美国国会的弹劾制度

顾扬

2019年9月下旬，美国众议院正式启动了对特朗普总统的弹劾调查。这次弹劾可以说是一份电话记录引发的政治风暴。特朗普在同乌克兰总统通话时提出，希望乌方对民主党大佬、美国前副总统拜登的儿子在乌克兰境内的活动进行调查，通话记录泄露后舆论大哗，因为针对拜登的调查很可能会严重影响2020年大选的走向，总统此举有滥用职权打击竞选对手之嫌，民主党把控的众议院随即动议进行弹劾。特朗普总统极为不服，授权公布了白宫版正式通话记录以正视听，结果这份正式记录坚定了众议院的决心，读完之后原本举棋不定的议员也转而赞成弹劾，弹劾调查迅速启动。

弹劾是美国宪法赋予国会的重磅炸弹，宪法第一条第二款授予众议院提出弹劾案的全权，第三款授予参议院审判所有弹劾案的全权，但由于影响重大，国会并不轻易动用。自1789年成立以来，美国众议院共62次启动弹劾程序，最终对19位联邦官员提出了弹劾案，其中有15名法官，1名内阁成员，1名参议员，以及2位总统——分别是1868年的安德鲁·约翰逊和1998年的比尔·克林顿。众所熟知的尼克松总统，于1974年因“水门事件”被众议院启动弹劾程序，在众议院表决通过弹劾案之前即辞去职务，故不在此19人之列。19名官员中，有16人坚持到参议院走完了审判程序，其中8人被判有罪，均为联邦法官。这一统计数据可能已经过时，因为新的一起针对现任总统的弹劾正在进行中。

一、哪些人可以被国会弹劾

被国会动议弹劾，是联邦官员面临的严峻考验，一定程度上来说，不论结果如何，对官员的政治生涯来说都是重大挫折。不过从另一个角度看，被国会弹劾当然不是殊荣，但也绝非人人都有资格。那么哪些人在国会的弹劾名单范围内呢？

美国宪法规定，“总统、副总统和所有合众国文职官员”可以被弹劾。总统、副总统的概念十分明确，但是哪些官员算是可以被弹劾的文职官员，宪法和修正案都没有作出解释，这就产生了一个历史遗留问题，至今也没有形成定论。但是从宪法条文和先例出发，首先至少可以明确一些不在范围内的人员，一是军人不受国会弹劾，这一点没有疑问，因为他们是武官而非文官。二是未在政府任职的个人不受弹劾。这意味着商界精英等即使有垄断或其他不当行为造成重大影响，国会也不能对其进行弹劾，最多只能要求他们到听证会上接受询问。这一点听起来理所当然，其实非常重要，因为历史上英国议会就曾经对商人进行过弹劾并定罪，美国制宪会议显然是考虑到了这种先例并明确予以排除。三是地方官员，包括地方法官不受国会弹劾。因为他们不是“合众国文职官员”，并不隶属于联邦政府，国会没有管辖权。四是国会议员也不在弹劾范围内。1797年至1799年，威廉·布朗特参议员被众议院指控协助英国策划军事行动，并通过了弹劾决议，但参议院裁定国会对参议员无管辖权，因此中止弹劾程序。自此之后，国会议员不再被认定为联邦政府的“文职官员”。

在美国国会历史上，被弹劾的官员大多数是联邦法官，主要是因为法官一经任命即为终身制，非有特殊原因不得免职，总统也只有提名权而没有罢免权，因此联邦法官引起众怒后国会除了弹劾往往别无选择。对于行政机关的官员，即使贵为总统，国会和选民也最多只需忍受四年，不到万不得已不会启动弹劾。虽然截至2019年9月，在实践中国会仅对3位联邦政府官员（两位总统、一位内阁成员）进行了弹劾，但在宪法理论方面，对政府官员的弹劾范围，一直是复杂难解的课题，争论主要集中在哪些层次的政府官员可以被弹劾。早期的学者秉持较为宽泛的观点，认为“文职官员……包括所有执行部门和司法部门的官员，从总统和最高法院法官到最底层的官员”[1]，即联邦政府所有官员都可以被弹劾。但是事实上，联邦政府不仅有民选的总统，更有大量低职级的政府官员和雇员，如有不当行为，直接由上司免职即可，劳师动众搞弹劾实无必要。因此美国最高法院将政府文职官员分为两类：重要官员和低职级官员，分类标准是任命权限，前者由总统任命、参议院确认，后者由总统或部门领导直接任命，没有确认程序。虽然最高法院也承认这并不是一个权威和排他的标准，但目前这一分类得到了多数人的认可。运用在弹劾中，就是“重要官员”可以被国会弹劾，“低职级官员”不在弹劾范围内。

综上所述，根据宪法规定、先例和学者研究结论，美国国会弹劾的范围，主要包括总统、副总统、联邦法官和总统提名、参议院同意任命的政府重要官员。

二、什么事可以触发弹劾

美国宪法第二条第四款规定：“总统、副总统以及合众国所有文职官员，因叛国、贿赂或其他重罪和轻罪而受弹劾并被定罪时，应予免职。”作为触发弹劾的事由，叛国、贿赂的概念都相当明确。叛国的概念可以直接在宪法中找到，第三条第三款指出：“只有对合众国发动战争，或依附于它的敌人，资敌以及提供方便者，方构成叛国。”贿赂的概念虽然没有写入宪法，但作为一种常见犯罪，刑事法律中有明确的定义，理论和实践中的研究连篇累牍，无须赘述。但同前半句的人员范围一样，制宪会议留了个尾巴，作为兜底条款的“其他重罪和轻罪”，需要后人进一步研究和解释加以明晰。从历史记录上看，因叛国和贿赂遭到弹劾的先例很少，大部分官员遭到弹劾的理由都是“其他重罪和轻罪”，因此对兜底條款的解释非常重要。根据弹劾的先例，以及学者对宪法和制宪会议记录的研究，国会认可的“其他重罪和轻罪”大致可以分为以下三种类型。

1.越权或滥用职权。这一罪名主要针对行政性的权力，因为行政性权力涉及面宽，弹性也较大，国会和总统对于行政权力的边界常有不同的认识，相对而言法官触犯本条的并不多见。迄今为止针对总统的弹劾案，都提出了越权或滥用职权的指控，1968年弹劾安德鲁·约翰逊总统的理由，是没有得到参议院同意就越权解雇内阁成员，1974年弹劾理查德·尼克松的原因是妨碍司法、滥用职权和藐视国会，1998年众议院指控比尔·克林顿作伪证、妨碍司法和滥用职权并提出弹劾。

2.行为同职务的功能和目标相违背。这个罪名较为宽泛，实践中对应的行为也是五花八门。1986年，哈里·克莱伯恩法官被弹劾的原因，是在申报个人所得税时提供了虚假信息。2009年，塞缪尔·肯特法官因骚扰法庭职员被弹劾，并于参议院审判前辞职。另有两名法官分别在1803年和1873年被弹劾，原因都是在醉酒状态下出现在审判席上进行“醉审”。

3.错误使用职权谋求不当目的或个人私利。关于谋求不当目的，历史上的典型案例是1926年对詹姆斯·派克法官的弹劾，起因是一位律师批评了派克的某些判决，派克控告其藐视法庭，判其入狱并取消律师资格，这明显是利用职权实施打击报复的不当目的。谋求个人私利相对更为直观，但容易和贿赂混淆，一般认为私利的范围更广，不限于金钱贿赂。除了一些法官外，作为内阁成员的战争部长威廉·W·贝尔纳普，也因为在人事任命过程中接受财物、获取私利，于1876年遭到弹劾。在众议院通过弹劾决议前两小时贝尔纳普辞职，希望借此逃脱审判，但参议院不顾其律师的反对，坚持走完程序并作出了无罪判决。

值得注意的是，虽然宪法在弹劾理由中使用的概念是“重罪和轻罪”，但这里所用的并非是刑法学术语，所指也不局限于刑法学上的犯罪行为。虽然有学者认为对这一条文应作严格解释，但参议院和众议院都采用了扩大解释，认为“可弹劾的行为并不局限于刑事犯罪”[2]。实践中，参众两院也曾就一些不可诉的行为行使过弹劾权，只要这些行为滥用了职权并辜负了“公众信任”。同时，“重罪和輕罪”的表述，意图在于将总统制下的国会弹劾同议会制下的不信任案区别开来，直选的总统不对国会负责，因此在制度设计上，不能仅因失职或失去国会中的多数支持而遭免职。

三、众议院的弹劾程序

美国宪法第一条第二款规定：“众议院选举本院议长和其他官员，并独自享有弹劾权。”这是众议院进行弹劾的基础。但宪法只作出了授权，提供了最基本的原则，具体的程序、制度都是众议院通过议事规则等文件自行设计的。总体而言，弹劾程序有以下几个阶段。

1.弹劾动议的提起。任何一位众议员都可以通过正常的提案渠道提出弹劾动议，也可以在全体会议上提出弹劾动议。动议往往会附上初步调查报告和有关证据资料，曾经还一度流行附上人民来信和请愿书。通过提案渠道提出的动议，如果是直接要求弹劾官员的，会被分派给司法委员会研究，如果是要求调查官员的，则会被分派给规则委员会。在全体会议上提出的弹劾动议，具有一定的优先权，议长必须在两个立法工作日内安排审议。审议之后众议院有多种处理方式，既可以直接对动议进行投票表决，也可以将动议分派给司法委员会研究，还可以将该动议搁置，不再予以理会。

2.弹劾调查。弹劾动议提出后，众议院理论上虽然可以直接审议表决，但实践中一般都是先分派给委员会进行研究。司法委员会或者规则委员会先行研究后，如果认为应该进行弹劾调查的，就向众议院提出要求授权调查的报告，众议院表决同意后即可开展调查。虽然绝大多数弹劾调查由司法委员会负责，但根据参议院规则这并不具有必然性，其他常设委员会或小组委员会也可以被授权调查。在调查过程中委员会可以传唤证人，可以索要书面记录，作为一种效果显著的议会调查方式，召开听证会更是得到了普遍运用。除了自行调查以外，一些具有权威性的调查结论和报告也会被引用，比如在针对克林顿总统的弹劾调查中，独立检察官的调查报告就被援引并提交众议院。

调查的目的是提出弹劾条款，按照惯例，弹劾条款应以分条列项的形式形成简单的决议。委员会需召开会议专门审议决议草案，程序同审议法律案一样。会议召开24小时前，决议草案应当提供给参会人员参考。会议现场需要过半数的成员出席，简单多数票通过。当然，委员会也可以通过表决，决定不提出弹劾。

3.审议和表决。弹劾条款形成之后，就要提交众议院全体会议审议。司法委员会首先提出报告，并要求优先权以对条款立即进行审议，所适用的程序和审议寻常法律案并无不同，但是发言不受“不得使用冒犯总统的言论或暗示其犯有罪行”的约束。一定时间的辩论过后，众议院需要进行两轮投票：第一次投票是程序性的，决定是否立即结束辩论，并投票表决弹劾条款;第二次投票是实体性的，决定是否通过决议并提交参议院。在决议中，除了告知参议院弹劾决定和条款外，还会任命数名众议员作为代表到参议院参加审判。投票仅需要普通多数即可通过。值得注意的是，众议院的决定并不受司法委员会报告的束缚，即使司法委员会认为不应当进行弹劾，众议院也可以投票通过弹劾的决议。

四、参议院的审判程序

与众议院独享弹劾权一样，美国宪法第一条第三款规定，“参议院独自享有审判所有弹劾案的权力”。不过在审判过程中，众议院并非毫无作为。收到众议院的决议后，参议院就会通知众议院推荐的代表参加参议院全体会议，会议开始时，众议院的代表宣读自己的任命决定和弹劾条款，然后就离开会场等候召唤。审判过程中，有时候还会请他们出场展示证据，回答询问，结束后还要向众议院作出口头报告。当然，他们在审判中的任务仅限于此，主要职责还是参议院承担。参议院的审判程序，大体上也可分为三个阶段。

1.审前准备。在宣读众议院的弹劾条款之后，参议院工作人员会组织参议员进行审议，研究条款内容。不过最重要的准备工作，在于传唤位高权重的弹劾对象。参议院会签发令状，要求弹劾对象在指定时间到达参议院接受讯问。弹劾对象可以亲自出场，也可以委托律师到场，阐述事实和自己的观点，同参议员们展开辩论。他还可以拒不接受传唤，拒绝到场不会产生不利的法律后果，根据规定参议院会认为其选择了无罪抗辩。弹劾对象还有一些其他的抗辩权，如管辖权异议等，也可在此阶段提出。如前面提到的战争部长威廉·W·贝尔纳普就曾提出，自己已经辞职，不再是文职官员，参议院没有管辖权。这些抗辩参议院会全部记录在案。

2.现场审理。审前准备工作完成后，参议院就会确定日期进行现场审理。美国宪法规定，副总统是参议院的议长，自然可以主持弹劾审判，但当弹劾对象是总统的时候，副总统需要回避，由最高法院首席法官主持。在审理过程中，参议院可以召开全体会议听取证词、接受证据，也可以任命部分参议员组成弹劾审判委员会，代为完成证据采纳和证词收集工作，并向参议院提交书面报告。主要的审理过程，类似于正常的法院庭审，只不过很多问题都需要投票表决。控辩双方陈述、出示证据、听取证词、展开辩论，交叉询问也经常发生。辩论结束后，众议院的代表应该再次入场，双方作最后陈述。

3.投票判决。现场审理结束后，参议院召开闭门会议进行审议，审议的主要内容是审判委员会的报告、证据证言和弹劾条款等。审议之后就进入投票环节，参议院需要就各条弹劾条款分别进行表决，但是并不一定要对所有条款都进行表决。有别于闭门审议，投票环节必须公开进行，而且是人人过关，主持人挨个点名，被点到的参议员需从座位上起立，说出“有罪”或“无罪”。与众议院简单多数即可通过弹劾决议不同，参议院需要出席人数2/3以上的多数同意，方可判决弹劾对象有罪。

五、國会弹劾的后果

只要有一条弹劾条款在审判中表决通过，弹劾对象即被定罪，其职务自然被免除。这一自然后果在1989年曾经被瓦尔特·尼克松法官挑战过，尼克松法官因伪证罪于1986年被判入狱后拒绝辞职，在牢房里继续领着法官工资，1989年被弹劾定罪后拒绝接受免职的结果，并向最高法院提出申诉，最高法院最终以政治问题不属法院管辖为由拒绝审理。但是国会毕竟不是法院，参议院的有罪判决也有别于刑事审判中的有罪判决。被众议院弹劾、参议院定罪的后果，仅限于职务的免除，弹劾对象并不需要为此承受牢狱之灾，或者其他任何刑法上的后果。此外，弹劾对象还可能被剥夺担任“合众国任何有荣誉、责任或俸禄的职务”的资格，不过这并非有罪判决的自然后果，参议院需要在判决后另外作出决议，这一决议仅需简单多数即可通过。

在中文语境里，“弹劾”一词通常指通过一定程序将失职的政府官员免职的全过程。但在美国宪法中，弹劾仅指提出弹劾动议和通过弹劾案，由众议院主导，免职需要完成另外一个程序，即参议院作出有罪判决后才会发生。这两个程序合并在一起，才是中文语境中寻常意义上的“弹劾”。作为国会监督政府和法院的重要手段，全部完成的弹劾和判决程序，在美国历史中并不多见，且大都是针对联邦法官进行的。但是从统计数据上来看，近几十年来，针对总统的弹劾，以及没有进入正式程序的弹劾动议显著增多。在特朗普之前，奥巴马总统也曾因医改法案、隐瞒出生在美国之外的事实、同塔利班交换俘虏等各种缘由，多次被共和党议员提出弹劾动议。这一方面说明国会和政府的对立日益严重，另一方面反映两党之间的矛盾和斗争日趋激烈。弹劾程序旷日持久，仅参议院的弹劾审判，平均长度就达144天，至于众议院的弹劾调查，更是可能经年累月，最长曾持续997天。对目前已执政3年多的总统发动弹劾，为大选做准备的政治考量显然是主要因素。作为制宪会议精心设计的监督利器，两百多年以来，弹劾虽然在国会监督中发挥了一定作用，但也越来越成为两党政治斗争和争权夺利的工具。

注释：

[1]William Rawle， A VIEW OF THE CONSTITUTION OF THE UNITED STATES 214 （1829）.

[2]Impeachment of Walter L. Nixon， Jr.， H.Rept. 101-36 at 5 （1989）.

（作者单位：全国人大常委会办公厅秘书局）