党的十八大以来人大工作的发展分析

于玉宏

一、党的十八大以来人大工作发展的根本原因

以习近平总书记为核心的党中央加强对人大工作的集中统一领导是党的十八大以来人大工作发展的根本原因。人民代表大会制度是在中国共产党的领导下建立和发展起来的保证人民当家作主的根本政治制度，坚持党的领导特别是坚持党中央对人大工作的集中统一领导是做好人大工作的根本遵循和推动人大工作发展的根本动力。党的十八大以来，习近平总书记高度重视人大工作，对人大工作提出了新的理论指导和具体要求，为人大工作的发展奠定了基础。在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平总书记对人民代表大会制度和人大工作作出了新的全面而深刻的论述，这个论述是新时代坚持、完善、发展人民代表大会制度和做好人大工作的纲领。在党的十八届三中全会、四中全会、五中全会、六中全会、党的十九大等重要会议上，习近平总书记都对人大工作作出了具体的要求或者指示，从2015年开始，习近平总书记在每年初，主持召开中央政治局常委会听取全国人大常委会党组的工作汇报，中央政治局常委会对全国人大工作进行点评，并对做好人大工作提出具体的要求。党的总书记、党的中央政治局常委会、党中央全会、党的代表大会如此全面系统地重视人大工作，如此高密度研究、部署人大工作，在人民代表大会制度建设和发展的历史上前所未有，开创了党中央对人大工作集中统一领导的新时代，是新时代人大工作发展的根本原因。

坚持党的领导是做好人大工作和推动人大工作发展的根本，党的领导关键在于坚持党中央对人大工作的集中统一领导，坚持党中央对人大工作的集中統一领导才能真正保证人大工作在正确的轨道上运行，才能真正体现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，才能更好地体现人民代表大会制度的功效。党的十八大以来，党中央对人大工作的集中统一领导取得新的进展，主要体现为党中央对人大工作领导制度进一步完善和对人工作的要求进一步具体化两个方面，这是党对人大工作领导的新的发展。

党中央对人大工作领导制度化才能更好地保证党对人大工作的领导，才能更好地从根本上促进人大工作的发展。从2015年起，习近平总书记每年主持召开中央政治局常委会听取全国人大常委会党组关于人大工作的汇报的制度化，创新和完善了党中央对人大工作的集中统一领导。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称若干准则），规定“全党必须严格执行重大问题请示报告制度”，从制度上打通了党中央对人大工作集中统一领导的通道，全国人大常委会党组定期向党中央报告工作，向党中央请示报告人大工作中重大事项或要作出重大决定，专题报告党中央关于人大工作重要决定的执行情况。同时若干准则保证了各级党委服从党中央的集中统一领导，保证了党中央对地方各级人大工作的集中统一领导。

党的十八大以来，人大工作进入了新的发展时期，对党的领导提出了新的要求，加强党中央对人大工作的集中统一领导，特别是具体领导成为做好人大工作的根本要求，具体领导就是党中央对人大工作作出全局性的具体的指示。党的十八大以来，党中央对人大工作具体的领导主要体现在以下几个方面。第一，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中，习近平总书记具体指出了新时代做好人大工作的五个方面即立法、法律实施、监督、人大及其常委会同人大代表及人大代表同人民群众的联系、理论创新。第二，党的十八届三中全会、四中全会、五中全会、六中全会、党的十九大都对人大工作作出了具体的要求，主要包括各级党委重视支持人大工作，发挥立法对改革的引领作用、人大及其常委会在立法工作中起主导作用，完善各级人大及其常委会组织制度和工作制度，发挥人大代表作用，加强各级人大及其常委会作为工作机关和代表机关的建设，完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会人员组成结构等。

二、党的十八大以来人大工作的新发展

（一）人大在立法工作中的主导作用初步显现，立法对改革的引领和推动作用逐步产生

1.人大及其常委会发挥在立法工作中的主导作用初步显现。我国已经建成了中国特色社会主义法律体系，有法可依的局面已经形成，而且中国特色社会主义建设已经进入成熟发达的阶段，大规模的立法工作已经完成，社会主义法制体系建设进入了成熟完善时期，同时各级人大自身建设取得了长足的发展，拥有立法权的人大及其常委会已经具有了比较充足的立法能力，这些都为人大及其常委会发挥在立法中的主导作用奠定了基础，同时过去依赖政府部门立法的弊端日益显现，比如立法中的部门利益倾向等问题，这不利于法律的公平性，因此使人大主导立法工作成为做好立法工作的必须和要求，党的十八届四中全会回应了这一要求，确立了人大在立法中起主导作用并对人大发挥在立法中的主导作用做了具体的指导。根据十八届四中全会的要求，各级有立法权的人大及其常委会开始探索发挥在立法中的主导作用。全国人大积极贯彻党的要求，十二届全国人民代表大会第三次会议对现行立法法进行了较大幅度的修改，从法律上确立了人大在立法中的主导作用的权力，为各级人大及其常委会在立法中起主导作用逐步奠定了基础。

全国人大常委会率先引领、示范在立法中发挥主导作用， 例如，十二届全国人大自2015年起，连年提请全国人民代表大会审议重要法律案。建立专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度，五年来组织起草或提请审议法律案70件次。着力发挥人大及其常委会在立法中听取各种意见的表达与汇聚共识、平衡与协调各种利益[1]。以民法总则为例， 2015年3月以来，全国人大常委会法制工作委员会主导组建由最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办、中国社会科学院、中国法学会5家单位参加的民法典编纂工作协调小组，并组织了工作专班开展民法典编纂工作。民法总则草案的起草、审议、征求意见、通过都是在全国人大及其常委会的主导下完成的，全国人大及其常委会在立法中的主导作用得到了提升和发挥。

2.人大立法对改革的引领和推动作用逐步产生。习近平总书记指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”[2]这是习近平总书记对人大立法在理论上的重大创新。人大立法与改革同行是长期以来形成的人大立法的基本原则，但是我国改革开放已经进入了成熟稳定的阶段，党和国家对改革发展已经具有了较强的把握能力，依法改革的条件已经具备，而且依法改革也是依法治国的重要体现和必然要求，国家的改革发展基本依托是依法进行。根据改革发展的具体情况，立良法善法引领改革、推动改革，确保改革的顺利进行是人大立法功能的新的发展方向和新的体现。

在专题询问制度化和专题询问方式创新方面，全国人大常委会具有典型的代表性。2015 年4月，全国人大常委会办公厅制定了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》（以下简称意见），对专题询问选题、内容、方式、询问者和被询问者的基本要求，“一府两院”整改落实审议意见情况等方面做了具体的规定，使专题询问走上制度化的轨道。在选题方面，《意见》要求把涉及改革难度大、存在问题多、社会关注度高、關系群众切身利益的报告议案确定为专题询问的选题。在询问者和被询问者的基本要求方面，《意见》提出，每年由全国人大常委会办公厅与国务院办公厅协调，安排1至2位国务院副总理或国务委员向全国人大常委会作专项工作报告，到会听取审议意见、回答询问。在询问过程中，常委会组成人员的提问要抓住关键和要害问题，不回避矛盾，如对回答问题情况不满意，可以进一步深入询问。应询人应直截了当、实事求是地作出回答，不走过场，现场不能答复或者不能充分答复的，应说明情况并于会后及时书面答复，在“一府两院”整改落实审议意见方面，《意见》指出，全国人大常委会办事机构应在专题询问结束后及时汇总整理《审议意见》，函送“一府两院”研究落实，并要求在适当时限内向常委会书面反馈整改落实情况报告。全国人大相关专门委员会和常委会工作委员会应当对“一府两院”整改落实情况进行跟踪督查，对整改落实情况报告进行认真审议，并向常委会提出审议意见。必要时，可以建议将“一府两院”整改落实情况报告提请全国人大常委会会议审议，由常委会作出决议。在专题询问制度化的同时，全国人大在询问方式上又做了创新，为了增强专题询问的针对性和有效性，从2015年起，开启了以执法检查报告为主题进行的专题询问方式。十二届全国人大常委会第十五次会议，结合审议全国人大常委会执法检查组关于检查职业教育法实施情况的报告进行专题询问，开启了围绕执法检查报告开展询问。十二届全国人大共开展15次专题询问，其中7次专题询问以7个执法检查报告即职业教育法执法检查报告、水污染防治法执法检查报告、食品安全法执法检查报告、环境保护法执法检查报告、安全生产法执法检查报告（包括道路交通安全法执法检查报告相关内容）、产品质量法执法检查报告、固体废物污染环境防治法执法检查报告为主题开展询问，占到专题询问的近一半。

在全国人大常委会加强开展专题询问的同时，各省级人大常委会都开展了专题询问，基本上实现了专题询问的制度化，其他地方各级人大常委会大部分都开展了专题询问并且朝制度化方向发展。

（四）各级人大在行使重大事项决定权方面有所推进

重大事项决定权是宪法法律赋予各级人大的重要职权之一，但是在实践中，人大关于重大事项的决定权的行使由于各种复杂的原因致使这项权力的行使并不充分。党的十八大以来，党中央大力支持人大依法行使宪法法律赋予人大的各项职权，使人大关于重大事项决定权的行使有所推进。从全国人大来看，十二届全国人大依法作出有关法律问题和重大问题的决定46件次，例如具有代表性的决定有作出关于香港特别行政区行政长官普选问题决定、对香港基本法第一百零四条作出解释、关于开展刑事案件速裁程序试点与设立知识产权法院问题分别决定、关于授权国务院在自由贸易试验区和33个试点县（市、区）暂时调整实施有关法律规定问题的决定、关于设立国家宪法日和烈士纪念日决定、关于开展国家监察体制改革试点工作的决定、关于成立辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组的决定等等。从地方人大来看，以广东省、浙江省、江苏省为代表，以修改现有的关于人大及其常委会行使重大事项决定权的法律推进，具体为2017年江苏省十二届人大常委会第三十一次会议通过了新修订的《江苏省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》，广东省第十二届人民代表大会常务委员会第三十七次会议于2017年11月30日修订通过《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》，2018年浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议修订了《浙江省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》。

（五）人大代表工作获得前所未有的重视

1.明确提出发挥人大代表在人大工作中的主体作用

人大代表是人民代表大会的主体，是人民代表大会运行的基本保证，人大代表充分、有效、正确发挥作用是人民代表大会和人民代表大会制度基本功能体现的基本要求。党的十八大以来，习近平总书记在关于人大代表工作的指示中，明确提出人大代表要切实忠实于人民的利益和要求，依法有效履职。习近平总书记的指示推动了各级人大对代表工作的重视，系统性地推动人大代表发挥主体作用成为各级人大工作的重要组成部分。2017年，在全国人大常委会工作报告中，在报告代表工作一节，以标题的形式提出“支持和保障人大代表发挥主体作用” 的话语，这在全国人大常委会工作报告中属于首次。同时，在2017年各省级人大常委会工作报告中，在报告代表工作的部分，都直接明确使用“发挥代表主体作用”的话语。此后各级人大在常委会工作报告中关于代表工作的报告都使用“发挥代表主体作用”话语，这标志着各级人大常委会对代表工作的认识达到了新的高度，明确发挥代表的主体作用成为各级人大常委会的重要日常工作之一。全国人大常委会委员长栗战书指出，要像重视立法、监督工作一样重视人大代表工作，这表明代表工作和立法工作、监督工作在人大工作中获得同等重视，这是人大代表工作的新发展，也是人民代表大会制度的新发展。

2.支持和保证代表工作制度化、系统化

人大常委会联系人大代表、人大代表联系人民群众制度化、系统化、普及化。各级人大常委会都建立起了人大常委会联系人大代表、人大代表联系人民群众制度，同时各级人大常委会都对这两项制度进行了完善，进一步促进其系统化，主要体现为建立起了人大常委会委员长会议组成人员或者主任会议组成人员、人大常委会委员联系人大代表的制度，人大代表列席常委会会议或者主任会议、参加执法检查、参与专门委员会和工作委员会活动的制度。与此同时，全国人大出台了《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，地方人大也相继出台了类似的制度，人大代表联系人民群众制度进一步得到完善。

各级“一府两院”建立了联系人大代表和关于人大代表议案、建议办理的制度，使保证人大代表发挥作用系统化。例如，2016年国务院及其有关部门邀请代表1700余人次参加调研、座谈，最高人民法院、最高人民检察院组织600多名代表参加调研活动[7]。又如，各级地方“一府两院”基本上都建立了“一府两院”“一把手”负责办理人大代表议案、建议的制度。

三、党的十八大以来人大工作新發展对做好人大工作的启示

（一）完善党对人大工作的领导

1.完善党中央对人大工作的集中统一领导

坚持党的领导是做好人大工作的根本，“事在四方，要在中央。坚持党的领导首先是坚持党中央集中统一领导”。党的十八大以来，人大工作的发展表明，加强党中央对人大工作的集中统一领导是做好人大工作的关键，党中央对人大工作的集中统一领导关键在于完善党中央对于人大工作的集中统一领导，完善的主要方面在于党的总书记、党中央政治局常委会领导、研究、部署、支持人大工作。党的十八大以来，习近平总书记高度重视人大工作，每年主持中央政治局常委会听取全国人大常委会工作报告并制度化，习近平总书记在多个重要会议和场合对人大工作作出重要指导，提出具体要求。在习近平总书记的领导下，党中央政治局常委会研究、部署、领导人大工作机制已经形成。这些机制的形成完善了党中央对人大工作的集中统一领导。

2.完善地方各级党委对本级人大工作的领导

完善地方各级党委对本级人大工作的领导是做好地方各级人大工作的重要基础。地方各级党委对本级人大工作的领导首先在于地方各级党委坚持党中央对人大工作的集中统一领导，贯彻落实党中央关于人大工作的路线、方针、政策，始终和党中央保持高度一致。其次，各级党委要把人大工作纳入党委工作中心，重视、支持、保证人大及其常委会履行自身职责，建立地方各级党委主要负责人和地方各级党委常委会、党委会领导、研究、部署、支持人大工作的机制。第三，各级党委把领导、研究、部署、支持人大工作具体化，提高人大工作有效性。

（二）各级人大常委会对人大工作负责

各级人大常委会是各级人民代表大会的常设机关，也是负责人大工作的常设机关。人大工作的具体运行要依靠各级人大常委会负责。各级人大常委会对人大工作负责主要体现在坚持党的领导、坚持以人民为中心、依法履行自身职权、坚持创新的有机结合，才能更好地做到对人大工作负责，更好地做好人大工作。

坚持党的领导是人大工作的根本宗旨。各级人大常委会坚持党的领导主要从两个方面着手，一是坚持党中央对人大工作的集中统一领导，二是坚持本级党委对本级人大工作的领导。各级人大常委会坚持党中央对人大工作的集中统一领导主要包括负责贯彻落实党和国家发展的方针、政策和决策部署，负责贯彻落实党中央关于人大工作的方针、政策和具体要求，围绕党和国家的工作中心开展工作，时刻同党中央保持高度一致。各级人大常委会坚持本级党委对人大工作的领导主要包括贯彻执行本级党委作出的决策部署及对人大工作的具体要求，围绕本级党委中心工作开展工作。定期向本级党委汇报人大工作，向本级党委请示汇报人大工作中的重大事项或者重要问题[8]。

坚持以人民为中心，是做好人大工作的基本立足点和根本目标。各级人大常委会坚持以人民为中心，主要体现为建立健全密切联系人民群众，倾听人民群众呼声，主动回应人民群众诉求的体制机制[9]，在更大程度上保证人民通过人民代表大会及其常委会行使管理国家权力，保证人民当家作主。

坚持依法履行好自身职权，是各级人大常委会做好人大工作的基本所在。各级人大常委会作为宪法法律赋予的立法机关，宪法法律实施的监督机关[10]，首先要依法履行好自身职权，主要体现为依法积极履行宪法法律赋予的立法权、监督权、任免权、重大事项决定权等职权。坚持依法履行好自身职权的重要条件和要求是各级人大常委会要不断提高自身建设，建立健全相关机构与制度，优化常委会组成人员和人大常委会相关机构人员的履职水平。所以各级人大常委会把加强自身建设同依法履职相结合才能更好地做好本职工作。

坚持创新是各级人大常委会对人大工作负责的重要体现。各级人大常委会处在人大工作的一线，处在人大工作的实践当中，掌握人大各项工作的具体情况，具有理论和实践创新的基础，坚持问题导向，从理论和实践两个方面进行创新，才能更好地推动人大各项工作的发展。

注释：

[1]张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2018年3月11日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》，载《人民日报》2018年3月25日。

[2]习近平：《把抓落实作为推进改革工作的重点 真抓实干蹄疾步稳务求实效》，载《人民日报》2014年3月1日。

[3]习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载《人民日报》2014年10月29日。

[4]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第38页。

[5]习近平：《切实增强宪法意识 推动全面贯彻实施宪法》，载《人民日报》2018年12月4日。

[6]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017 年备案审查工作情况的报告》，载《中国人大》 2018年第1期。

[7]张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2018年3月11 日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》，载《人民日报》2018年3月25日。

[8]曾庆辉：《坚持和完善人民代表大会制度》，载《中国社会科学报》2019年3月14日。

[9]曾庆辉：《全面加强县乡人大工作和建设研究——甘肃“平凉经验”“定西做法”总结与思考》，载《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2018年第3期。

[10]林蕾：《依法立法的范畴、价值及推进方式》，载《福建警察学院学报》2018年第6期。

（作者系甘肃政法大学马克思主义学院副教授）