正确把握和处理地方人大常委会履职工作中的若干关系

2019-12-12黄小钫郁伊凡

人大研究 2019年11期

黄小钫　郁伊凡

1979年7月，五届全国人大二次会议通过的《关于修正中华人民共和国宪法若干规定的决议》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上的地方各级人大设立常务委员会作为本级人大的常设机关，对本级人大负责并报告工作，这意味着地方国家权力机关在闭会期间仍然可以履行职责，保证了地方国家权力机关的运行不至于中断。因此，地方人大设立常务委员会，具有十分重要的理论和现实意义。习近平总书记在2019年7月17日作出的重要批示中指出：“县级以上地方人大设立常委会，是发展和完善人民代表大会制度的一个重要举措。40年来，地方人大及其常委会坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，履职尽责，开拓进取，为地方改革发展稳定作出了重要贡献。”[1]

一、地方人大常委会与同级党委的关系

我国宪法规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”[2]经过长期的探索和实践，在中国共产党的领导下，我国确立了人民代表大会制度，为人民当家作主提供了坚实的制度保障。同时，地方人大设立常委会，也是党中央在新形势下作出的一项重大决策。正确处理地方人大常委会与同级党委的关系，是地方人大常委会依法履行职责首先面临和需要解决的问题，因为这直接影响地方人大常委会职能作用的发挥。

一方面，地方人大常委会要自觉地接受党的领导，把党的领导贯穿于人大常委会工作的始终。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是当代中国最高的政治领导力量，坚持中国共产党的领导，不仅是地方人大常委会依法有效履行职责的基本前提，还是做好地方人大常委会工作的根本保证。首先，地方人大常委会始终坚持重大事项请示报告制度，人大常委会党组要把作出的重要决议决定、开展重大执法检查、视察、专题调研等活动以及履职工作中发现的重要问题等重大事项，及时向同级党委请示报告，积极主动地争取党委的领导和支持，使人大常委会能够更加有效地开展工作。其次，地方人大常委会要紧紧围绕同级党委的中心工作制订立法工作计划和确定监督工作议题。为此，地方人大常委会要充分发挥作为权力机关、工作机关和代表机关的作用，通过开展执法检查、视察、调研和举行座谈会等形式，广泛听取和汇集人民群众的意见和要求，依法有序和及时准确地反映到党委之中，使党委的决策能够充分体现人民群众的意愿。最后，地方人大常委会要保证党委的重大决策部署得到贯彻落实。具体而言，就是要保证党委的主张和意图经由人大的法定程序上升为人民群众的普遍意志，以及党组织推荐的人选经由人大的法定程序成为国家机关的领导人员。

另一方面，地方党委作为本地区的领导核心，要主动加强对本级人大常委会的领导，为本级人大常委会履行职权创造良好的环境，发挥人大常委会职能作用。人大工作是党的工作的重要组成部分，尊重、支持和保证本级人大常委会依法全面履行职权，是地方党委的重要职责之一。首先，地方党委要把本级人大常委会工作摆在重要议事日程，定期召开本级人大工作会议和听取本级人大常委会党组工作报告。截至2019年8月，北京市共举行五次人大工作会议，做到了每届党委会召开一次人大工作会议的要求，明确了各个时期人大常委会的工作重点。其次，地方党委要不断加强和改善党的领导方式，提高党的领导能力和水平，按照“总揽全局、协调各方”的原则处理好同本级人大常委会的关系，努力做到“四个善于”的要求，即“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员;善于通过国家政权实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一”[3]。最后，地方党委要带头遵守宪法和法律，特别是担任同级人大常委会主任的地方党委书记，要按时参加并主持人大常委会会议，同时，要支持和保障本级人大常委会开展常委会会议，依法行使好立法权、监督权、重大事项决定权以及选举任免权，在作出涉及本地区的重大决策之前，应事先向本级人大常委会党组通气，听取本级人大代表的意见和建议。

二、地方人大常委会与本级人民代表大会的关系

我国宪法和地方组织法规定，县级以上的地方各级人大依法设立常务委员会，它“是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作”[4]。据此可知，地方人大常委会是由本级人民代表大会选举产生，因而要受本级人大的监督，并向它负责和报告工作。

首先，必须准确把握县级以上地方各级人大与本级人大常委会的职权划分。宪法第九十九条和第一百条以及地方组织法第七、八条和第四十三、四十四条，对县级以上地方各级人大及其常委会的职权作了规定。例如，在监督权方面，人民代表大会有权审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告，而人大常委会只能决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更。在人事任免权方面，人民代表大会选举本级人民政府组成人员、选举上一级人民代表大会代表，而人大常委会有权决定本级人民政府副职领导人员的个别任免、补选上一级人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表，等等。也就是说，两者之间的权限还是存在着一定的区别。因此，地方人大常委会依法履职过程中必须明确自己的权限，它作出的决定、决议不能超出自己的权限范围。

其次，地方各级人大有权监督本级人大常委会。县级以上地方各级人大常委会作为地方国家权力机关的重要组成部门，其履职状况必须接受监督，包括本级人大、人民群众、社会舆论等方面的监督。其中，需要明確的一点是，地方人大监督本级人大常委会是宪法和法律赋予的一项法定职权，具有充分的法律依据和保障，是天经地义、理所当然的。假如地方各级人大不履行监督本级人大常委会的职责，它在一定意义上就是失职。目前，地方各级人大对本级人大常委会的监督，最重要的监督就是监督本级人大常委会是否认真执行了本级人大在大会期间作出的各项决议。究其原因，在于人民代表大会通过的决议反映的是人民群众的普遍意愿。只有切实执行本级人大的决议，才能充分体现其作为工作机关、代表机关的职能定位，这需要地方各级人大认真听取和审查本级人大常委会工作报告。同时，对于县级以上地方各级人大常委会作出的不适当的决议，本级人民代表大会有权改变或者撤销，维护地方国家权力机关的权威性。

最后，县级以上地方各级人大常委会必须执行本级人大作出的各项决议。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，它在大会期间作出的各项决议是具有法律效力的，反映的是人民群众的普遍意志。地方人大常委会作为本级人大在闭会期间的常设机关，它对于本级人大作出的各项决议，如大会期间代表提出的议案，必须认真执行和落实，确保人民意志的实现。基于此，县级以上地方各级人大常委会要提高思想认识，摒弃“人大决议可执行、可不执行”的错误理念，自觉地执行人大决议，保证人民群众的意志得到实现。同时，对于人大常委会拒不执行或者拖延执行本级人民代表大会作出的各项决议的行为和现象，要加大惩戒力度，推动人大常委会去贯彻和落实。

三、地方人大常委会与本级“一府一委两院”的关系

2018年3月11日至20日，十三届全国人大第一次会议审议通过了《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），前者对监察委员会的性质、地位、组成、任期以及组织体系等作了原则性的规定，后者则详细规定了监察机关的性质与职责、监察范围和管辖、监察权限等内容。根据有关法律的规定[5]，“一府一委两院”均由本级人民代表大会选举产生，对本级人大及其常委会负责，接受其监督。由此，地方人大常委会与本级“一府两院”的关系扩展为本级“一府一委两院”的关系。

一方面，地方人大常委会要勇于承担起监督本级“一府一委两院”的重任。县级以上地方各级人大常委会可以对本级“一府两院”进行监督，这是没有异议的，因为很多法律都作了明确规定。对于本级监察机关的监督，《监察法》第五十三条规定：“各级人民代表大會常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”[6]可见，县级以上地方各级人大常委会，同样享有对本级监察机关进行监督的权限，主要的监督手段包括听取专项工作报告、执法检查、询问或者质询。不言而喻，对本级“一府两院”的监督，县级以上地方各级人大常委会已经积累了丰富的经验，而对本级“监察机关”的监督，则在探索之中。从现实情况来看，目前需要做好两个方面的工作：一是始终坚持监督与支持相统一、寓支持于监督之中的监督原则和理念，保证监督到位而不越位。诚如江泽民所言，“这种监督，既是一种制约，又是支持和促进。人大既要敢于监督，又要善于监督。”[7]二是完善对本级“监察机关”实施监督的组织机构，如设立监察和司法工作委员会。根据检索，各省级人大均设立了监察与司法委员会，只有宁夏等少数几个省级人大常委会设立了监察和司法工作委员会，这影响了人大常委会对本级监察机关的监督工作。

另一方面，“一府一委两院”要自觉接受本级人大常委会的监督，配合人大监督工作，推动有关工作的改进。根据法律规定，县级以上地方各级人大常委会在本级人大闭会期间，可以决定本级人民政府个别副职领导人员，本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科员，本级监察机关副主任和委员，本级人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员，本级人民检察院副检察长、检察委员会委员和检察员等人员的任免[8]。可见，从法理层面上来看，“一府一委两院”是需要向本级人大常委会负责并接受其监督的。对于“一府一委两院”而言，需要提高思想认识，摆正自己同本级人大常委会的关系，破除那种视本级人大常委会的监督就是给自己工作添麻烦的错误观念。相反，“一府一委两院”要把自觉接受本级人大常委会的监督转化为工作动力，作为提高依法行政、依法监察、公正司法的重要手段，推进有关工作的持续改进。

四、地方人大常委会与工作委员会的关系

地方组织法规定，县级以上地方各级人大常委会根据工作需要设立办事机构和其他工作机构。据此，我国各省级人大常委会普遍设立了办公厅、研究室等办事机构和法制工作委员会、财政经济工作委员会、内务司法工作委员会、代表联络室等工作机构，为地方国家权力机关发挥作用提供服务和保障。

一方面，地方人大常委会要把握专门委员会和工作委员会的区别。专门委员会和工作委员会都属于人大制度体系的组织和机构，它们的设立都是具有法律依据的。不过，专门委员会和工作委员会存在着若干差异：前者是本级人大的常设机构，由本级人大选举产生，其组成人员须是本级人大代表，在大会期间受本级人大的领导，在闭会期间受本级人大常委会的领导，主要职责是“研究、审议和拟定有关议案，对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议”[9];工作委员会是本级人大常委会的机构，它并不是由本级人大选举产生，其成员是由本级人大常委会任免，受本级人大常委会的领导。需要指出的是，虽然专门委员会和工作委员会都受本级人大常委会的领导，但是，领导的内涵是不一样的：前者是工作层面的;后者包括行政和工作两个层面，具有直接的组织隶属关系。之所以产生这种差异，主要源于人民代表大会制度的设计和安排，即人民代表大会一般一年只开一次会议，会期一周左右，而在闭会期间，为避免人大专门委员会的职能虚化，就交由本级人大常委会“代管”。源于此，地方组织法规定：“在大会闭会期间，常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常务委员会会议通过。”[10]当然，对于专门委员会的称谓、数量、规模等事项，地方人大常委会是不能进行规定的，两者在法律地位上是平等的，同属于人大制度体系中是独立的组织实体。尽管如此，不管是专门委员会还是工作委员会，地方人大常委会都可以在工作上给它们布置和该委员会有关的工作事项。

另一方面，人大常委会工作委员会要主动为本级人大常委会、主任会议等机构的履职提供服务和保障。工作委员会是本级人大常委会依据法律设立的办事机构，它的职责范围、具体称谓、数量、规模、人员结构以及人员的任期、考核和晋升等，都是由本级人大常委会依法决定的。因此，工作委员会不仅在组织上和行政上隶属于本级人大常委会，接受本级人大常委会的领导，而且在工作层面要服务于本级人大常委会，为本级人大常委会履职提供保障。工作委员会的法律地位略低于本级人大专门委员会，它既没有提议案权也没有审议权，主要职责涉及以下几个方面。一是承办本级人大常委会和主任会议交办的工作任务，重点是围绕本级人大常委会待审议的议题和决定的重大事项开展调查研究，收集第一手材料，然后提出论证报告。二是服务于对口联系的本级人大专门委员会。目前，全国各省级人大常委会办事机构的设立存在着一定的差异，其中，北京、天津等是设立和专委会对应的办公室，河北、甘肃等则是设立和专委会对应的工作委员会。当然，不管是办公室还是工作委员会，两者的职责具有一致性，就是为本级人大常委会的审议提供报告。三是负责在闭会期间联系本级人大代表，协助本级人大代表开展执法检查、视察、调研等活动。因此，在地方国家权力机关履职过程中，本级人大工作委员会扮演着不可或缺的重要角色。

五、地方人大常委会与本级人大代表的关系

地方人大常委会是由本级人大选举产生，其组成人员必须是本级人大代表。如果不是人大代表，就不能当选为人大常委会组成人员。因此，地方人大常委会与本级人大代表存在密切的关系，也是地方人大常委会需要正确处理的一组关系。

一方面，地方人大常委会作为本级人大在闭会期间的常设机关，为本级人大代表执行代表职务提供服务和保障是其重要职责，这不仅是设立人大常委会的初衷之一，也是闭会期间代表活动形式，即实行集体活动的内在要求。首先，保障人大代表履职的言论和表决的免责权、人身保护权以及知情权等。例如，代表法第三十一条规定，“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”[11]。不言而喻，“各种会议”不仅仅是指本级人大会议期间的各种会议，还包括人大常委会会议（包括全体会议、分组会议和联组会议等）。同时，还规定，县级以上的各级人大代表在本级人大闭会期间，非经本级人大常委会许可，不受逮捕或者刑事审判，对县级以上的各级人大代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经本级人大常委会许可。其次，组织本级人大代表进行学习和培训，协助代表开展履职活动。人大常委会的工作成效，有赖于人大代表的广泛参与。只有不断提高人大代表的履职能力，才能提高人大常委会的工作水平。因此，代表法不仅规定县级以上的地方各级人大常委会要开展代表履职学习和培训，让代表熟悉人大制度，掌握代表履职的知识和技能，而且要求承担起组织代表列席本级人大常委会会议以及开展执法检查、视察、调研等代表活动的重任。同时，对于人大代表的持证视察的要求，本级人大常委会要给予协助。最后，密切联系本级人大代表，充分发挥代表的主体作用。密切联系代表，是县级以上地方各级人大常委会履行职权的基础，即县级以上的各级人大常委会“应当采取多种形式同本级人民代表大会代表保持联系，扩大代表对本级人民代表大会常务委员会活动的参与”[12]。目前，各地人大常委会普遍建立了常委会组成人员联系代表制度，对联系代表的内容、方式等作了規定，使得人大常委会作出的决议、决定更具有科学性、民主性和针对性。之所以要求人大常委会密切联系本级人大代表，究其原因，在于人大代表广泛分布在各个行业和各个领域，他们掌握着本地第一手的社会经济发展状况，了解本地人民群众最真实的意愿和要求。

另一方面，人大代表作为本级人大常委会的授权者，则要强化对人大常委会的监督。基于“谁授权，便对谁负责”的原则，人大常委会由本级人大代表选举产生，自然要对本级人大代表负责，并受本级人大代表的监督。根据法律的规定，人大代表对本级人大常委会的监督，主要有三种形式：一是在大会期间，人大代表认真听取和审议本级人大常委会工作报告，不仅要关注它对过去一年的工作总结，包括取得的成绩和存在的不足，是否到位，还要看到它对未来一年工作的部署，包括立法项目、监督议题等内容，是否合理。在此基础上，人大代表可以提出修改的意见和建议，进一步加强和改进本级人大常委会的工作。二是在闭会期间，人大代表有权通过列席人大常委会会议或参加人大常委会组织的执法检查、视察、调研等代表活动，反映选民的呼声和诉求，向本级人大常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见，并要求本级人大常委会进行解决并答复。三是人大代表有权提出对本级人大常委会组成人员的罢免案。除此之外，人大常委会组成人员自身也要自觉接受人大代表的监督，同时，还要为人大代表的监督创造条件。

六、地方人大常委会与其组成人员的关系

地方人大常委会的主体是人大常委会组成人员，他们包括主任、副主任、秘书长和委员若干人。地方人大常委会的履职水平，决定于人大常委会组成人员的履职意识和能力。处理好地方人大常委会与其组成人员的关系，有助于地方人大常委会发挥其作为地方国家权力机关的职能作用。

一方面，地方人大常委会要充分保障人大常委会组成人员的各项权利，为人大常委会组成人员履职提供服务和便利。首先，要保障组成人员的知情权，拓宽知情的范围和渠道。地方人大常委会组成人员大部分是兼职人员，因此，在常委会会议召开前，人大常委会工作机构要提前将会议议程和材料寄送给常委会组成人员进行审阅，以便他们能够提前安排时间，充分了解审议的议题，并为此作好相应的准备工作。除此之外，要定期给常委会组成人员邮寄有关文件，方便其及时了解本地区的政情政务、民情民意。其次，要保障组成人员的审议权。这主要涉及三个方面，一是审议发言的时间，要让常委会组成人员能够充分发表自己的意见和建议。二是审议发言的机会，要让每一位常委会组成人员都能发表自己的意见和建议。三是审议发言的免责权，即常委会组成人员在审议期间所作的发言内容，不受法律追究。最后，保障组成人员的表决权。这也涉及三个方面的内容，一是表决过程的民主性，它要求表决方式上实行无记名电子表决，让人大常委会组成人员能够充分和自由地表达自己的真实意愿，同时，在表决程序上实行民主集中制，体现人大常委会组成人员多数人的意愿。二是表决结果的公开性，就是要及时公布表决的情况，即赞成票、反对票和弃权票的具体票数。三是表决的免责权，就是人大常委会组成人员在人大常委会会议上的表决，不受法律追究，这点在地方组织法以及各地出台的地方性法规中都有明确和具体的规定，即“地方各级人民代表大会代表、常务委员会组成人员，在人民代表大会和常务委员会会议上的发言和表决，不受法律追究”[13]。

另一方面，地方人大常委会组成人员要提高履职意识和能力，充分发挥主体作用[14]。地方人大常委会组成人员是人大常委会的主体，其履职素质的高低，关系到地方人大常委会会议的成效，进而影响地方国家权力机关职能作用的发挥。我国地方人大常委会组成人员有一部分是兼职委员，都有自己的本职工作。因此，首要的任务是按时参加本级人大常委会会议，以及人大常委会组织开展的执法检查、视察、调研等活动，这是人大常委会组成人员的一项基本义务和职责。人大常委会组成人员要加强各方面的理论学习，主动提高自己的履职意识和能力。为此，人大常委会组成人员要深入学习党的政策方针以及宪法和法律、人大及其常委会制度等方面的理论和知识，熟悉人大常委会工作的规则、程序和特点，增强自身的法律、程序和规则意识，为依法履职奠定基础。同时，进一步提高调研能力和议事能力，能够有效地收集并掌握第一手材料，了解并汇集人民群众的真实意愿，然后敢于、善于通过审议反映到人民代表大会常务委员会作出的决定、决议之中[15]。

注释：

[1]《习近平对地方人大及其常委会工作作出重要指示》，新华网：http：//www.xinhuanet.com//politics/2019-07/18/c_1124769165.htm.

[2]《中华人民共和国宪法》，法律出版社2018年版，第76页。

[3]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，人民出版社2014年版，第6页。

[4][9][10][13]《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，法律出版社2015年版，第23、20、21页。

[5]《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015年）、《中华人民共和国监察法》（2018年）、《中华人民共和国人民法院组织法》（2018年）、《中华人民共和国人民检察院组织法》（2018 年）。

[6]《中华人民共和国监察法》，法律出版社2018年版，第21页。

[7]《江泽民文选》第一卷，人民出版社2006年版，第115页。

[8]本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科员须由本级人民政府领导提请，本级监察机关副主任和委员由监察委员会主任提请，本级人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员须由本级人民法院院长提请，本级人民检察院副检察长、检察委员会委员和检察员须由本级人民检察长提请。

[11][12]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，法律出版社2015年版，第15、17页。

[14]曾庆辉：《全面加强县乡人大工作和建设研究——甘肃“平凉经验”“定西做法”总结与思考》，载《北京航空航天大学学报》（社会科学版）2018年第3期。

[15]黄小钫：《人大常委会联组会议制度研究》，载《武陵学刊》2019年第4期。