上下级法院审判监督关系的异化与反思——基于对审判活动行政化现象的梳理分析

沈明磊 王成

改革和完善上下级法院之间的关系，是我国司法领域长期备受关注的问题，科学合理界定上下级法院之间的审判关系并保障其规范运行，对于完善审判权运行机制，确保依法行使审判权，具有重要的现实意义。2019年2月，最高人民法院下发的《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》明确提出，优化四级法院职能定位，完善审级制度，充分发挥其诉讼分流、职能分层和资源配置的功能，强化上级人民法院对下监督指导、统一法律适用的职能，并对完善审级制度和强化审级监督作出了具体规定。但在实践中，“上下级法院关系问题往往会涉及司法权的地方化与行政化、垂直管理与地方自治、案件请示与审级独立、提前介入与依法独立公正审判、司法审判与司法行政管理等诸多问题，这些问题组合、交织、纠结在一起凸显了推进司法改革的现实困境。”①公丕潜、庒静：《论上下级法院关系的检视与重构》，载《知与行》2017年第1期。随着当前以司法责任制为核心的各项改革措施的有序推进，如何在新形势下进一步厘清上下级法院关系，正确处理好审级独立和依法纠错的关系，从而把“让审理者裁判、由裁判者负责”的要求落到实处，值得深入研究。

一、上下级法院审判监督关系的应然与实然

深化司法体制改革的一项重点任务就是推动审判权运行去行政化，这既包括法院审判组织内部去除行政化，也包括上下级法院审判监督关系去除行政化。于后者而言，首先要厘清上下级法院之间的关系，并且有必要分析关系异化的成因。

（一）从应然层面来看，上下级法院之间应当是监督与被监督的关系①在司法实践中，上下级法院之间的监督关系有广义和狭义之分，广义上的监督是指上级法院对下级法院全方位、普遍性的监督，既包括对司法审判活动具体个案的监督，也包括对队伍建设、审判管理、执行工作、司法改革、调研宣传、物质装备等方面的监督。狭义上的监督仅指上级法院对下级法院就具体案件审理进行的监督。为增强论述的针对性，解决审判活动中存在的问题，避免面面俱到，本文主要是立足于狭义上的监督层面进行分析探讨。

根据《宪法》第127条第2款规定，最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。《人民法院组织法》第16条第2款规定，下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督。可见，根据宪法和法律规定，上下级法院之间的关系是基于审判而产生的监督关系，这种监督关系主要也必须体现在案件审理之中。换言之，上级法院对下级法院的审判监督，是对具体案件审理的监督。这种监督既包括对案件事实的审查是否正确，也包括对案件适用法律和程序正当性的识别。根据现行法律的规定，上级法院对下级法院审判监督方式体现在以下几个方面：

1.审理对下级法院作出的判决和裁定不服的上诉和抗诉案件；2.对下级法院已经发生法律效力的裁判进行再审或指令下级法院进行再审；3.审理下级法院受理的认为案情重大应当由上级法院审判并移送上级法院审判的案件；4.最高人民法院对下级法院的监督权除上述内容外，还包括核准死刑案件，以及对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题进行司法解释。在应然的状态下，“上级法院无权采取除上述途径之外的任何其他法外‘监督’方式来干预下级法院的审判工作，下级法院也不应当主动地请求上级法院的‘旨意’来对案件进行审判，这是避免法院之间彼此关系行政化，从而尽可能实现诉讼公正的必然要求。”②刘学在：《上下级法院间的应然关系之理性回归》，载《中国审判》2011年第3期。

我国法院设置分为四个等级，但这种“上下级”关系只是就审级制度设置而言的，而非行政意义上的领导与被领导的关系。行政机关为了保证行政管理自上而下的统一性以及权力行使的高效性，下级机关必须严格执行上级机关的命令和决定，上级机关与下级机关之间是命令和服从的关系。而上下级法院之间的监督在立法层面上只是意味着上级法院对下级法院就某一具体案件的审理结果做出维持、变更或者撤销的决定；作为例外，最高人民法院可以通过制定司法解释对下级法院如何审理案件进行指导，这种通过抽象解释进行对下指导的方式往往被理解为审判监督关系的延伸。因此，从宪法和法律规定看，上下级法院之间不是领导关系，上级法院不应以行政命令的方式对下级法院的审判业务进行领导和管理，而只能通过对具体案件的审级监督进行，这种监督带有个案监督和事后监督的特点，旨在避免上级法院对下级法院的不当干涉，侧重于强调不同层级法院审级独立。

（二）在本轮司法改革之前，上下级法院关系带有较为突出的行政化色彩

由于审判权具有自身内在的规律和特点，其与行政权的运行模式存在明显不同。然而，在司法实践中，上下级法院之间审判监督关系发生了扭曲和异化的现象，违背了司法活动的运行规律和法院依法独立公正审判的基本原则，“一方面，上级法院对下级法院的全面控制，使审级关系变为事实上的领导与被领导的行政关系；另一方面，下级法院就案件审理向上级法院请示汇报、上级法院给予指示，使审级制度形同虚设、二审救济流于形式。”①龙宗智、袁坚：《深化改革背景下对司法行政化的遏制》，载《法学研究》2014年第1期。上下级法院关系行政化的表现形式主要包括以下几个方面：

一是从具体的个案监督延伸到抽象的普遍性的监督指导。通过抽象性的文件、通知、规定等方式传达上级意图，是行政机关惯常采用的领导方式。但就法院而言，审判活动的特殊性决定上级法院不能对下级法院简单地通过通知、规定等方式确定审判规则。如前所述，除最高人民法院可以通过制定司法解释对下级法院进行监督指导外，地方法院本无权限制定司法解释性质文件，而只能通过法定的上诉和审判监督程序对具体个案进行监督。早在1987年，《最高人民法院关于地方各级法院不宜制定司法解释性质文件问题的批复》就明确，地方各级法院不宜制定司法解释性质文件。但多年来，为了强化对下监督指导，不少高、中级法院发布了名目繁多的指导性意见和规范性文件，要求下级法院在案件审理时予以参照执行甚至遵照执行。应当说，这些指导性文件对于正确实施法律、统一裁判尺度、提高司法水平，起到了一定的积极作用，“但在实施中也存在下述问题：1.部分文件突破现有法律、司法解释规定；2.政出多门，内容冲突，使办案法官或下级法院无所适从；3.将指导文件作为内部文件，不对当事人和社会公开。”②何帆：《论上下级法院的职权配置》，载《法律适用》2012年第8期。为解决这些问题，2012年最高人民法院、最高人民检察院下发《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》，要求地方人民法院不得制定在本辖区内普遍适用的、涉及具体应用法律问题的“指导意见”“规定”等司法解释性质文件。但对这一要求，既存有不同的认识，也未得到严格的执行。部分高、中级法院仍然以“纪要”“问答”“解答”等形式对本辖区内的法律适用问题进行规则性的提炼，其中有些内容仍然带有司法解释的性质。可见，要彻底改变这一习惯性的指导模式和做法并非易事。

二是从审判程序性监督延伸到非程序性的监督、管理与考核。上级法院对下级法院的审判监督带有鲜明的程序性特点，这既是维护审级独立的需要，也符合审判规律的特点。从现实情况来看，在审判程序之外，管理、考核、评查等上级行政机关具备的权力，上级法院同样具备。绩效考评本身具有浓厚的行政化色彩，是上级政府考评下级政府的基本模式，法院系统直接把这种模式移植过来，加剧了审判权运行机制的行政化色彩。司法实践中存在的审判绩效考核和案件质量评查以及建立在此基础上的通报排名制度，在一定程度上制约着下级法院的审判工作，下级法院法官在审理案件时不得不考虑上级法院的考核、排名和通报，考虑案件的上诉率、改判率、发回重审率、调解率以及申诉率等一系列指标体系，因为这些指标往往会直接影响到下级法院评先评优，法官的晋职晋级甚至工资福利等，这些无疑会进而潜移默化地影响到下级法院和法官采取何种方式审理案件。“因为指标是由上级设置、掌握和实施考核的，所以，审判围绕指标转的实质是‘下级围绕上级转’，进一步强化了司法的行政化。”①龙宗智、袁坚：《深化改革背景下对司法行政化的遏制》，载《法学研究》2014年第1期。

三是从对审判结果的事后监督延伸到对整个审判过程的监督。根据法律规定和诉讼原理，上级法院对下级法院的监督必须通过对案件的上诉审或者再审的方式进行，而不能在案件审判时直接对下级法院发号施令，这种监督是一种事后监督，而非事中监督。但在司法实践中，上级法院提前介入下级法院在办案件的情况时有发生，其中较为常见的是案件请示制度。最高人民法院对下级法院的请示进行答复，是行使司法解释权的一种方式。而高、中级法院对下级法院的请示进行批复也成为一种常见现象。诉讼中的后一道程序对前一道程序的否定作为对审判差错案件及其责任的宣告，使得相对前置的诉讼阶段上的办案人员为了降低被后一道诉讼程序否定的风险，刻意加强和后一诉讼阶段上的办案人员的沟通，比如，案件请示制度，模糊了诉讼程序之间的事实界限，使得程序之间的相互监督约束也因此被弱化。同时，“法外请示”现象不容忽视，下级法院法官常常通过电话请示、携卷造访、不经意的请教等方式，向上级法院法官探听对某个案件或法律问题的观点、态度，这样的请示、请教具有很强的主观性和片面性。请示人可能会在本院内部的案件评议、汇报中，根据需要抛出请示来的观点，或者在调解工作中暗示已向上级法院请示过，从而分散、转嫁定案责任甚至满足个人目的。案件请示做法，因其缺乏案件选择标准和决定程序，违背了审级独立原则，架空了二审终审诉讼制度，并直接影响当事人的上诉权利，故为学界所诟病。

四是上级法院法官基于自由裁量对下级法院裁判的不当改判时有发生。从维护司法公信和司法权威的角度出发，人民法院的判决作出后，如果不是错误的，就要坚决予以维护和执行。根据法律规定，上级法院改判下级法院裁判的情形是原审判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误，这是二审法院行使改判权应当遵循的刚性规则。但审判实践中，二审法院裁判背离甚至超越法律规则的边界，对下级法院裁判不当改判或当改不改的情形屡有发生。另外，三大诉讼法规定了发回重审的方式，其目的更多的系基于程序上的考虑，不发回重审可能会剥夺当事人请求救济的权利，或者很难查清事实真相，抑或严重违反法定程序。而现实中却存在二审法院对一审裁判能不发回重审却发回的现象。例如，人身损害赔偿案中责任划分及经济损失承担比例的认定、精神损害赔偿的数额等，一审法官在行使自由裁量权时并未存在违背法律精神、基本原则、价值取向以及公序良俗等情形，也没有出现显失公平的情形，有的二审法官仅仅是基于认识的不同，就直接根据自己的认知予以改判。再如，当案件审理的结果可能出现法律效果与社会效果的冲突时，一审法官根据自己的判断选择一种处理方案，这时并没有出现法律及司法解释列举的发回重审的事由，二审却以事实不清为由发回重审。这种虽不普遍但客观存在的随意将案件改判或发回重审的做法，既有悖法律规定的初衷，也容易引发当事人抵触情绪，特别是有的案件发回重审后，案件审理周期拉长，当事人期望值放大，原本有利于案件处理的条件失去，反而不利于纠纷彻底解决。

（三）本轮司法改革推进过程中，上下级法院审判监督指导关系出现新情况新问题

司法责任制改革是本轮司法改革的“牛鼻子”，目的就是要解决审判权运行的行政化问题，通过“让审理者裁判，由裁判者负责”，还权于法官和合议庭，确保法官、合议庭依法独立公正行使审判权。但是，在改革推进过程中，由于缺少了对审判权必要的监督制约，可能会产生法律适用不统一、案件审理质效下滑、法官作风和廉政风险等问题。在司法责任制改革中，上下级法院的监督指导关系也出现了一些不容忽视的新问题，特别体现在如何保证审判质量、维护司法公正上。改革后，赋予法官较改革前更多的权力，突出法官在办案中的主体地位，在相当程度上改变了过去层层请示、层层审批的行政化管理办案模式。但随之而来的是，在还权给主审法官和合议庭的同时，出现了忽视必要监督制约的倾向，部分法院担心监督管理行为不符合规定，对属于对下监督指导职责范围内的事项怠于行使权力，使得对下监督指导趋于虚化。“由于上级法院的协调与指导不够，同一司法区域内，基层法院之间类案不同判、同罪不同罚、同命不同价等现象时有发生，甚至出现同一法院内部不同审判庭（或审判团队）之间裁判尺度不统一的现象。”①蒋敏：《协调与指导：上下级法院审判监督关系探究》，载《法律适用》2018年第17期。如何妥善处理依法独立公正行使审判权与加强对下监督指导之间的关系，成为司法责任制改革实践操作中的难题。

二、上下级法院审判监督关系异化的原因探析

上下级法院之间的监督关系之所以出现行政化的倾向，主要原因在于我国司法国情有着适合其生成的土壤，这其中既有立法层面规定不明确的原因，也有司法制度设计不合理的原因；既有历史传统的消极影响，也有现实因素的客观制约。具体来说，造成这一现象的主要原因，包括以下几个方面：

从制度层面看，现行法律对上级法院监督方式缺乏明确的界定，导致法律解释出现“扩大化”的倾向。从现行法律规定看，上级法院对下级法院审判监督的具体方式和操作规则等不够明确。从有关司法解释规定看，上级法院监督指导的方式包括：最高人民法院通过审理案件、制定司法解释或者规范性文件、发布指导性案例、召开审判业务会议、组织法官培训等形式；高级人民法院通过审理案件、制定审判业务文件、发布参考性案例、召开审判业务会议、组织法官培训等形式；中级人民法院通过审理案件、总结审判经验、组织法官培训等形式。可见，上下级法院关系已从法律规定的“监督”关系扩展为“监督指导”关系，而在监督指导的方式上也不局限于审级监督的范畴。这些方式对于上级法院充分行使监督指导职能，提高下级法院司法水平和维护司法统一起到了积极作用。但也应当承认，上级法院在监督方式上不再局限于审级监督和业务指导，还包括法律和司法解释并没有规定的非正常化的监督指导手段，例如检查、评比、考核、管理等。对于这些带有行政色彩的监督指导措施，久而久之，上下级法院已经习以为常，对这种扩大了的“监督”也并未感到不妥，其结果必然是加重上下级法院之间关系的行政化倾向。

从操作层面看，法院习惯以行政化的思维和手段对待上下级关系。上下级法院行政化管理模式的形成，与我国传统的政治经济体制和历史传统密不可分。从历史上看，我国古代行政与司法不分，行政官员兼理司法事务，司法职能依附于行政职能。即使到了今天，上下级法院之间并未实现真正的审级独立，上级法院对下级法院的人、财、物仍然具有较大的支配权，如上级法院对下级法院领导班子具有协管职权，对下级法院发生的一些违法违纪行为可以直接调查处理，对下级法院的人员编制、法官等级和物质装备等均享有管理职权，等等。“严格的官僚制管理模式也决定了法官习惯于将请示、汇报、服从等行政方式应用于审判工作之中。与行政机关相同的组织结构和管理体制，必然使司法权的运行逻辑也等同于行政权的运行逻辑，同时必然对法官产生与行政官员相同的激励。”①翁子明：《司法判决的生产方式——当代中国法官的制度激励与行为逻辑》，北京大学出版社2009年版，第178页。甚至于，实践中还存在哪个下级法院与上级法院关系好，经常向上级法院多汇报勤跑动，那么改判和发回重审率就相对较低的不良现象。

从观念层面看，司法活动中的“官本位意识”和“权力情结”难以割舍。上级法院由于处于较高等级，在观念和意识中可能会把自己作为下级法院的领导机关，在案件的处理上可能会以下级法院审判人员总体素质不高为由或者其他原因，在程序之外强调案件由上级法院把关，并对重大疑难复杂案件加以层层制约，将上级法院或者个人的意图有效传递到下级法院，而这种制约既包括程序性的监督也包括非程序性的监督。“评先评优名额的分配、案件是否发改、上级法院查处下级法院法官的违法行为、法官等级评定等等这些司空见惯的行为，实际上都体现了我国上下级法院之间背离审判业务监督关系而走向领导关系的可怕事实。”①谢东慧：《优化司法职权配置的改革探索》，载《金陵法律评论》2012年春季卷。而下级法院自然也不愿意看到作出的裁判遭到上级法院的否定，所以当遇到难以处理的疑难案件时，为了稳妥起见，下级法院就会倾向于向上级法院请示、汇报，以求获得权威意见作为其判决的基础；至于在诉讼程序之外，对上级法院的通报、考核和评估等也已经司空见惯，这些做法究竟是否合理、有据，还缺乏足够的研究。

三、界定上下级法院审判监督关系应当遵循的原则

目前，以“让审理者裁判、由裁判者负责”为目标的司法责任制改革正深入推进，而厘清上下级法院审判监督关系，明确并保障各层级法院法官的主体地位，是推动司法责任制的重要突破口。在推进这项改革进程中，上级法院应当按照宪法法律的规定开展审判监督工作，在充分尊重司法规律的基础上，实现上下级法院的良性互动。

一是维护审级独立原则。审级独立是保证人民法院坚持公正司法，保障当事人权利不受专断处分的基本要求。“就我国而言，法律之所以设定不同审级的法院，根本目的就在于为纠纷的解决提供一个纠错的保障机制，以便充分保护当事人的合法权益并确保法律的正确实施及审判权的正确行使，但这一根本目的的切实实现显然是以上下级法院在审判案件时的彼此独立为前提的。”②刘学在：《上下级法院间的应然关系之理性回归》，载《中国审判》2011年第3期。各级法院在行使司法权时保持相互独立，是这一原则的应有之义。基于审级独立原则，“要严格分清审判权与监督权的差异，在维护下级法院及其审判组织依法独立行使审判权的基础上，明确指导和监督的权限，划清依法监督和不当干预之间的界限。”③刘铮：《上级法院对下级法院监督与指导功能之界定》，载《法制资讯》2009年第5期。各级法院应当对案件审理依法独立负责，在案件事实认定、法律适用和具体处理结果上，坚持下级法院依法独立公正行使审判权。上级法院在对下监督时应当依法确定监督指导的范围、方式和程序，除具体个案依照法定程序的审级监督之外，上级法院不能轻易介入、过问下级法院正在审理的案件，随意提出指导意见，更要防止借监督指导之名不当干预下级法院依法独立公正行使审判权。

二是保障诉权原则。任何一项诉讼制度的设计和运行，都必须充分考虑当事人行使诉权能否得到有效的保障。如果在设计某项诉讼制度时没有考虑到当事人诉权的行使，该制度在实际运行中不可避免会遇到问题和障碍。目前存在的一些法定之外的审判监督指导方式，就存在制约、限制当事人诉讼权利的情况。例如，上级法院制定的关于法律适用性质的审判业务文件，如果作为内部司法文件不面向社会公开，这就影响了当事人的知情权；对下级法院的请示予以批复，从某种意义上讲是剥夺了当事人的上诉权，等等。这些带有行政化色彩的监督方式在设计之初可能忽视了对当事人诉权的保障。因此，上下级法院审判监督关系在制度设计上应当将当事人诉权保障作为重要的考量因素，这样才能构建起合理的、公开化的、有广泛群众参与基础的程序运行机制，并在实施中具有生命力。

三是上下级法院双向互动原则。在现有制度设计中，上级法院作为监督者，其权力往往不受约束，而下级法院在权力架构中处于受制的被监督的地位，这种监督模式是一种单向结构而非制衡结构，其特点就是上级法院完全掌握着对案件裁判的主动权，下级法院只能被动接受，在案件被发回重审或者改判时没有申辩的话语权。“但如果上诉法官自身的权力处于无所制约的状态之下，那么监督者制造错误的几率并不低于其纠正错误的几率。”①傅郁林：《审计制度的建构原理——从民事程序视角的比较分析》，载《中国社会科学》2002年第4期。上级法院的审级高于下级法院，但司法能力和司法水平是否一定高于下级法院，这是个看似不是问题的问题。对法律理解和认识的不同、自由裁量权的行使、新证据的出现等导致的改判发回，在司法实践中占有相当的比例。就上级法院而言，因错误改判、不当发回而形成新的质量问题的情况客观存在，就连上级法院二审改判后又被再审改判维持一审判决的案件也不鲜见。因此，上级法院行使审判监督的权力，对下级法院的案件进行评查纠错的同时，要允许下级法院申辩，以制约上级法院个别法官借上级法院之名滥用权力。

四是公开透明原则。近些年来，最高人民法院不断深化司法公开，依托现代信息技术，全面推进阳光司法工程，打造人民法院审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台。在这一过程中，要针对上级法院监督指导工作中存在的不公开不透明的现象进行制度化改造。这不仅可以增强司法过程的透明度，消除社会对法院工作的误解，同时还可以对暗箱操作和法官擅断起到良好的监督作用。例如，高级法院制定的审判业务文件，均应当通过媒体向社会公开，让社会公众充分了解其内容和制定依据；对于发回重审和指令再审案件应取消内部函制度，在裁定书中写明依据和理由，并指明原审在认定事实和适用法律以及程序上存在的问题，让当事人充分了解上级法院监督指导的具体内容。

四、完善上下级法院审判监督关系的具体建议

上级法院对下级法院进行监督的目的在于实现司法裁判的公正、高效和权威，如果在监督的范围、方式和程序上带有浓厚的行政化色彩，其最终结果也将偏离这一目标。上下级法院审判业务关系具体可以分为以下几个方面：1.基于裁判权的关系，主要是涉及案件实体内容的处理；2.基于审判事务方面的关系，如对案件情况的报告、系列案件的裁判标准等；3.基于审判管理方面的关系，如案件评查、绩效评估等。如何理顺以上几个方面的关系，我们认为可以从以下方面进行变革和完善，以建立健全符合审判规律的监督指导机制。

首先，严格规范、限制非程序性的个案监督方式，改变对下级法院在办案件的事中监督。如前所述，实践中存在的案件请示制度，系通过法律规定以外的方式和程序限制了下级法院依法独立行使审判权，违背了审级独立原则。笔者认为，在尊重审级独立的前提下，有必要对请示制度进行改造或规范，有两个方案可供参考。第一个方案是对请示案件进行诉讼化改造。多年来，理论界和实务界对特定类型案件一审管辖权从下级法院向上级法院移转的问题都给予了较多的关注，但是移转的条件、范围和程序尚不明确。在司法体制综合配套改革的进程中，有必要在这方面制定可操作性的制度规范，健全完善案件移送管辖和提级审理机制，推动将具有普遍法律适用指导意义、关乎社会公共利益的案件交由较高层级法院审理，从而充分发挥上级法院通过审理案件统一法律适用的功能，这样既遵循了诉讼运行的基本规律，也使上下级法院间的应然关系得到理性回归。第二个方案是上级法院应通过加强类案指导方式弱化个案批复。《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》指出，要通过类案参考、案例评析等方式统一裁判尺度。上级法院应当完善改判、发回重审案件通报分析制度和类案定期分析研判制度，及时向下级法院通报改判和发回重审案件情况和原因，总结分析类案运行态势和推广审判工作经验，帮助下级法院解决案件审理中遇到的困难和问题，切实提高下级法院审理案件的质量。尤其是要充分发挥审判委员会总结审判经验和司法政策指引的职能作用，针对常见多发案件和新类型案件办理过程中遇到的普遍性问题，上级法院应当在深入研究讨论的基础上形成具体裁判规则，形成统一裁判方法，促进裁判标准统一。

其次，建立下级法院对上级法院监督双向制约的工作机制，改变纯粹的单向监督模式。“在审级制度中，上级法院与下级法院之间应当是通过职能分层而形成上级对下级和下级对上级两个方向（双向）的制约机制，而不是上级对下级的单向监督关系。”①傅郁林：《我国审判监督模式评析与重构》，载《人大研究》2004年第4期。下级法院对上级法院监督的适当制约，并非颠倒上下级法院之间的关系，而是希望能够通过双向制约使二者的运行沿着司法规律的轨道运行。“改革上级法院单向控制的非民主化机制，应当扩大下级法院对上级法院的审判监督、指导、管理等活动的参与机会。”②杜豫苏：《上下级法院审判业务关系纵横谈》，载《人民法院报》2015年4月9日，第2版。笔者认为，变单向监督为双向制约应当从以下几个方面入手，一是强化发改前的沟通交流机制。目前，许多高、中级法院已经建立了拟发改案件的沟通交流机制。例如，要求上级法院拟对下级法院案件作重大改判或发回重审的，应采取适当方式与下级法院交换意见；有的法院还明确要求，发、改案件凡没有与一审交换意见笔录的，一律不得归档。类似这样的制度设计可以使上级法院充分了解下级法院作出裁判的完整考虑，听取原审法官对拟改判内容的意见建议，重新审视改判或发回结论的正确性，有利于提高二审、再审的裁判质量和权威。二是建立健全案件异议和复议制度。除对上级法院拟改判、发回重审案件下级法院在沟通交流时可以提出异议外，对上级法院指令再审、发回重审或批示答复的案件，如审理意见与上级法院指导意见不一致的，应当赋予其向上级法院提请复议的权力。对于下级法院申请复议的案件，上级法院应当经审判委员会讨论决定。对上级法院审判委员会讨论后形成的意见，下级法院应当执行。三是建立案件公开释明和信息反馈机制。这也是人民法院改革过程中明确规定的一项制度，即严格规范上级法院发回重审和指令再审的条件和次数，完善发回重审和指令再审文书的公开释明和案件信息反馈机制。这就要求上级法院在发回重审和指令再审时，应当对裁判理由进行公开释明，并及时与下级法院沟通、反馈信息，这些都对上级法院正确行使监督职责提出了更高要求。

再次，建立通过审理案件实现统一法律适用的监督指导体系，改变过度依赖抽象性监督的指导模式。关于高级法院能否发布审判业务文件以及发布的内容和范畴，是个仁者见仁，智者见智的问题。有学者指出，“宪法有关上级法院监督下级法院审判工作以及上级检察机关领导下级检察机关工作的规定也可以理解为默示其享有制定规范性文件的权力，这就意味着至少中级人民法院和检察院以上的地方司法机关可以制定规范性文件。”③黄金荣：《“规范性文件”的法律界定及其效力》，载《法学》2014年第7期。笔者认为，这一做法存有客观需求，符合审判工作实际，有利于解决实践中的共性问题。但高级法院发布的审判业务文件的范围，应主要集中在需要对司法解释进一步明确和细化的领域。此外，还应当看到，审判业务文件等抽象性指导方式有着与成文法相同的天然缺陷，不能过度依赖。上级法院应当坚持“办案就是指导”的理念，通过审理重大疑难复杂和新类型案件，解决法律适用中出现的问题，并通过发布指导性案例和参考性案例的方式达到对下业务指导和统一法律适用的目的。一方面，要求上级法院有效发挥审级监督的依法纠错功能，依法行使改判、发回权，通过二审、再审等法定程序对下级法院审判工作进行监督，从而解决好审判权分散行使与统一裁判标准之间的矛盾，进而统一裁判标准和法律适用尺度；另一方面，应当创新审判业务监督指导机制，通过审理案件、案件质量评查、发改案件分析、发布参考性案例、召开条线法官会议、组织法官培训等方式，指导下级法院审判业务工作。针对案件审理中的共性问题，上级法院及时研究提出统一裁判标准的指导性意见，有效减少“同案不同判”现象发生。与此同时，充分利用信息化和大数据手段，依托信息技术规范法官自由裁量权，积极研发裁判结果自动检测系统，实现裁判结果偏离度分析、预警功能，为及时发现同案不同判现象、统一裁判尺度提供技术支撑。

最后，建立科学的审判管理评价体系，改变唯数据论的考核方式。审判管理体系设计的初衷，是通过质效指标体系的量化设置，同时辅之以案件监督评查、审判运行态势分析、审判流程管理等方式共同构建起一整套完善的审判管理模式，从而有效提升审判质效水平。最高人民法院在总结反思前些年不合理考核方式的基础上，对案件质量评估体系和审判管理方式作出新的改革路径，要求建立科学合理的案件质量评估体系，废止违反司法规律的考评指标和措施，取消任何形式的排名排序做法。这就要求上级法院正确认识和处理审判管理权、审判监督权与审判权的关系，确立审判权的核心地位，而不能将审判管理权、监督权凌驾于审判权之上。基于此，上级法院制定的审判管理制度和措施应当以尊重下级法院的审判权依法独立公正行使为前提，并在此前提下合理设定考评指标，区分管理性数据与研究性数据的不同价值，取消不合理指标和简单的排名排序做法，逐步探索完善以程序性、制度性管理为主要方式，以突出指导、协调功能为主要措施的管理模式，发挥好考评机制的服务、研判和导向作用，真正建立起符合审判规律、尊重审级独立的审判管理体系。

结 语

上下级法院审判监督关系的异化是司法制度运行过程中一个不容忽视的问题，其制度性消解必须依赖司法体制、司法环境和司法理念的改进和配合。深化司法体制改革，目的是着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，破除体制性、机制性、保障性障碍，这为从根本上解决好上下级法院审判监督关系的行政化弊端提供了良好的条件和土壤。在此背景下，应当不断加强对上下级法院之间关系的分析研究，从而建立起一套更加完善的制度规则和更加公开透明的工作机制，使上下级法院之间的审判监督关系更加符合司法规律，更加科学合理。