人大代表社区联络站有效运行的制度内核分析

2019-12-12葛微黄鹤子

人大研究 2019年11期

葛微　黄鹤子

2017年以来，人大代表联络站进入了大规模兴起的阶段，代表联络站逐渐成为人大代表闭会期间履行职责的有效载体，但是各地代表联络站的发展极不均衡，有形式无实质等问题也广泛存在，影响了代表联络站的发展。

《地方组织法》规定：“地方各级人民代表大会代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求。”建立健全制度化的人大代表联系群众途径是发挥代表作用、坚持和完善人民代表大会制度的必然要求和重要内容。但是，我国人大代表制度的建设并不是一帆风顺的，有学者认为代表是“仅有名义的代表”（deputies in names only）[1]，也有学者在研究了中国人大代表履职情况后指出，人大应当代表的内容与代表产生方式之间的分歧是中国政治中的一个基本矛盾，代表们是否能够忠实地履行职责是一个值得深入探讨的问题[2]，作为我国根本政治制度的人民代表大会制度，其作用的发挥有待提高。

关于如何提升代表履职能力，更好地发挥人大作用，我们作出了很多探索。党的十八届三中全会对通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式，完善代表联系群众制度提出了明确要求。党的十九大报告中指出要使各级人大及其常委会“成为同人民群众保持密切联系的代表机关”，随着行政改革的进行与政策的推进，地方人大的作用逐渐得到了彰显，并逐渐转变成为利益相关方提供解决分歧场所的治理伙伴[3]。人大代表社区联络站（以下简称代表联络站）由于在实践中发挥了代表联系群众的作用而逐渐成为一种有效的人大代表闭会期间履职制度平台。

2017年以来，人大代表联络站进入了大规模兴起的阶段，代表联络站逐渐成为人大代表闭会期间履行职责的有效载体，但是各地代表联络站的发展极不均衡，有形式无实质等问题也广泛存在，影响了代表联络站的发展。在全国最先建立代表联络站的深圳，经过多年的摸索孕育，代表联络站建设已经逐步走向成熟，而罗湖区代表联络站建设工作更是尤具特色。

一、深圳市罗湖区代表联络站的发展历程

（一）早期自发探索阶段

2002年，深圳南山区月亮湾片区热心居民敖建南自愿充当人大代表的联络员，希望能够与人大代表一同解决面临的难题。2005年4月，南山区街道办正式给联络站挂牌，将联络站的建设逐渐纳入制度化和规范化的轨道。月亮湾人大代表联络站成立的最初目的，是为了解决基层治理过程中政府和居民之间的矛盾[4]，这是深圳市第一个早期自发“联络站”的雏形。2005年8月深圳市人大代表杨剑昌设立了深圳首个人大代表接访室。作為罗湖团的市人大代表，他将个人工作室设立在罗湖区。在初期的探索中，联络站以个人名义的探索、以个人的身份参与、以个人的角色履职，在探索的过程中显现出了一些问题。在我国，人大代表应当通过会议的方式依法集体行使职权，曾任全国人大常委会法制工作委员会国家法室主任的许安标2010年撰写的《人大代表履职工作手册》指出，闭会期间人大代表需要“强调以集体行动为主”“组成代表小组”[5]，早期自发的个人探索与现行的规定相冲突。2010年，杨剑昌关闭了自己创办五年的人大代表接访室。

（二）制度化发展阶段

2008年6月，深圳市人大常委会办公厅发文要求推广和加强代表联络站的建设[6]，深圳市人大率先在全国范围内建立起“集体履职”的代表联络站。同年，深圳市罗湖区人大常委会在全区全面建立联络站。在成立之初，罗湖区的代表联络站经历了一段“冰冻时期”，活动很少。直到2012年党的十八大提出“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”[7]，罗湖区紧跟步伐，建立了“人大代表进社区工作日”制度[8]，人大代表走进社区接访群众，主动联系选民，使代表联络站成为连接人大代表与群众的桥梁。

经过不断的发展和完善，罗湖区代表联络站逐渐进入成熟阶段。2014年5月，24位全国、市、区人大代表集体接访罗湖莲塘社区400余名群众，推动地铁8号线问题成功解决，成为深圳历史上人大代表进社区接访群众成功履职的经典案例。2015年，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》修改草案发布并于同年8月29日生效，其中规定“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”“代表不设个人工作室”，以法律的形式明确了代表联络站集体履职这一发展方向。2014年深圳市出台的《深圳市人大代表社区联络站工作办法》规定，“联络站是人大代表闭会期间集体履职的工作场所，是市、区两级人大常委会和街道联系人大代表与人民群众的工作平台，受法律保护。”这些规定使代表联络站在制度上得到了保障，走上了规范化发展道路。2017年6月，罗湖区人大被广东省人大确定为全省六个县（区）级人大工作示范点之一，是深圳市唯一一个入选的区。

二、罗湖区代表联络站有效运行的组织管理制度

罗湖区代表联络站发挥着代表闭会履职平台的重要作用，其组织管理制度有以下几点。

（一）市、区人大常委会对联络站的管理

深圳市人大常委会办公厅在2014年出台了《深圳市人大代表社区联络站工作办法》这一基础性文件，指导联络站建设。每年召开联络站工作会议，对全市代表联络站工作进行总结，组织各区交流，并对其中的先进做法予以推介。不定期走访各区的联络站，了解各区联络站工作情况。建立代表联系函制度，使人大代表在联络站可以联系到市政府相关部门，解决群众反映的涉及市政府职能部门的问题。

区人大常委会委托街道对联络站进行设置和人员管理，按照市人大常委会关于联络站设置的标准，结合自身工作实际，提出联络站建设的指导意见，在进站代表结构、覆盖选区范围等方面提出要求，委托街道人大工委（2017年11月前是街道人大联组）对联络站进行具体设置和人员管理。联络站的具体设置由街道人大工委负责，报区人大常委会、市人大常委会批准。联络员由街道党工委选定。街道人大工委负责对联络员进行培训，对联络站进行管理。

（二）主要依托社区工作站设置

在初创时期，地方人大开展工作最大的障碍就是信息的缺乏，需要与其他的政治机构、各级人大和各个社会团体建立起制度联结，进行信息集散[9]。在信息集散的过程中，公众无疑是最好的来源和依托。《深圳市人大代表社区联络站工作办法》第十一条规定：“联络站可以挂靠在社区工作站、居委会、股份合作公司等单位，也可以独立设置。”[10]截至2019年2月，罗湖区共有35个联络站，覆盖了罗湖区83个社区工作站和115个社区居委会，除依托农村城市化的集体股份公司建立的黄贝岭社区联络站和草埔西人大代表社区联络站外，其余33个都是依托社区工作站建立的。将联络站设置在社区工作站，不仅便于组织管理，而且能够共享社区资源。

（三）有硬件要求

深圳市、区人大在联络站的硬件建设方面，提出了要有相对固定场所和必要办公设备的要求。罗湖区是深圳市最早建成的区，可供开发建设的土地资源十分紧缺，无法满足所有代表联络站都拥有独立的办公场所。罗湖区结合自身的实际情况，规定代表联络站的硬件设施只要满足以下情况即可：固定的办公场所、统一独立标识、专用办公电脑、固定宣传栏、固定公示栏、工作台账表册齐全、配备摄影摄像器材[11]。

（四）人员构成结构化

罗湖区代表联络站由三部分人员组成，包括进站的人大代表、联络站站长和联络站联络员。

1.人大代表。深圳市人大规定联络站的人大代表至少有2人，并要求行政区域内的各级人大代表都要进站履职。罗湖区范围内有区人大代表名额224名，罗湖团的市人大代表名额72名，省人大代表名额5名，平均每个站有7～10名代表。罗湖区注重进站代表结构的多元化，党政干部、企业界人士、一线人员均占一定比例。

2.站长。联络站站长由人大代表担任，进站代表推选产生，负责为本站代表开展活动做好组织、保障和服务工作[12]。联络站站长的人选优先考虑担任社区工作站站长身份的人大代表，便于与代表的职业工作结合，促进联络站发挥更好的作用。

3.联络员。每个联络站均设一名联络员，由社区工作站的工作人员兼任，主要负责硬件管理、登记进站代表的履职情况，记录、管理联络站工作档案资料、在人大代表和社区群众间沟通与反馈信息、为人大代表进站履职提供服务，一些联络员还主动承担了组织代表调研、就专项问题设计调查问卷、去问题现场进行前期调研、撰写代表建议案草稿、与政府部门联系沟通、定期向代表通报进站情况等职责。

（五）代表发挥作用机制

1.代表自我管理。联络站由进站的人大代表自我管理，联络站站长组织本站的人大代表，根据市、区人大常委会、街道人大机构对联络站工作的要求，结合本社区的特点，研究确定联络站年度和届内工作目标、人大代表進站形式，并且对人大代表进站情况进行总结。

2.代表集体履职。站内代表采用集体履职的方式参加站内的活动，罗湖区代表联络站一般有7～10名人大代表，由联络员通知站内的所有代表参加人大代表进社区活动，代表们集体参加服务社区群众的活动，对群众反映的问题进行集体商议，无法出席活动的代表需向站长请假，站长不能出席时，委托站内的人大代表代理其职责。

三、罗湖区代表联络站有效运行的履职管理制度

为了更好地发挥代表联络站的作用，罗湖区设置了一系列的履职管理制度。

（一）“人大代表进社区工作日”制度

自2012年10月起，罗湖区人大开始实施“人大代表进社区工作日”制度，要求进站的人大代表于每双月的第二周周六进入到社区中。这项制度的出台，改变了自2008年联络站建立后的低效运行，使人大代表的主体作用开始发挥，联络站联系群众从被动转向主动。在2008年至2012年之间，联络站的活动主要依赖于罗湖区人大来组织，罗湖区人大整个机关20余人的往往要组织几百名代表的闭会履职活动，不仅使区人大深感任务沉重，难以执行，也使得代表的履职程序僵硬，无法灵活应变。“人大代表进社区工作日”制度的确定，为人大代表进联络站作出了制度安排，为人大代表进社区提供了制度保证，人大代表能够真正地联系群众、走进群众，深入到社区中去，更好地履行职责，也标志着代表开始真正走进社区，联络站逐渐形成了一个完善的运作流程，走向制度化。

（二）政府联系人制度

罗湖区政府各部门都专设有政府联系人来联系人大工作，并将该政府联系人的办公电话、手机号码印发到联络站，方便人大代表与联络员联系相关政府工作人员，使联络站与政府部门直接对接，对群众反映的相关问题便于向政府部门进行咨询，或者对代表建议办理情况进行跟踪督办。

（三）联系函制度

《人大代表社区联络站联系函》是由深圳市人大统一制作的一种格式文本，简称“联系函”，用于人大代表向政府部门反映问题，其中要有事实的陈述、分析原因并提出意见建议，同时还可附详细书面材料。

人大代表使用联系函反映问题采取分级提出原则。属于区国家机关和有关单位、组织办理的，由区人大代表通过联络站提交（市及市级以上人大代表可以联名）;属于市级国家机关和有关单位、组织办理的，由市及市级以上人大代表通过联络站提交（自2017年3月开始，人大代表可通过人大代表社区联络站网络平台提交联系函）。这一制度同时要求各级国家机关收到联系函后，应于一个月内负责办理答复，并将办理意见书面回复发函联络站。事关紧急的，人大代表要求尽快回复的，办理单位应及时与代表沟通，提出办理方案。通过联系函制度，人大代表在社区内就可以与政府相关部门产生联系，便捷地反映问题，并将相关问题的办理答复情况向群众反馈。

（四）“接访问题处理”制度

罗湖区的“接访问题处理”制度主要包括五个层级：第一层级是社区层面的问题，直接交由社区工作站解决;第二层级是街道层面的问题，由社区代表联络站反映到街道联组，街道联组协调街道层面解决;第三层级是区级职权范围的问题，代表可以通过“政府联系人制度”直接向相关政府部门咨询反馈给群众，或者对问题进一步调研，形成代表建议交区人大常委会办公室;第四层级是市级职权范围的问题，通过“联系函制度”反映解决;第五层级是省级或者全国层面的问题，由联络站反映给罗湖的省人大代表和全国人大代表，由省人大代表和全国人大代表收集、反映或者推动解决。“接访问题处理制度”的建立让群众反映的问题有了解决的渠道和出口，为人大代表进社区制度的持续实施提供了有效保障。

（五）预算进社区

为了配合罗湖人大开展的民生项目代表票决和部门预算阳光审议等财政监督工作，罗湖区人大从2015年12月开始，要求人大代表带着罗湖区政府投资的民生项目和参加阳光审议的部门预算进社区，让选民群众审议，听取公众意见。其主要做法是在区人代会前一个月，区政府投资的民生项目和部门预算草案交由人大代表审议，并由人大代表带进选区，先由选民作为期两周的选区预审。人大代表以社区联络站为依托自主组织社区审议活动，提前在选区发出预审公告，将部门预算和民生项目草案提前发给选民，听取意见。经过代表和选民充分预审的民生项目和部门预算进入区人大常委会组织的专题审议会，进行审议和票决，之后再经过常委会审议，最后才交由区人代会代表表决[13]。每一年的年底，都是罗湖人大代表带着预算进社区的时间，“民生项目和预算进社区充分体现了‘替民作主到‘由民作主的深刻转变”[14]。

（六）社区议事会

“社区议事会”是罗湖区人大独特的会议形式，由人大代表、社区居民邀请市、区政府相关部门的负责人员到社区联络站，以会议的形式对现存的问题进行协调、商讨并加以解决，属于多方参与的协调会议。区人大的“社区议事会”这一举措并不是以制度化的形式规定下来的，而是以软约束的手段来促使联络站举办会议。2017年为了推动整个罗湖区联络站建设而出台了《罗湖区人大代表社区联络站工作手册》，其附件一（罗湖区人大代表社区联络站“达标站”考核验收评分标准）与附件二（罗湖区人大代表社区联络站“样板站”考核验收评分标准）中，以加分的形式规定了联络站开展“社区议事会”的加分标准，并且将各个联络站的评分情况印发公示，激发了联络站内部积极举办会议、全力解决问题的热情。

（七）“内刊信息收集反馈”制度

2012年第一季度，罗湖区人大创办了《罗湖人大代表活动季刊》（以下简称《季刊》）内刊杂志，围绕罗湖区人大常委会的当季工作设置栏目，如包括“人大代表进社区” “代表工作动态”“建议追踪”“联络站故事”等栏目。其中“代表进社区”这一栏目以图文形式刊登了人大代表进社区的情况，联络站组织完一次代表进社区活动后，联络员将信息稿交付区人大常委会办公室，由区人大常委会办公室把信息编入《季刊》栏目。《季刊》作为一种软约束，以记录代表履职情况的方式，慢慢地转变了人大代表及联络站工作人员的心理及行为。在《季刊》出现之前，人大代表的履职属于集体履职，是一个“无名的履职”，《季刊》的出现，不但使区人大常委会办公室能够及时掌握到联络站的工作动态，了解代表进社区的情况，也让人大代表的工作有了完整及時的反馈渠道，给人大代表带来了极大的工作满足感。《季刊》的出现，以记录和文本的形式，落实了人大代表进社区的制度，激发了代表的履职热情，使代表即使在换届前后也有着积极履职的意愿。

（八）联络站规范化建设考核验收评分

罗湖区人大2017年8月份开始实施“联络站规范化建设考核验收评分”制度，通过对联络站的硬件建设、软件管理设置分值，组织考核验收，推动全区联络站整体提升工作水平，这一制度目前还在完善中。

（九）向选民述职

联络站建设的基本原理在于为人大代表与人民群众的互动提供制度支持[15]，旨在解决选举之后代表与群众往来不多、沟通匮乏的问题。在代表履职后通过联络站向选民述职，能够进一步与群众沟通、交流，实现联络站联系群众、提高代表履职水平的作用。罗湖区人大常委会要求人大代表每年底在联络站向选民述职，深圳市人大代表在联络站向群众报告工作。联络站把本站人大代表当年进社区的情况进行公示。

四、罗湖区代表联络站制度化建设的效果

（一）密切联系了群众，解决了实际问题

我国人大工作的根基在群众、活力在代表， “要通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”[16]。2012年10月以来，罗湖区的各个社区联络站共接访群众11958人次，群众反映问题656件，人大代表推动解决问题554.5件，问题解决率为84.5%。在联络站中，代表能够主动、积极地进行履职，与社区的密切贴合和持续的走访使代表更了解选民需求，能够推动解决群众实际期待的问题。社区联络站也会主动联系代表，在代表换届之后及时通知新代表前往社区履职协助代表“进社区”，联络站为群众、政府和人大之间的相互联系提供了制度内的路径，罗湖区代表联络站已经走上了制度化建设的轨道，不断发挥着作用。

（二）使现行人大制度更为完善

现行重安排轻竞争的人大代表选举制度模式引发了两个问题。一是人大代表联系群众不够密切，二是代表的工作方式相对被动。多数的视察、调研、执法检查等活动都是由常委会发起，由代表主动开展的工作，又缺少系统的组织性。罗湖区联络站的设置，加强了人大代表与人民群众的联系。代表在联络站自主履职，使代表在闭会期间的履职作用能够发挥出来，改善了长期以来代表仅在人民代表大会会议期间履职的不足，完善了人大制度。同时，联络站实行代表集体履职，在增强代表履职自主性的同时，由基层人大常委会统一管理，政治风险可控。

（三）夯实了党的执政基础

罗湖区联络站立足为民办实事，致力于解决基层实际问题。在罗湖区联络站的建设过程中，党委对于人大常委会给予了大力支持，主动要求人大常委会用好联络站平台，做实人大代表进社区工作。联络站在解决群众问题的基础上，将常委会的监督权延伸到群众中，让群众切实感受到了区人大务实的作风，感受到宪法中当家作主的权利，对扩大群众基础、夯实党的执政基础有积极意义。

深圳市罗湖区代表联络站运行10年来，产生积极的意义，发挥了良好的作用，但也存在一些伴生的问题，主要包括人大代表参与度不均衡、联络站的负担大、经费使用不明确，联络站缺乏法律保障、联络员流动性大，队伍素质有待提升等。需要从明确代表联络站的法律地位、发挥人大代表的主体作用、探索建立人大代表履职的客观评价体系、加大人才建设力度等方面进一步完善。

注释：

[1]Cho Young Nam.2003.Public Supervisors and Refl

ectors：Role Fulfillment of the Chinese People's Congress

Deputies in the Market Socialist Era .Development and Society .Vol. 32， No. 2 （December 2003）， pp. 197-227.

[2]McCormick， Barrett L. 2017.“Chinas Leninist Pa

rliament and Public Sphere：A Comparative Analysis.”China

after Socialism： In the Footsteps of Eastern Europe or East Asia？， pp. 29-53.

[3]Kevin J. O'Brien ，“Local People's Congresses and Governing China，”The China Journal， no. 61 （Jan.， 2009）： 131-141.

[4]張曙光：《完善人大代表联系群众制度的实践——以北京市石景山区“人大代表之家”“人大代表联络站”为例》，载《北京人大》2017年第10期。

[5]许安标：《人大代表履职工作手册》，中国法制出版社2010年版，第3部分第55-58页。

[6]陈霜：《人大代表社区联络站的创建与思考》，载《特区实践与理论》2010年第3期。

[7][11][12]曹宏：《联系群众关注民生——关于设立人大代表联络站的思考》，载《人民之声》2016年第1期。