政策成效如何？本文将2019年上半年企业税负、代表性行业税负与2018年上半年进行同比。

图3显示，2019年上半年，企业的总体税负、增值税税负、企业所得税税负同比均有不同幅度的下降，企业总体税负下降0.76个百分点、增值税税负下降0.28个百分点、企业所得税税负下降1.18个百分点。相比2016—2018年的情况，2019年上半年的减税政策在降低企业总体税负上比较明显；增值税自4月1日起大幅降低税率的政策因实施时间较短，降负效应尚待观察；企业所得税受按季预缴、年度汇算清缴的缴纳方式的影响，且半年利润还不太能反映企业的年度盈利状况，所以仅从上半年的数据还不足以体现政策的实际效果。

图3 2018年1—6月和2019年1—6月成都市温江区企业税负变化情况

从经济结构来看，房地产业、制造业、建筑业为成都市温江区的三大支柱行业，其税收收入占全区税收收入总量的70%左右，特别是房地产业税收占比近40%。本文选取成都市温江区税收占比排名前5名的行业进行行业税负分析。图4显示，2019年上半年与2018年上半年相比，其行业税负同比均有所下降，其中租赁和商务服务业、房地产业因其进项税额抵扣不足等问题，税负相对较重，但其行业税负下降的幅度也相对较大；制造业的税负由6.21%下降到4.36%，下降了1.85个百分点，批发和零售业、建筑业略有下降，这一结果也表明已落实了“所有行业只减不增”的目标。

图4 2018年1—6月和2019年1—6月成都市温江区代表行业税负变化情况

从2016—2019年的各项税负指标来看，近年来我国实施的减税降费政策在基层落地后，确实带来了成都市温江区宏观税负及企业微观税负的下降，说明减税降费实实在在为企业带来了减税红利。

四、减税降费政策存在的问题及成因分析

调研表明，部分企业“税感”依然较重。通过分析，其成因主要集中在以下几个方面：

（一）政策传导机制的缺失

减税政策通常只能通过降低特定税种法定税负的方式实现（张斌，2019）。但由于政策传导机制的问题，法定税负的下调并不直接带来市场主体实际税负的下降，受到税收征管以及市场机制调节作用的影响，减税带来的实际税负下降的利益会在不同企业之间进行重新分配。此外，减税降费政策分为结构性和普惠性两种，结构性减税降费重点突出，具有选择性；普惠性减税降费涉及面广、简便易行好操作。但相对于结构性减税降费而言，普惠性减税降费政策发挥作用的链条更长，政府主观政策意图与实际政策效果之间往往存在着更大的不确定性（张斌，2019）。以增值税为例，2018年5月1日和2019年4月1日，增值税税率进行两次下调，改革后的增值税税率分为13%、9%、6%三档，理论上属于明显的利好消息，但是并非所有的企业都能从增值税税率下降中获利。因为理论上来讲，增值税贯穿全产业链条，在商品的生产和销售环节逐级转嫁，最终由消费者承担，而生产和服务提供商并不承担税负。而事实上，增值税税负无法完全转嫁。有研究发现，我国的间接税负担中有60%～80%由消费者承担，仅有20%～40%由生产者承担（樊勇和李昊楠，2019）。所以实际减税效果还要看企业对上下游和消费者的议价能力，以及该产业链上增值税的转嫁情况。

（二）税制结构的失衡

在现行的税制结构下，我国税收总量中的间接税比重高于直接税，纳税人中的法人比重高于自然人，不利于建立科学发展、社会公平、市场统一的现代税收制度。一是间接税对商品和劳务征税，在企业的生产经营环节缴纳，也就是说只要企业有生产经营活动，不管是否盈利，都要缴纳间接税。在宏观经济下行的情况下，亏损企业的占比往往较高，但也需要缴纳大量的间接税。二是间接税的可转嫁性，会扭曲市场交易的价格，也会影响消费者的消费选择，不利于市场在资源配置中起决定性作用。三是以间接税为主体的税制自动调节功能和税制弹性均较弱，在我国经济从高速增长转向中高速增长的过程中，企业的“税感”自然较强烈。

（三）增值税税制的缺失

理想的增值税具有中性税收的特征。全面“营改增”实现了增值税对货物和服务的全覆盖，打通了制造业和服务业之间的抵扣链条，激发了市场活力。但是，我国的增值税制度依然不完善，存在税率档次、留抵税额、税收优惠过多、抵扣链条断裂等问题，会产生市场资源配置的“扭曲”，违背税收中性原则。首先，“13%、9%、6%”三档税率，会引起企业销项税额和进项税额适用税率高低不一的问题，也增加了减税政策实施效果的不确定性。其次，留抵税额的存在，占压了企业的资金，增加了企业的负担，制约了企业的发展。再次，由于仅部分行业小规模纳税人可自开增值税专用发票以及繁杂的税收优惠政策，导致增值税抵扣链条断裂，降低了简并和降低增值税税率带来的降负效果。

（四）税收监管服务能力的对冲影响

首先，税收征管因素会对市场主体实际税负的下降产生影响。在西方发达国家，纳税人的税法遵从度较高，税收征管因素对减税降费效应的影响较小，法定税负下降可以直接体现为实际税负的下降（张斌，2019）。而在发展中国家，纳税人的税法遵从度较低且存在较大差异，税收征管因素对减税降费效应的影响较大，若征管力度加强，征收率提高，则会抵消甚至超过法定税负下降的幅度。其次，我国税收征管能力提升会抵消部分企业减税“获得感”。随着税收制度日趋完善，金税三期等信息化管理手段不断推进，“互联网+税务”的应用、国税地税征管体制改革等，我国的税收征管能力不断提升。一方面，挤压了原有不规范经济活动的生存空间，例如增值税发票管理，增值税防伪税控开票系统的使用和增值税发票风险快速反应工作机制的建立，有力打击了利用增值税发票偷逃税款的违法行为。另一方面，税收内控机制的建立、风险管理的加强及信息化水平的提升，对税务人员形成约束，规范了税收执法行为，减少了弹性空间。最终企业实际税负逐步向法定税负靠拢，使部分纳税不规范企业的税费负担并未随着减税降费政策的实施而降低。

五、减税降费的优化路径选择

实施持续的减税降费，总体上应是在完善税制结构、深化增值税改革、加强征管、优化服务、优化执法、完善监管等方面统筹考虑、整体联动、协调推进。

（一）完善税制结构

我国的减税降费政策应以优化税制结构为目标，推动各税种有增有减，构建与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收制度。目前我国税制结构以间接税为主体，在总体上未能体现量能负担原则，需要从根本上优化税制结构，适度降低企业所得税税率，提高自然人纳税人的纳税比重，适时推出房地产税，增强税制的自动调节功能和税制的弹性，建立起良好的减税降费政策传导机制。一是进一步探索个人所得税改革。综合所得（工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得）的最高边际税率45%，远高于利息股息红利等资本所得的税率20%，而综合所得大多以高人力资本的个人为纳税人，为鼓励人们创新创造、激发社会活力，应适度降低最高边际税率；随着经济的发展，自然人经营所得与劳动所得的边界会逐步淡化，未来在条件成熟时应考虑将经营所得并入综合所得，或者将更多的所得并入综合所得；扩大个人所得税纳税人覆盖面，更好发挥个人所得税在缩小收入分配差距上的调节作用。二是适时推出房地产税。我国现有的房产税、城镇土地使用税只是对经营性房产、土地进行征税，并没有对其保有环节征税，很难通过征税来调节财富差距。2019年的政府工作报告提出“健全地方税体系，稳步推进房地产税立法”，建议政府加快推进房地产税立法，对房产、土地在保有环节征税，制定实质上的房地产税，调节财富和收入分配，促进经济社会的公平发展。

（二）深化增值税改革

“营改增”并不是增值税改革的结束，针对目前增值税存在的问题，还需进一步优化和简化税制，不断激发市场主体活力。首先，进一步简化增值税税率。降低增值税法定税率是降低增值税税负的最直接的方法，但与别的国家相比，我国最高一档13%的税率处于中等偏低的水平，再降低的空间有限，且降低法定税率对减轻企业实际税负的减税效率较低。为此，建议简化增值税基本税率，考虑三档并两档，未来还应努力朝一档税率迈进，使增值税税率结构更加规范、税制更加简化，以减少多档税率并存对市场资源配置的“扭曲”，体现增值税的“中性”特征。其次，优化留抵退税制度。对于“留抵”问题，世界上大多数国家对留抵税额采取直接退税的做法，即只要纳税人允许抵扣的进项税额超过其销项税额，税务机关将在规定的时间内对差额部分予以退还，若未能按期退税，税务机关还需按规定支付利息或退税补款。我国自2019年4月1日起试行增值税期末留抵税额退税制度，但设置的条件比较苛刻；自2019年6月1日起仅对部分先进制造业纳税人放宽了条件。同时，由于中央和地方分成机制问题，地方政府对退税积极性不高，导致退税不彻底。建议对全行业放宽增值税留抵退税的条件，并建立中央和地方共同承担的留抵退税机制，将留抵退税落到实处，减轻企业承担的留抵税额，降低企业税负。再次，维护增值税抵扣链条的完整性。进一步扩大小规模纳税人自开增值税专用发票的范围，打通小规模纳税人与一般纳税人之间的抵扣链条，以更好解决其下游企业进项税额抵扣问题；尽快清理目前有关增值税的零散繁杂的各类优惠政策，维护增值税抵扣链条的连贯完整。

（三）加强征管，优化服务

从表面上看，尽管政府大力减税，但征管强化仍带来了管理性增收，似乎有悖减税降费的初衷。但实际上，加强税收征管是依法治税的必然要求，同时，加强税收征管，保障税收收入的合理增幅，可以减少减税的阻力，实现财政可持续发展。在国家立法层面，建议尽快修改完善税收征收管理法，结合现行税收实体法及经济发展情况，进一步规范税收征收和缴纳行为，加强税收征收管理；在税务机关层面，应以风险管理为导向，充分运用信息化手段，大数据、云计算等技术，强化税收征管，堵塞税收漏洞，提高纳税人的税法遵从度，规范税收秩序，把该收的税收起来。此外，税务机关应进一步优化管理服务措施，确保减税降费政策落地生根。应围绕税制改革热点、减税降费政策，突出抓好对内对外的政策培训、纳税辅导、宣传解释工作，让纳税人应享尽知；坚持简政、减税、减负统筹抓，不断优化便利纳税人和缴费人享受减税降费政策的举措，提升其享受减税降费政策的良好体验，在减税降费的同时减轻办税负担；注重加强政策落实的跟踪管理和督查检查，认真做好减税降费政策落实情况的统计核算和效应分析，确保减税降费工作精准到位，纳税人应享尽享。

（四）优化执法，完善监管

税务部门是执法机关，严格依法治税是其职责所在。要突出确保减税降费政策措施落地生根这个主题，还必须把牢统筹推进优化税收执法方式与加快健全完善税务监管体系这条主线，严格规范税收执法行为。税务机关在落实各项减税降费政策时，对外，应注重包容监管，审慎执法；对内，应建立起流程清晰、职责明确、切实可行的执法操作流程，统一规范执法行为，同时严格落实税收执法“三项制度”，优化执法方式，提高执法质量，有效落实减税降费政策。